Sentencia Contencioso-Administrativo 117/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 90/2023 de 01 de marzo del 2024

PRIMERO: En los presentes autos, por ambas partes, la recurrente SUALPA S.L. y la demandada, administración del Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra, se ha formulado recurso de apelación contra la sentencia de 28 de octubre de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 24 de Madrid, dictada en el Procedimiento Ordinario nº 523/2021 de dicho juzgado, que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto a través del procedimiento ordinario nº 523/2021, formulado por la primera contra el Acuerdo del Alcalde del Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra de 21 de septiembre de 2021, por el que se remite el informe técnico municipal que informa desfavorablemente la solicitud de expropiación forzosa instada por la entidad mercantil actora. La sentencia recurrida anula dicha actuación municipal y ordena a la Administración Pública municipal demandada que proceda a incoar el correspondiente procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley, siguiendo todos los trámites preceptivos para ello hasta su resolución expresa o bien remitiendo el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación para su resolución final, desestimando el recurso en todo lo demás.

La sentencia apelada comienza desestimando la alegación de desviación procesal planteada por la administración, ya que el escrito de interposición y el de demanda mantienen una clara correlación y se ha ajustado la pretensión en sede gubernativa con la que se mantiene en sede judicial; y en relación con la petición de indemnización de daños y perjuicios instada por la parte demandante en el proceso contencioso-administrativo, recuerda la reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo que consagra que esa pretensión puede ser planteada ex novo en el escrito de demanda, sin necesidad incluso de que haya sido formulada en vía administrativa previa como una petición adicional de la pretensión de anulación del acto. En relación con la zona verde de uso público objeto de autos, recuerda el punto de las NNSS de 1986 del Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra que las definía y que preveía que "...deben urbanizarse y mantenerse dentro del más estricto ornato". El análisis de las NNSS de 17 de abril de 1997 refleja que, en relación con los espacios libres y zonas verdes, recogen una previsión exacta e idéntica a la recogida anteriormente en las NNSS de 1986, con el mismo texto. Inicialmente en las normas subsidiarias de planeamiento del municipio de Miraflores de la Sierra del año 1986, la parcela contaba con un acceso rodado conforme a los correspondientes planos de ordenación, pero dichas NNSS fueron objeto de revisión en el año 1997 con el fin de operar una nueva ordenación urbanística del territorio municipal con el fin también de adaptar el planeamiento a la legislación urbanística entonces en vigor y, puesto que la finca de autos no se incluyó en un polígono o unidad de actuación, no procedió la cesión obligatoria y gratuita en favor del municipio consistente en la total superficie de terrenos destinados a viales, parques y jardines públicos y centros de educación general básica que se exigen para el suelo urbano. La sentencia también dice que la expropiación forzosa por ministerio de la ley que pretende obtener la demanda tiene una finalidad clara, a la luz de la normativa urbanística española: evitar que aquellos propietarios de suelo que se quedan sin aprovechamiento urbanístico como consecuencia del planeamiento vean su derecho de propiedad usurpado por la Administración Pública sin compensación económica alguna. Tras la cita de la normativa y jurisprudencia que entiende de aplicación, concluye que la Administración Pública municipal debería haber ejecutado ese sistema general como zona verde de uso público mediante el sistema de expropiación, al no haberse integrado la finca de autos en un ámbito concreto que le hiciera meritorio de la equidistribución de beneficios y cargas y de cesión obligatoria, por lo que ese incumplimiento da lugar a la posibilidad de que la actora inste la expropiación forzosa. Parte de la finca en una franja concreta en su linde sur se ha destinado de facto y por la vía de hecho a zona verde pública, sin entrar en las preceptivas operaciones de equidistribución de beneficios y cargas, al no incluirse en ninguna unidad de ejecución ni en polígono alguno. Procede, por todo ello, estimar el primer motivo impugnatorio y ordenar a la Administración Pública municipal demandada que proceda a incoar el correspondiente procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley respecto de esa zona verde de uso público, siguiendo todos los trámites preceptivos para ello hasta su resolución expresa o bien remitiendo el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación para su resolución final. Desestima el segundo motivo impugnatorio de la demanda, que pretende obtener el derecho a la expropiación de la totalidad de la finca, alegando que el resto que no se corresponde con la zona verde pública resulta antieconómica, al no contar con una conexión de acceso peatonal y rodado a la misma, y por ello no estando legalmente integrada en una malla urbana conformada por una red de viales y dotaciones de los que está desconectada. No es cierto que no sea posible articular tal acceso sin contravenir el planeamiento urbanístico municipal. La mercantil actora no cita en su demanda la totalidad de lo que dicen las NNSS de planeamiento de 1986 y 1997. En ambas se dispone lo mismo y consagran una importante limitación a cualquier tipo de edificación en la superficie delimitada como tal, permitiendo solo pequeñas construcciones con carácter provisional (kioskos de bebidas, periódicos, cabinas de teléfonos, paradas de autobús, etc), pero a renglón seguido se añade algo de vital importancia para lo que aquí interesa, y es la condición de que esos espacios libres y zonas verdes de propiedad pública, "así como los jardines o espacios no edificados en parcelas de carácter privado deben urbanizarse y mantenerse dentro del más estricto ornato". Lo que aquí se pretende es tener un acceso peatonal y rodado al volumen edificatorio residencial que está construido en 1958 y que cuenta o ha de contar - como condición necesaria para tener la condición de solar que tiene y para haber ejercido el pleno derecho a edificar - con todos los servicios urbanísticos necesarios de todo suelo urbano. La sentencia dice que no se pretende edificar ni construir volumen alguno que se considere pueda contravenir las NNSS en estos puntos, y por ello resulta razonable el ofrecimiento municipal reiterado (no ejercido por la mercantil actora) para que se acondicione o urbanice esa zona verde con la tramitación de una licencia de obra menor. Ese acceso rodado y peatonal daría satisfacción a la actora para dar servicio al edificio ya construido y evitaría toda duda sobre la posible pérdida de su clasificación urbanística como suelo urbano, además de evitar la puesta en marcha del mecanismo expropiatorio del artículo 23 y 46 de la LEF y la indemnización sustitutoria de 1.185.000 € en que la propia actora ha tasado el inmueble. Considera revelador que en la tramitación en el año 1997 de una modificación de las NNSS de 1986, con todos los trámites preceptivos y de información pública que se requieren para una operación jurídica urbanística de esta importancia, la mercantil actora se aquietase a aspecto tan relevante como la supresión del acceso rodado con el que contaba en el planeamiento anterior, sin interponer recurso en sede administrativa o jurisdiccional alguno. Finalmente, entiende que el temor de una posible anulación o revocación de la licencia de obra que sugiere del Ayuntamiento demandado ha de quedar desterrado porque tal licencia de obra, como toda autorización de esta naturaleza, es un acto declarativo de derechos para cuya revisión solo cabría acudir a la revisión de oficio prevista en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en supuestos tasados de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1 del mismo cuerpo legal; o bien declararse lesivo el acto autorizatorio para el interés público, cuando la Administración Pública municipal; pero recuerda que la administración ha creado una confianza legítima por reiterados ofrecimientos en este sentido a la demandante, incluso en esta vía judicial; y ha de suponerse que para efectuar tal ofrecimiento es plenamente consciente de que no se vulneran las propias NNSS que ha aprobado ella misma. Además, el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, reconoce el derecho de indemnización de toda lesión en los bienes y derechos de un particular por la anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades. Si se modificase o revisase el planeamiento urbanístico municipal que convirtiese a la licencia en sobrevenidamente disconforme con las nuevas determinaciones, también entraría en juego el procedimiento revocatorio con derecho a indemnización previsto en el artículo 161 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDO: El recurso de apelación que plantea la administración del Ayuntamiento de Miraflores insiste en la concurrencia de desviación procesal, con base en la falta de coincidencia entre el escrito de interposición del recurso y el suplico de la demanda, ya que en el primero no se reclamaba cantidad alguna. La cantidad reclamada como indemnización en la demanda no aparece ni en el escrito de interposición, ni en vía administrativa. En cuanto al fondo del asunto, resalta:

