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Sentencia Constitucional Nº 57/1998, Tribunal Constitucional, Sala Segunda, Rec Recurso de amparo 999/1995 de 16 de Marzo de 1998
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Orden: Constitucional
Fecha: 16 de Marzo de 1998
Tribunal: Tribunal Constitucional
Nº de sentencia: 57/1998
Voces
Derecho a ser informado de la acusación
Indefensión
Seguridad Ciudadana
Principio de reserva de ley
Incendios
Infracciones administrativas
Derecho a la tutela judicial efectiva
Cuestión de inconstitucionalidad
Quiebra
Actos de ejecución
Incumplimiento de mandato
Comisiones
Principio de tipicidad
Falta de medidas de seguridad
Procedimiento sancionador
Violación
Causa petendi
Constitucionalidad
Medidas de seguridad
Fundamentos
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don José Gabaldón López, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Rafael de Mendizabal Allende, don Julio Diego González Campos, don Carles Viver Pi-Sunyer y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 999/95, promovido por don Saturnido Fernández Rodríguez, representado por el Procurador de los Tribunales don Antonio García Martínez, contra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 17 de febrero de 1995, desestimatoria de recurso contencioso-administrativo formulado contra Resolución de la Consejería de Presidencia sobre sanción por infracción de normativa del juego. Ha intervenido el Ministerio Fiscal y ha sido parte el Gobierno de Canarias defendido y representado por el Letrado don Valentín Perera Rodríguez. Ha sido Ponente el Magistrado don José Gabaldón López, quien expresa el parecer de la Sala.
I. Antecedentes
1.Por escrito registrado en este Tribunal el 21 de marzo de 1995, el Procurador don Antonio García Martínez, en nombre y representación de don Saturnino Fernández Rodríguez, interpuso recurso de amparo contra la resolución mencionada en el encabezamiento.
2.La demanda se fundamenta, en síntesis, en los siguientes hechos:
a) Con fecha 22 de octubre de 1993, se dictó Resolución del Consejero de la Presidencia y Turismo del Gobierno de Canarias en virtud de la cual se impuso al solicitante de amparo una sanción de 1.000.000 de pesetas. Su establecimiento de juegos recreativos carecía de los extintores pertinentes, incurriendo así en una infracción prevista en el apartado XIX del Anexo XI del Decreto 93/1988, infracción calificada como muy grave.
b) Contra la citada Resolución interpuso recurso contencioso-administrativo, alegando la falta de cobertura legal de la sanción impuesta. Así, manifestó que el art. 39.16 del Anexo XI del Decreto 93/1988, de 31 de mayo, vulneraba el art. 25.1 de la Constitución por infringir el principio de reserva de Ley en materia sancionadora, al no otorgar cobertura al mismo la
c) El 17 de febrero de 1995, recayó Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, fundada en que la adopción de medidas contra incendios en locales incidía de lleno en el ámbito de la seguridad pública, que es de competencia estatal -art. 149.1.29 C.E.-, y por tanto procedía aplicar la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana, cuyo art. 23 n) ofrece cobertura legal suficiente a la sanción impuesta, analizando asimismo la corrección de su cuantía con base en las previsiones de esta Ley estatal. En consecuencia, desestimó el recurso, confirmando la sanción de 1.000.000 de pesetas, aunque considerándola ahora como infracción grave con arreglo a la nueva normativa aplicada.
3.La demanda sostiene que se ha producido la vulneración de los siguientes derechos fundamentales:
a) Del derecho a la tutela judicial efectiva (art 24.1
b) Del derecho a ser informado de la acusación (art.
c) Del principio de reserva de ley en materia sancionadora (art.
3. La Sección Tercera, por providencia de 11 de septiembre de 1995, acordó, de conformidad con lo dispuesto en el núm. 3 del art.
4.Por escrito presentado ante este Tribunal el 20 de septiembre de 1995, el recurrente en amparo se reitera en su demanda.
5.El Ministerio Fiscal, por escrito que tuvo entrada el 25 de septiembre de 1995, interesa se inadmita el recurso, por carecer manifiestamente de contenido que justifique una decisión sobre el fondo por parte de este Tribunal.
Para el Ministerio Fiscal 'el derecho a ser informado de la acusación se refiere a los hechos cuya comisión se imputa, y no a la concreta calificación jurídica de los mismos, por cuanto el delito (aquí, la infracción administrativa) no es un crimen sino un factum (por todas, STC 134/1986)'.
Entiende el Ministerio Fiscal que la alegación de indefensión se encuentra embebida en la quiebra del derecho a ser informado de la acusación, pues éste sólo alcanza contenido constitucional cuando priva o disminuye las posibilidades de defensa.
Según el Ministerio Fiscal, el recurrente en ningún momento discute los hechos que dan lugar a la infracción, ni en vía judicial ni ante este Tribunal. Si la cobertura legal de un Decreto se encuentra en una determinada Ley autonómica o en una Ley estatal vigente en el momento de la infracción es algo que en absoluto provoca indefensión, ni quiebra del derecho a ser informado de la acusación, que se mantuvo inmutable y frente a la que el demandante pudo (y efectuó) cuantas alegaciones estimó procedentes. No existe, pues, para el Ministerio Fiscal, vulneración del art. 24, ni en su párrafo primero (indefensión) ni en el segundo (derecho a ser informado de la acusación).
También el Ministerio Fiscal rechaza la invocada vulneración del art.
6.La Sección, por providencia de 19 de octubre de 1995, acordó admitir a trámite la demanda de amparo, así como dirigir comunicación a la Consejería de Presidencia del Gobierno de Canarias a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al expediente administrativo núm. 42/93, y al Tribunal Superior de Justicia de Canarias a fin de que, en plazo que no excediera de diez días, remitiera certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 1.375/93; también acordó que se emplazara previamente, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer, si lo desearan, en el recurso de amparo y defender sus derechos a quienes hubieran sido parte en el procedimiento.
7.Por providencia de 30 de noviembre de 1995, la Sección acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Letrado don Valentin Perera Rodríguez, en nombre y representación del Gobierno de Canarias acordándose entender con él las sucesivas actuaciones, así como dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podrían presentar las alegaciones que estimaran pertinentes, conforme determina el art.
8.Por escrito registrado en este Tribunal el 21 de diciembre de 1995, el recurrente se reitera en su demanda de amparo.
9.Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 4 de enero de 1996, el Gobierno de Canarias interesa que se deniegue el amparo.
Manifiesta que 