-Que la sentencia reconoce que el análisis de las NNSS de 17 de abril de 1997 refleja que, en relación con los espacios libres y zonas verdes, recogen una previsión exacta e idéntica a la recogida anteriormente en las NNSS de 1986, con el mismo texto y ello trascendencia porque, cuando la parte actora compra la finca en 1994 ya podía saber que las NNSS de 1986 tenían el mismo contenido en cuanto a la zona verde, de modo que las NNSS de 1997 no han alterado el estado de las cosas.

-La sentencia del TS que reproduce la sentencia de instancia destaca el carácter excepcional de la expropiación urbanística, que tiene por causa un planeamiento "ex post factum" a la adquisición de la propiedad, lo que no sucede en este caso, en el que las previsiones del planea miento eran iguales en las NNSS de 1986 y de 1997, posteriores a la adquisición.

-El artículo 94 de la Ley del Suelo de la CAM obliga a que el propietario se dirija Territorial de Expropiación, si el Ayuntamiento no inicia el procedimiento expropiatorio; pero la sentencia desplaza esa carga, lo que constituye incongruencia "extra petita".

-El punto I del suplico de la demanda no pide que el Ayuntamiento incoe el procedimiento expropiatorio, sino directamente que se expropie y que se abone la suma de 1.185.000.-euros. Por eso, la sentencia es incongruente cuando dice que estima "el primer motivo impugnatorio".

Alude a "actos propios" de la actora, que inicialmente pidió una licencia de obra menor que consta en el expediente, para ejecutar la solución propuesta por el Ayuntamiento.

La sentencia es incongruente "extra petita" porque condena al Ayuntamiento a que proceda a incoar el correspondiente procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley, siguiendo todos los trámites preceptivos para ello hasta su resolución expresa o bien remitiendo el expediente de justiprecio al Jurado de Expropiación para su resolución final, lo que no fue perdido por la demandante. Es el interesado el que debe acudir al JE y no el Ayuntamiento. La incoación tampoco fue pedida en la demanda, que reclamaba una cantidad como precio de la expropiación. Y tampoco procede la remisión del expediente al Jurado, porque es el interesado quien debe promover ante dicho Jurado la expropiación forzosa.

La sentencia es incongruente "ultra petita" porque:

-El escrito de reclamación en vía administrativa sólo pedía una cantidad como indemnización por la franja de zona verde y por el resto de la finca.

-El escrito de interposición de este contencioso-administrativo ya solicitaba la expropiación de la finca.

-La demanda se limitaba a pedir la suma de 1.185.000.-euros por la expropiación.

-Sin embargo, la sentencia a quo ordena al Ayuntamiento que incoe el expediente expropiatorio, bien que lo remita al Jurado de Expropiaciones, lo que no había sido solicitado.

Cita sentencias de esta Sala, del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre el vicio de incongruencia. Concluye mencionando la viabilidad de la propuesta del Ayuntamiento para facilitar el acceso rodado y peatonal a la edificación y recalcando que la propia sentencia la considera razonable y una solución satisfactoria para dar servicio al edificio ya construido.

La representación procesal de SUALPA S.L. opone que la administración reitera sus argumentos de la instancia sin crítica jurídica alguna de la sentencia., por lo que el recurso de apelación debería ser desestimado. Considera que no hay desviación procesal, ya que la demanda se dirige exclusivamente contra el acto indicado en el escrito de interposición; y se limita a indicar los efectos que debe producir la anulación de la actuación recurrida. La indemnización de daños y perjuicios fue planteada en vía administrativa. Contra lo que dice la administración apelante:

- las NNSS de 1997 alteran el estado de cosas, pues, manteniendo la "zona verde" establecida en 1986, eliminaron en cambio el acceso existente en 1986 a través del lindero este de la finca.

- todas las normas aplicables ( artículos 33 CE, 1.1 de la Ley de Expropiación Forzosa y 69 del TRLS, así como 94 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid) exigen a la Administración la expropiación de iure y correspondiente indemnización por aquellos terrenos que, destinados a dotaciones de servicios públicos que no hayan sido "objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación. Concurren todos los elementos para que proceda dicha expropiación.

- El artículo 94 de la Ley del Suelo 9/2001 de la CAM habilita la posibilidad de que, ante el silencio de la Administración, se proceda al inicio del procedimiento de expropiación por ministerio de la ley, en caso de respuesta expresa y negativa, como es el presente supuesto, se exige en cambio seguir la vía del recurso frente a la Jurisdicción contencioso-administrativa, vía en que deberá exigirse la expropiación por cumplirse los requisitos del artículo 69 TRLS o 94 de la Ley de Suelo de la Comunidad de Madrid, pero no haberse en cambio expropiado.

Considera que la sentencia apelada no incurre en incongruencia:

- La recurrente parte de un error, al afirmar que la actora "se limitaba a pedir la suma de 1.185.000 €", pero el suplico de la demanda se comprueba que se solicita la declaración de nulidad de los acuerdos y, como consecuencia, (i) bien la expropiación de la integridad de la finca (cuyo justiprecio se fija en 1.185.000 € €, "o, en su caso, la cantidad que al objeto se determine"), o bien (ii) subsidiariamente, la expropiación de la franja de terreno de propiedad privada calificada de "zona verde" y la indemnización de los perjuicios por la conservación "antieconómica" del resto de la propiedad.

-El fallo no se excede de lo pedido, sino que concede "menos" de lo pedido (lo que es plenamente posible siempre y cuando no se deje de resolver todas las pretensiones. Y ello por cuanto no solo no acuerda la expropiación, ni la subsidiaria indemnización del resto de la finca, sino que no concreta la indemnización por expropiación a abonar (pese a la aportación de prueba al efecto por esta parte y la nula prueba en contrario del Ayuntamiento) limitándose a ordenar que tal expropiación debe llevarse a cabo bien directamente por el Ayuntamiento o remitiendo el expediente al Jurado de Expropiación, donde se deberá valorar la cantidad correspondiente. Entiende que semejante pronunciamiento, que no satisface completamente a la recurrente por no conceder todo lo solicitado (menos aún más de lo solicitado), no incurre en incongruencia.

- El relato del recurrente sobre la supuesta desconexión entre lo solicitado en sede administrativa y judicial (en este último caso distinguiendo entre recurso y demanda) constituye en realidad una reiteración de la alegación relativa a la "desviación procesal".

TERCERO: El recurso de apelación de la representación procesal de la recurrente, SUALPA S.L., se sustenta en los siguientes motivos:

-Error en la valoración de la prueba: la Sentencia considera un hecho probado que la finca goza, en la actualidad, de conexión de suministros. Sin embargo, esta asunción no sólo es errónea e infundada, sino que resulta arbitraria y produce indefensión. La total y absoluta inexistencia de conexión de suministros no es discutido por las partes; es un hecho negativo, por lo que la carga probatoria de lo contrario recae sobre la administración, que nada ha acreditado a este respecto; y dicha inexistencia es el único planteamiento coherente con la tesis de la sentencia. La sentencia considera un "hecho probado" la existencia de un compromiso por el Ayuntamiento (un "ofrecimiento reiterado") para la habilitación de un acceso a la finca que atraviese la "zona verde", pero indica una serie de hechos que a su juicio evidencian que ello no es cierto y que se trata de una estratagema de la administración.

-Infracción de los artículos 23 y 46 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF). La sentencia rechaza su aplicación por no ser antieconómica la conservación de la finca, al ser posible en Derecho acondicionar el acceso en cuestión con la tramitación de una obra menor en atención al "razonable" y "reiterado" ofrecimiento del Ayuntamiento. El recurso de apelación afirma que la sentencia parte de una premisa falsa, porque no es cierto que haya un compromiso real del Ayuntamiento de otorgar licencia para habilitar un acceso a la edificación y no es cierto que la misma cuente con todos los suministros, de modo que, aunque se otorgase licencia para habilitar el paso, la finca seguiría siendo económicamente inviable, al carecer de suministros y no ser posible habilitarlos a través de una zona verde. Además, la interpretación que hace la sentencia del artículo 4.4.13.b) de las NNSS de 1997 es errónea. La indicación de las mismas según la cual los espacios libres y zonas verdes de propiedad pública, así como los jardines o espacios no edificados en parcelas de carácter privado, deben urbanizarse y mantenerse dentro del más estricto ornato no tiene el significado que le da la sentencia. Significa que la Administración Pública debe "urbanizar" dichas zonas verdes públicas (parques públicos...) pero tan sólo para el uso público a que están destinadas, pero nunca para un uso privativo de una parcela que habilite que una persona física o jurídica privada puede ejecutar obras en zonas verdes de titularidad pública con un aprovechamiento privativo, mediante una supuesta licencia que sería ilegal.

-Añade dos argumentos adicionales: yerra la sentencia cuando dice que se ha materializado el aprovechamiento de la finca, cuando la misma carece de suministros; y que la falta de impugnación de las NNSS de 1997 no puede constituir un obstáculo para solicitar la expropiación urbanística que se pretende.

-Las garantías alegadas por la Sentencia como salvaguarda de una eventual ilegalidad de una hipotética licencia que habilitase el acceso peatonal y rodado no son tales: la necesidad de anulación de la licencia por el procedimiento de revisión de oficio que apunta la sentencia no es garantía alguna, sino la indicación del cauce que puede dar lugar a la anulación de la licencia en el futuro; y la mera posibilidad de tal cosa ya afecta al derecho de propiedad, en cuanto que disminuye el valor de la finca. La posibilidad de acudir a una indemnización ex art. 48.d TRLS. La anulación de la licencia no generaría un simple perjuicio a la propiedad indemnizable ex art. 48 TRLS, sino que evidenciaría el carácter antieconómico de la misma de su conservación, al anular toda posibilidad de la propiedad de ser disfrutada conforme a las mínimas exigencias de su calificación como "urbana". Precisamente por ello, no sólo carecería de sentido, sino que resultaría inasumible en Derecho que sólo en tal hipotético caso pudiera la actora acudir a un procedimiento idéntico al presente para obtener lo que, sin embargo, en esta sede se ha solicitado ya y constituye el objeto del procedimiento.

Es por todo ello que entiende que la única salida a la presente situación de vulneración de derechos de la propiedad, propiciada exclusivamente por la actividad de planeamiento municipal, es la expropiación íntegra del resto de la parcela o, en su caso, la subsidiaria indemnización equivalente que se reclama.

La administración, a través de su representación procesal, se opone al recurso de apelación de contrario con base en los siguientes argumentos:

-El magistrado a quo consideró que la finca tiene las características de suelo urbano consolidado por las propias manifestaciones de la parte recurrente en los puntos que cita de su demanda. La carga de probar la inexistencia de suministros le corresponde y no lo ha acreditado.

-Insiste en que el Ayuntamiento ha ofrecido la posibilidad de otorgar una licencia para un acceso rodado y peatonal a través de la zona verde, que la sentencia considera una solución razonable; pero la parte actora porque pretende una indemnización por la expropiación total de la finca. Se remite a las peticiones deducidas en el documento 11 adjunto a la demanda para acreditar la contradicción con las posiciones que ahora se sostienen por la parte contraria.

CUARTO: Antes de entrar en el análisis de los motivos de apelación que acabamos de sintetizar, parece conveniente reseñar, siquiera muy en extracto, los hechos alegados en la demanda de la recurrente, en los que se sustentaban sus pretensiones, en la medida en que consignar tales hechos ayudará a centrar el análisis de las cuestiones jurídicas que se han planteado como derivación de los mismos y han traído el asunto hasta esta instancia.

La demanda relata que la mercantil recurrente adquirió la finca en 1994. Una finca urbana que cuenta con una edificación. Pese a su naturaleza urbana, carece de acceso peatonal y rodado a la vía pública desde la modificación de las Normas Subsidiarias de 1997. Las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Miraflores de 1997 lo han eliminado, al calificar como "zona verde" de uso público una franja de terreno en la linde sur de la citada finca, contigua a la vía pública, con una superficie de 709,25 m2 por donde estaba el acceso. El único acceso peatonal y rodado a la finca desde el viario público, calle Fuente del Pino, tendría que atravesar el trozo de terreno de la parcela calificado como zona verde de uso público. El art 4.4.1.3 de las NNSS no permiten jurídicamente la ejecución de un acceso peatonal y rodado privado a través de la misma. Por tanto, la calificación de zona verde de uso público de esa franja de terreno, desde la reforma de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de 1997, elimina las condiciones de suelo urbano y anula de hecho la calificación de parcela urbana de la finca, al carecer de acceso peatonal y rodado, de abastecimiento de agua, de evacuación de aguas residuales, de suministro de energía eléctrica y gas y del cerramiento por todas sus lindes. Este hecho impide el aprovechamiento y disfrute de la finca y es lo que motivó que, mediante escrito de fecha de 26 de julio de 2021, se plantease la solicitud de expropiación al Ayuntamiento de Miraflores, que ha traído a este procedimiento.

QUINTO: En un orden lógico correcto, parece que debamos comenzar por examinar el recurso de apelación promovido por el Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra, en tanto en cuanto en el mismo se contienen cuestiones que aparecen como previas al examen de los temas de fondo que se plantean en el recurso de apelación de la parte contraria, la mercantil SUALPA S.L. En particular, nos referimos a la crítica a la sentencia de instancia por no apreciar la alegación de "desviación procesal" y a las alegaciones sobre la incongruencia de la citada sentencia de instancia. La estimación de dichos alegatos o de alguno de ellos condiciona el examen de los temas de fondo, porque excluiría la posibilidad de examinarlos, si es que efectivamente las pretensiones contenidas en el suplico de la demanda incurren en la desviación procesal denunciada; o condicionan ese examen, si es que la sentencia hubiera incurrido en la incongruencia que igualmente se alega por la representación procesal de la administración.

Comenzaremos el examen de dicho recurso de apelación de la administración declarando que no es cierto, como se dice en el escrito de oposición de SUALPA S.L., que dicho recurso de apelación se limite a reproducir los argumentos de la instancia, sin contener crítica alguna a la sentencia recurrida. Por la mera lectura del recurso de apelación del Ayuntamiento no podemos compartir tal alegato. En realidad, todo el contenido de dicho escrito es una crítica a la sentencia. Se cuestiona la apreciación que hace de la concurrencia de "desviación procesal", incluso en aspectos terminológicos (la crítica que la oposición a la apelación hace a este particular en el motivo "previo", apartado 3, lo demuestra bien a las claras); y todos los alegatos de los motivos "de fondo" se dirigen contra pronunciamientos de la sentencia. Ni que decir tiene que la alegación de incongruencia, "extra petita" y "ultra petita", por su propia esencia, no puede tener otro destino que la propia sentencia de instancia.

Despejada la citada alegación de la parte apelada, podemos ya introducirnos en el análisis de los temas que se plantean en el recurso de apelación, comenzando con la "desviación procesal" que la sentencia de instancia descarta, razonando al respecto que el escrito de interposición y el de demanda mantienen una clara correlación entre ellos y hay ajuste entre la pretensión formulada en sede gubernativa y la que se mantiene en sede judicial; y en relación con la petición de indemnización de daños y perjuicios instada por la parte demandante en el proceso contencioso-administrativo, recuerda la reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo que consagra que esa pretensión puede ser planteada ex novo en el escrito de demanda, sin necesidad incluso de que haya sido formulada en vía administrativa previa como una petición adicional de la pretensión de anulación del acto.

La figura de la "desviación procesal", no recogida en la Ley jurisdiccional, es una creación jurisprudencial que supone la exigencia de una congruencia o sustancial similitud entre lo solicitado en vía administrativa, el escrito de interposición y las pretensiones contenidas en el escrito de demanda. La "desviación" o discordancia en este "iter" se penaliza con la desestimación del recurso contencioso-administrativo. La desviación procesal afecta al objeto del recurso y a las pretensiones formuladas en el mismo, pero no a los argumentos en que se sustenten esas pretensiones. Como recuerda la STS, Sala Tercera, sección 4ª, de 12 de marzo de 2019, recurso n.º 44/2018, con cita de la anterior dictada en el recurso de casación núm. 3635/2013 y otras: "(...) Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. De esta manera no pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada". De esta forma, la "desviación procesal" puede producirse:

A) Cuando en el recurso contencioso-administrativo se formulan pretensiones que se apartan completamente de las formuladas en sede administrativa. La STS, Sala 3ª, sec. 2ª, de 03-04-1997, rec. 291/1991, recuerda: " Esta Sala ya ha reiterado en numerosas ocasiones que está vedada, normativamente, la posibilidad de introducir nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular las previamente esgrimidas, y lo único permitido, sin ruptura del equilibrio procesal de las partes, es aducir nuevos motivos o razones o meras alegaciones, en su sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones, siempre las mismas, deducidas en la demanda y contestación".

B) Cuando la demanda se dirige contra un acto administrativo que no es el identificado en el escrito de interposición, como igualmente indica la STS, Sala Tercera, de 9 de Marzo de 1993: " En el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, es fundamental determinar con exactitud el acto objeto de impugnación, por cuanto que esa delimitación es el marco preciso en el que han de quedar explicitadas las pretensiones, de suerte tal que no pueden en la demanda impugnarse actos distintos".

En el caso de autos, contra lo que sostiene la administración, no se ha producido esa "desviación procesal. Basta cotejar las peticiones deducidas en vía administrativa y las contenidas en el suplico de la demanda.

-En el escrito de solicitud de expropiación que obra en el documento 67 del expediente administrativo remitido a este juzgado, se lee que SUALPA S.L. solicita "... acuerde en su día el abono con sus intereses del justiprecio relativo a la franja de terreno de la finca urbana expropiada de hecho para zona verde de uso público en 1997, más el justiprecio correspondiente al resto de la finca urbana expropiar o indemnización (equivalente a justiprecio). Subsidiariamente acuerde el abono con sus intereses del justiprecio de la expropiación de la totalidad de la finca urbana".

-En el suplico del escrito de demanda, se pide, junto a la anulación del acto impugnado: i) La expropiación de la integridad de la finca, abonándose en concepto de justiprecio por la integridad de la misma la cantidad de 1.185.000,00 €, o, en su caso, la cantidad que al objeto se determine, cantidades a las que se deberá añadir el respectivo interés legal desde la aprobación del planeamiento. ii) Subsidiariamente, la expropiación de la franja de "zona verde" de propiedad privada, a la que deberá acumularse la indemnización relativa a la porción del terreno no expropiado y que será añadida al justiprecio, ascendiendo en total dichas cantidades a la cantidad de 1.185.000,00 €; o, en su caso, la cantidad que al objeto se determine, cantidades a las que se deberá añadir el respectivo interés legal desde la aprobación del planeamiento.

Por lo tanto, aunque es cierto que las pretensiones se han "invertido", en cuanto al orden en que se deducen como principal y subsidiaria, existe una identidad sustancial entre lo pedido en sede administrativa y en vía judicial. Lo que la parte pretende es que se le expropie la finca en su totalidad y se le abone su justiprecio; o bien la franja que el planeamiento constituye en zona verde con su justiprecio y se indemnice el resto. En todo caso, es menester que nos pronunciemos sobre ambas pretensiones y sucede que ambas estaban ya contenidas en la reclamación deducida ante la administración. Es cierto también que en el "solicita" de la reclamación administrativa no se concreta la suma reclamada, pero no lo es menos que expresamente se remite al importe indicado en la tasación que se adjunta como documento 6 a la citada reclamación, que importa la suma de 1.184.936,62.-euros, es decir, que sí se contiene una reclamación de cantidad y de una suma prácticamente coincidente con lo cuantificado en la demanda (1.185.000.-euros). En definitiva, existe una identidad sustancial entre lo pedido ante la administración y lo que se reclama en la demanda formulada en estos autos, lo que conduce a la desestimación de la alegación de desviación procesal que venimos analizando.

SEXTO: El recurso de apelación del Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra también alega la incongruencia de la sentencia de instancia en un doble sentido:

En primer lugar, dice que incurre en incongruencia "extra petita", cuando ordena a la Administración Pública municipal demandada que incoe el procedimiento expropiatorio, o a que remita el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación para su resolución final, porque tales cosas no fueron pedidas en el suplico de la demanda. Esta alegación tiene dos direcciones argumentales en el recurso de apelación:

-De un lado, la alegación de que tal cosa es improcedente en Derecho, porque la norma aplicable no obliga a la administración a la que se solicita la expropiación a que remita el expediente al Jurado. En esta primera dirección, hay que puntualizar que verdaderamente no se está alegando la incongruencia de la sentencia con las pretensiones de la parte actora, sino una cuestión de fondo conectada con la corrección de la decisión del juzgador a quo, que analizaremos más tarde.

-De otro lado, se dice que tal pronunciamiento judicial no fue reclamado en la demanda, lo que sí encaja con la alegación de incongruencia que ahora examinamos. En este segundo aspecto, puramente formal, acogeremos la alegación de incongruencia. En el caso de autos, debemos entender que el pronunciamiento de la sentencia a quo que analizamos no puede entenderse comprendido en lo solicitado en el suplico de la demanda, por las razones que expondremos de seguido.

En principio, como en tantas ocasiones similares en que la parte recurrente pide el reconocimiento de un derecho subjetivo, parece que sea perfectamente posible que la sentencia judicial no lo otorgue y, por tanto, no estime plenamente la demanda; pero sí cabría que aprecie un vicio en la decisión administrativa recurrida que conduzca a la anulación del acto y a la retroacción de actuaciones en el procedimiento administrativo, a fin de que la administración lo subsane y prosiga el procedimiento en la forma que determine la sentencia. En estos casos, no habrá incongruencia, sino una estimación parcial de la demanda, al acogerse la pretensión anulatoria del acto, que conduce a esa retroacción del procedimiento administrativo al momento de la falta; pero no la de plena jurisdicción que también incorporaba la demanda.

Sin embargo, tal posibilidad cabe cuando la propia parte actora denuncia un vicio determinante de la nulidad del acto, que impide entrar a conocer de la pretensión de reconocimiento de un derecho subjetivo que también incorpora al suplico de su demanda. La concurrencia de un impedimento para resolver (por ser el requisito omitido imprescindible para dictar el acto administrativo, o por ejercerse potestades puramente discrecionales) impedirá, de suyo, el pronunciamiento de fondo solicitado, pero habilitará al juzgador para ordenar la retroacción, sin que por ello incurra la sentencia en incongruencia omisiva, aunque tal retroacción no haya sido solicitada formalmente por el actor. Como ejemplo de resolución que acuerda retrotraer las actuaciones, sin estimar las pretensiones de la parte, la STS, Sala Tercera, sección 4ª, de 20 julio 2009 (recurso de casación núm. 744/2007), explica: "... el principio de congruencia exige no alterar las sustanciales pretensiones de las partes, de manera que no se requiere una literal sumisión del fallo a las peticiones de los litigantes y sí, únicamente que el mismo guarde el debido acatamiento al componente jurídico de la acción, así como las bases fácticas aportadas por los contendientes; y en el caso que enjuiciamos, la Sala en pura técnica jurídica, no podía reconocer el mejor derecho de la demandante para ser la adjudicataria del concurso, toda vez que en principio el Tribunal no puede, salvo que se acredite irracionalidad o arbitrariedad, sustituir materialmente a la Administración para adoptar una decisión de esta naturaleza de una indubitada discrecionalidad, para elegir la propuesta, que a su juicio tienda a satisfacer mejor el interés público". La inexistencia de incongruencia deriva, pues, de una circunstancia especialmente relevante: el órgano judicial no puede acoger (o rechazar) la pretensión de plena jurisdicción articulada en la demanda, porque carece de los datos necesarios; o concurre un defecto procedimental que lo impide y que ha de remediarse previamente; o bien porque carece de la potestad requerida para efectuar un pronunciamiento de esa clase. Resultaría palmariamente contrario a Derecho que el Tribunal, invocando precisamente su deber de congruencia con la pretensión de la parte actora, decidiera desestimar el recurso porque la solicitud formulada (el reconocimiento del derecho subjetivo) no podía ser acogida por cualquiera de dichas causas. En tal caso, la sentencia no sólo sería internamente incongruente (pues al desestimar el recurso declararía ajustado a Derecho un acto en el que se ha detectado la concurrencia de un vicio invalidante), sino clara e indebidamente perjudicial para el interesado, a quien se habría cerrado definitivamente la posibilidad de obtener el derecho pretendido, convalidando una decisión inválida. Pretender que la falta de petición formal de la retroacción de actuaciones supone que el actor renuncia completamente al derecho que reclama y que, al solicitar sólo una decisión de fondo, asume plenamente la posibilidad de que tal pretensión sea rechazada es presumir, en contra del interesado, que acepta una decisión desfavorable para sus intereses, a pesar de haber logrado convencer al Tribunal de la existencia de un vicio determinante de nulidad.

Todo lo dicho se circunscribe, sin embargo, a los supuestos en que es la propia parte actora la que denuncia ese vicio determinante de la nulidad (o el tribunal lo trae al proceso "ex" artículo 33.2 de la Ley jurisdiccional). Por el contrario, la sentencia será incongruente si estima parcialmente el recurso y ordena la retroacción de actuaciones, o (como en este caso) si ordena a la administración una determinada tramitación procedimental no pedida en la demanda, sin que la demanda lo pida, ni haya alegado la existencia de ningún vicio procedimental que conduzca a ese resultado: o bien si acoge un motivo de oposición al recurso, articulado por una parte demandada, basado en la falta de algún presupuesto que impide dicho pronunciamiento de fondo reclamado por la parte actora, o en la carencia de potestad para efectuar el pronunciamiento sustantivo requerido por la parte recurrente. Esto es lo que sucede en el caso de autos. La demanda que nos atañe, como dice la administración, no reclama por ningún defecto de procedimiento, ni pide que la administración municipal demandada remita las actuaciones del procedimiento al Jurado de Expropiación, como finalmente ordenó la sentencia. Reclama que se declare directamente el derecho a la expropiación y que se fije justiprecio/indemnización; y la administración opuso (entre otras cuestiones) que no le corresponde a ella efectuar tal declaración. Si la sentencia, como dice en el último párrafo de su fundamento jurídico sexto, estima el primer motivo impugnatorio de la demanda, es decir, si considera que se ha producido una privación singular de derechos o intereses patrimoniales legítimos, una expropiación forzosa "de facto", incumpliendo los requisitos legales que imponen la expropiación de derecho, porque la administración "... debería haber ejecutado ese sistema general como zona verde de uso público mediante el sistema de expropiación al no haberse integrado la finca de autos en un ámbito concreto que le hiciera meritorio de la equidistribución de beneficios y cargas y de cesión obligatoria, por lo que ese incumplimiento da lugar a la posibilidad de que la actora inste la expropiación forzosa por ministerio de la Ley..."; y si no acoge el argumento de oposición, según el cual a la administración no le corresponde tal declaración, lo que procedía era que estimase la demanda íntegramente. En consecuencia, debería haber reconocido el derecho a la expropiación, total o parcial, de la finca y al abono del justiprecio/indemnización, conforme a lo acreditado y a lo solicitado en la demanda; pero no procedía entonces ordenar a la administración incoar el procedimiento y remitirlo al Jurado de Expropiación para resolverlo, es decir, para pronunciarse sobre la procedencia de la expropiación y fijar un justiprecio, porque tal decisión no es congruente, ni con lo pedido por la parte actora, ni con lo razonado en la propia sentencia, que ni siquiera explica la razón de que estime parcialmente en tales términos.

Esa incongruencia en que incurre la sentencia se patentiza en los razonamientos del fundamento jurídico "séptimo". Rechaza la pretensión de la demanda según la cual la Administración Pública municipal debe expropiar el resto de la finca que no fue declarada zona verde o, subsidiariamente, abonar una indemnización equivalente por el carácter antieconómico de la misma, ya que ese resto de la finca carece de acceso a la vía pública, de modo que la única conexión posible sería a través de la zona verde, lo que está prohibido por la ordenanza municipal vigente. Considera la sentencia que este alegato es un "giro argumental" y que no es cierto que no sea posible articular tal acceso sin contravenir el planeamiento urbanístico municipal, porque las NNSS le permiten obtener una licencia para dotar de un acceso rodado y peatonal a través de la zona verde al resto de la finca; y considera razonable el ofrecimiento que la administración demandada le hace de otorgarse dicha licencia. Al margen de las consideraciones jurídicas que, de fondo, merezca esta solución, centrándonos ahora en la incongruencia de la sentencia, que es lo que nos ocupa, la citada solución ahonda en la conclusión de que el juzgador de instancia incurre en incongruencia. Efectivamente, si la sentencia de instancia resuelve de fondo que procedía la expropiación, pero no procedía la expropiación total de la finca pedida por la parte actora, la conclusión que alcanza es incongruente con lo pedido por dicha parte. La demanda no pide que se incoe el procedimiento expropiatorio por la administración, ni que el mismo se tramite y resuelva, ni que se remita al Jurado para su decisión, como acuerda el "fallo", sino que se declare el derecho a la expropiación de la finca y se abone el justiprecio; o, subsidiariamente, a la expropiación parcial, fijando justiprecio e indemnización accesoria. Si la sentencia entiende que procede la expropiación parcial y lo declara expresamente, la consecuencia debería haber sido haber desestimado la petición de expropiar la totalidad y estimar la sentencia en cuanto a la pretensión subsidiaria, bien fuera total o parcialmente, declarando expresamente tal derecho y fijando sus alcance y consecuencias, en relación con lo pedido por la parte actora; pero no otorgar algo distinto, que no ha sido lo pedido y que no explica por qué decide declarar en el fallo. Como recuerda la STS, Sala Tercera, de 2 de julio de 2019, rec. 2337/2015: " El Tribunal Constitucional ha dicho que la incongruencia consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, es decir un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones ( STC 36/2006, de 13 de febrero )".

En conclusión, sin necesidad de examinar otros motivos de apelación, de este solo alegato se desprende que la sentencia de instancia ha vulnerado los artículos 33.1 de la Ley 29/1998 y 281.1 de la LECiv, que es incongruente con las peticiones deducidas en el escrito de demanda y que ello que debe dar lugar a la estimación del recurso de apelación planteado por la representación procesal de la administración del Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra y a la revocación de dicha sentencia, como se dirá.

SEPTIMO: Ello nos conduce a examinar las alegaciones de fondo sobre la procedencia de estimar o no el recurso contencioso-administrativo. Apuntar, de paso, que también son razones de fondo las que sustentan la apelación de la recurrente SUALPA S.A. para obtener la revocación de la sentencia y la estimación de su demanda, lógicamente en un sentido opuesto a las pretensiones deducidas de contrario por la administración, que se dirigen a obtener la revocación de la sentencia, pero al fin opuesto de que se desestime íntegramente la misma.

El examen de los argumentos del recurso de apelación de la administración y de la parte recurrente, SUALPA S.A. sobre la procedencia de la expropiación y del abono del justiprecio reclamado está sujeto a un condicionante previo, que no es otro que la desestimación de uno en concreto de los argumentos en que se sustenta la apelación de la administración municipal. Para poder entrar en el análisis de si es posible en la sentencia declarar la expropiación, total o parcial, de la finca; y si es posible fijar un justiprecio/indemnización que se reclaman, es necesario que no prospere ese argumento que la administración opone a la posibilidad de examinar tales cuestiones en esta "litis".

La administración argumenta que el artículo 94 de la Ley del Suelo de la CAM obliga a que el propietario se dirija al Jurado Territorial de Expropiación, si el Ayuntamiento no inicia el procedimiento expropiatorio; pero la sentencia desplaza indebidamente esta carga a la administración del Ayuntamiento de Miraflores, lo que no es conforme a Derecho y además constituye incongruencia "extra petita". La sentencia, dice, también es incongruente, porque condena al Ayuntamiento a que incoe el correspondiente procedimiento expropiatorio, cuando este efecto no es pedido en la demanda y se produce por ministerio de la ley; y a seguir todos los trámites preceptivos para ello hasta su resolución expresa, o bien a remitir el expediente de justiprecio al Jurado de Expropiación para su resolución final, lo que tampoco fue pedido por la parte demandante y no es lo que establece la Ley. Es el interesado, dice, el que debe acudir al JTEF ante la falta de incoación del expediente por parte de la administración municipal. La incoación a la que se condena por la sentencia de instancia no fue pedida en la demanda, que reclamaba una cantidad como precio de la expropiación. Y tampoco procede la remisión del expediente al Jurado que se ordena, porque es el interesado quien debe promover ante dicho Jurado la expropiación forzosa.

Ya anticipamos que este motivo de oposición que plantea la administración va a prosperar y va a cerrar la posibilidad de examinar en esta "litis" la procedencia de expropiarse, total o parcialmente la finca, así como de fijar el justiprecio o eventual indemnización por la parte no expropiada, porque tales peticiones, que son las que se contienen en el suplico de la demanda, se apartan del procedimiento establecido al efecto en la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM, como alega la administración.

La sentencia de instancia centra perfectamente la naturaleza y finalidad de las expropiaciones urbanísticas por ministerio de la Ley que se regulan, en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, en el artículo 94 de la citada Ley autonómica 9/2001: "Cuando proceda, la expropiación del suelo destinado a redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos deberá tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento urbanístico que legitime la actividad de ejecución "; añadiendo en el segundo de los párrafos que: " Transcurrido el plazo previsto en el número anterior sin que la expropiación haya tenido lugar, el propietario afectado o sus causahabientes podrán interesar de la Administración competente la incoación del procedimiento expropiatorio. Si un año después de dicha solicitud la incoación no se hubiera producido, se entenderá iniciado el procedimiento por ministerio de la Ley, pudiendo el propietario o sus causahabientes dirigirse directamente al Jurado Territorial de Expropiación a los efectos de la determinación definitiva del justiprecio ". Esta institución trata de evitar, instituyendo una garantía y un derecho al propietario afectado, que unos terrenos que, con arreglo a la calificación urbanística, no sean edificables por estar destinados a redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, permanezcan en tal estado " sine die ", por lo que impone a la Administración que en un plazo determinado acometa y lleve a cabo la expropiación de aquellos terrenos. En palabras del TS, Sala Tercera (sentencia de 27-11-2015, casación nº 1559/2014), se trata de "... un procedimiento que se instaura como consecuencia de la inactividad de la Administración expropiante, de ahí que la advertencia tenga la finalidad de darle la oportunidad de poner fin a dicha inactividad, y sólo si persiste y concurren el resto de los requisitos legalmente establecidos (presentación de la Hoja de Aprecio, ante la Administración titular de la potestad expropiatoria, transcurridos, cuando menos, dos años desde la advertencia), se inicia "ope legis" el procedimiento de expropiación por ministerio de la Ley, con la presentación de la Hoja, momento, a partir del cual la Administración expropiante carece de facultades para frustrar u obviar dicho expediente, debiendo limitarse a oponerse, en su caso, a la Hoja de Aprecio, formulando la que estime conveniente, y a impugnar en sede jurisdiccional el justiprecio fijado por el Jurado, bien, porque a su juicio no concurren los presupuestos para la expropiación, bien, porque no comparta los criterios de valoración o la cuantificación del justiprecio".

Explicábamos en la sentencia de esta Sala y sección nº 280/2011, de 26 de abril de 2011, recurso nº 232/2007, que este precepto autonómico reduce a una función puramente supletoria la legislación estatal que regula esta materia, quedando esta última en lo que en la doctrina se ha denominado "estado de congelación jurídica", ya que su aplicación supletoria sólo es posible ante la existencia en la legislación autonómica de una verdadera laguna, que no existe en el caso de la Comunidad de Madrid, merced al precepto autonómico trasunto. Todo ello sin perjuicio, claro está, de que podamos acudir al precepto estatal para colmar una concreta laguna aplicativa no contemplada en el referido precepto autonómico; y ello, además, sin perjuicio de que tengamos en cuenta, en orden a la correcta interpretación y aplicación del precepto autonómico, la doctrina jurisprudencial emanada de la aplicación del artículo 69 de la citada Ley estatal. Así sucede en este caso. En la doctrina jurisprudencial de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se encuentra pendiente de resolución un debate sobre una cuestión singular del procedimiento de expropiación urbanística que nos ocupa. El ATS Sala Tercera, sección 1ª, de 6-3-2020, admitió recurso de casación en que fijó como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia el determinar si el consentimiento por los interesados de un acto administrativo denegatorio de la procedencia de la expropiación por ministerio de la ley enerva el inicio del expediente expropiatorio, impidiendo por tanto la presentación de la hoja de aprecio con virtualidad para iniciar "ope legis" la expropiación; o si, por el contario, dicho acto denegatorio de expropiación por ministerio de la ley carece de efectos preclusivos, equivaliendo en última instancia al rechazo de la hoja de aprecio, permitiendo de este modo continuar el expediente de expropiación por ministerio de la ley. Dicho de otro modo más directo, planteó si los interesados están impelidos a recurrir el acto expreso por el que la administración expropiante deniega su solicitud de incoar expediente expropiatorio, so riesgo de no poder continuar con el mismo; o si, por el contrario, ese acto expreso denegatorio sólo equivale al rechazo de la hoja de aprecio, produciéndose "ope legis" la apertura del procedimiento expropiatorio y facultando a los interesados para acudir al Jurado de expropiación para fijar el justiprecio. La admisión de dicho recurso de casación tiene su origen remoto en el pronunciamiento contenido en la antes citada STS, Sala Tercera, de 27 de noviembre de 2015, recurso de casación 1559/2014, conforme a la cual, si la propiedad consiente, por no impugnarlo en tiempo y forma, el acto administrativo denegatorio de la incoación de expediente expropiatorio dictado por la Administración competente para expropiar dentro del período legal para contestar a la solicitud, a contar desde que se presentó la advertencia o anuncio de expropiación, no puede ya presentar la hoja de aprecio. De presentarse, en ningún caso produciría el efecto de entender incoado ope legis el expediente de expropiación. Dicho pronunciamiento diverge de la tesis "tradicional" de la Sala Tercera en esta materia, (v. gr. STS, Sala Tercera, de 9 de febrero de 2012), que sostiene el criterio contrario, es decir, "...el acto denegatorio de la incoación expropiatoria no produce efectos preclusivos y, por lo tanto, el acuerdo de inadmisión no precisaba ser impugnado ante la jurisdicción de acuerdo con los pronunciamientos jurisprudenciales del TS". Según esta doctrina, da igual la respuesta que pueda dar la Administración competente para expropiar: la propiedad puede, en todo caso, presentar la hoja de aprecio -a la que se asociaría, consecuentemente, el efecto de iniciar ope legis el expediente expropiatorio- y, ante cualquier respuesta que no sea su aceptación, puede acudir al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa para que emita la valoración del bien o derecho expropiado. La citada cuestión de interés casacional fue abordada por la STS Sala Tercera, sección 5ª, nº 1385/2020, de 22 de octubre de 2020, recurso nº 37/2020, que sin embargo no la ha resuelto, al entender que los supuestos de hecho de la sentencia de 2015 y de la que motivó la admisión del recurso de casación eran diferentes y que, por ello, no había lugar a contestar a la cuestión de "interés casacional" planteada por el auto de admisión, y a declarar que "... es claro que el recurso nunca debió ser admitido, procediendo, en consecuencia, su automática desestimación". En conclusión, la Sala Tercera del Tribunal Supremo no ha contestado a la cuestión y no hay respuesta casacional a la divergencia jurisprudencial sobre la necesidad o no de impugnar jurisdiccionalmente los actos administrativos que deniegan solicitudes de expropiación urbanística como la de autos.

La citada cuestión no es en absoluto inocua, como es fácil de comprender, para la cuestión de fondo que analizamos. Si prevalece la tesis de la sentencia del TS, de 27 de noviembre de 2015, recurso de casación 1559/2014, habrá que entender que la parte recurrente SUALPA S.A. tenía obligación de impugnar una decisión del Ayuntamiento de Miraflores que rechazar incoar el expediente expropiatorio y cabe plantearse que la sentencia de instancia lo declare así en su "fallo". Por el contrario, si se mantiene la tesis tradicional del TS, dicho pronunciamiento de la sentencia de instancia, no sólo será incongruente con las pretensiones de la demanda, como ya hemos dicho, sino que será contrario a Derecho, porque la consecuencia del mismo no es otra que entender rechazada la hoja de aprecio, entender iniciado el procedimiento expropiatorio por ministerio de la Ley y la consiguiente carga de la solicitante de acudir al Jurado Territorial de Expropiación en solicitud de fijación del justiprecio.

La solución que finalmente acogeremos es la de movernos en consonancia con el criterio que expresa la nº 1385/2020, de 22 de octubre de 2020. El caso examinado no coincide con el supuesto de hecho analizado por la sentencia de 27 de noviembre de 2015. La administración del Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra no ha dictado un acto expreso desestimatorio de la solicitud de incoación del expediente de expropiación forzosa, como sucedía en el supuesto que analizó dicha sentencia. El acto aquí impugnado (que el escrito de interposición acompaña e identifica como documento nº 2) no desestima esa solicitud. Se limita a acordar: " En relación al expediente arriba indicado, adjunto Inf. 011101_210921 del 21 de Septiembre de 2021 para que surta los efectos oportunos". Es decir, que se limita a dar traslado de un informe técnico que expone varias razones por las que entiende que no procede la solicitud y hasta propone una solución alternativa, pero sin adoptar ninguna decisión denegatoria, como sucedía en el caso analizado por la sentencia del TS de 27-11-2015. No puede considerarse que esta decisión sea contraria a Derecho, ni tan siquiera procede entrar a examinarla, porque no incorpora una declaración de voluntad de la administración, más allá de acordar un mero traslado de un informe. La controversia se puede solucionar, a criterio de la Sala, en el círculo de los argumentos de las partes, sin necesidad de plantear formalmente a las partes una cuestión sobre la naturaleza del acto recurrido en estos autos. No hay un acto de voluntad expreso que deniegue la incoación del expediente expropiatorio. Incluso si lo hubiera, la aplicación de la "tesis tradicional" de la Sala Tercera (a la que sólo se opone el pronunciamiento singular de su sentencia de 27-11-2015) llevaría a la misma solución que vamos a alcanzar, pero no lo hay. Por tanto, no cabe declarar disconforme a derecho y anular una decisión de traslado de un informe contrario a la solicitud de expropiación urbanística de la recurrente, ni mucho menos, por lo tanto, ordenara a la administración que incoe un expediente expropiatorio y lo tramite o lo remita al JTEF, imponiéndole unos trámites y una carga procedimental que no le corresponde. La sentencia de instancia, pues, no sólo es incongruente con las pretensiones deducidas en la demanda, sino que su parte dispositiva contiene un pronunciamiento que tampoco es ajustado a Derecho. Condenando al Ayuntamiento de Miraflores a incoar y tramitar el expediente al efecto, o a remitirlo al Jurado de expropiación, la sentencia recurrida no sólo incurre en incongruencia, como ya hemos explicado, sino que se aparta de las reglas procedimentales que establecen dichos preceptos para obtener dicho fin. Sólo en el caso de que se hubiera dictado un acto expreso que denegase la incoación del expediente expropiatorio cabría que la sentencia pudiera una pretensión de anulación de dicho acto y de que se declarase la procedencia de incoar el expediente expropiatorio. Todo ello en aplicación del criterio de la ya citada STS, Sala Tercera, sección 5ª, de 27-11-2015, casación nº 1559/2014, por entenderse que la recurrente estaba impelida a impugnar dicho acto denegatorio, para que no quedase firme y consentido, impidiendo la prosecución del procedimiento tendente a fijar el justiprecio del bien expropiado. Pero ello no ha sucedido en este caso, en el que no ha habido tal respuesta expresa debegatoria, sino un mero traslado de un informe, que no interrumpe el plazo del artículo 94 de la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM, transcurrido el cual, sin resolución expresa, el procedimiento se entendería iniciado por ministerio de la ley y la recurrente podría y debería acudir al JTEF a solicitar que fijase el justiprecio.

Mucho menos aún cabría (y sobre esto no puede haber debate) el acoger las pretensiones de que la sentencia de instancia fije directamente un justiprecio y/o una indemnización, prescindiendo de todo el trámite al efecto y de la atribución de la potestad que el artículo 94 de la Ley 9/2001 prevé para ello, localizándola en el JTEF, cuya intervención se obvia por la parte recurrente a través del este contencioso-administrativo.

La parte actora, SUALPA S.L. tiene abierta la posibilidad de acudir ante el JTEF siguiendo los trámites que indica el artículo 94 de la ley 9/2001 de la CAM. No hay en este supuesto (y debe quedar claro en esta sentencia) una decisión expresa de la administración del Ayuntamiento de Miraflores que le deniegue la solicitud de incoación del expediente expropiatorio, de modo que el debate sobre el alcance y efectos de decisiones de esta naturaleza no se plantea en este supuesto y sigue pendiente de planteamiento en un futuro caso en que esta Sala haya de conocer de la impugnación de un acto expreso que lo deniegue, como lo está en la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Por lo tanto, siguiendo la literalidad del artículo 94 de la Ley 9/2001 del Suelo de la CAM, cuando sucede, como en este caso, que han transcurrido más de cinco años desde la aprobación del planeamiento que debió dar lugar a la expropiación del terreno que calificó como zona verde; que la interesada deduce escrito ante la administración municipal solicitando la incoación del procedimiento de expropiación en fecha 26 de julio de 2021; y que la administración se limita a darle da un traslado de un informe del que se deduce (porque no hay un acto expreso que lo acuerde, aunque las partes no han hecho cuestión de ello) que no es procedente la incoación de dicho expediente, la consecuencia es que se entiende que no se ha pronunciado expresamente sobre la citada petición y ello equivale a entender que entra en juego el mecanismo del artículo 94 de la ley autonómica, de modo que se produce la apertura del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley por el trascurso de un año sin tal desestimación expresa y se abre la vía de acudir al JTEF para la fijación del justiprecio.

No procede, en fin, entrar a analizar las restantes cuestiones que plantean ambos recursos de apelación, todas ellas conectadas con las pretensiones de que se declare procedente la expropiación y se fije justiprecio, al estar excluidas del ámbito de pronunciamiento de esta sentencia, lo que conduce directamente a la desestimación de las pretensiones de la demanda. Debe, pues, desestimarse la pretensión anulatoria de la decisión municipal de dar traslado de un informe que considera que no procede incoar el expediente, ya que no incurre en ninguna infracción jurídica, y su significado, una vez transcurrido el plazo señalado en el precepto del artículo 94 de la Ley 9/2001 de la CAM sin una denegación formal y expresa, equivale al inicio del procedimiento por ministerio de la Ley. Y deben también desestimarse las pretensiones de declarar procedente la expropiación y fijar un justiprecio, peticiones éstas que no pueden articularse frente a la decisión municipal aquí recurrida y que, con base en dicha actuación municipal, han de quedar deferidas en su análisis a la decisión que en su día y en su caso adopte el JTEF en relación con la petición de fijación del justiprecio.

Por lo tanto, debe estimarse el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento de Miraflores de la Sierra, debe revocarse la sentencia de instancia y debemos desestimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de SUALPA S.A.

Del mismo modo, debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de SUALPA S.A., cuyos motivos relativos a la procedencia de acordar la expropiación total o parcial de la finca y de fijar un precio a la misma no tienen cabida en este proceso contencioso-administrativo como consecuencia de los anteriores razonamientos y de la estimación del recurso de apelación de contrario, tal como se dirá en la parte dispositiva de esta sentencia.

OCTAVO: En materia de costas, cabe decir:

-Respecto de las costas de ambos recursos de apelación, no se ha de hacer pronunciamiento sobre las costas del recurso de apelación de la administración, por consecuencia de su estimación; y respecto del formulado por la representación procesal de SUALPA S.L. entiende la Sala que concurre la causa de no imposición de las costas del mismo artículo 139-2º, esto es, que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, siendo dichas circunstancias la improcedencia de entrar en el análisis de su recurso por consecuencia de la estimación del formulado de contrario.

-En cuanto a las costas de la primera instancia, conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998, procede su imposición a SUALPA S.L., como consecuencia de la desestimación de las pretensiones de su demanda.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,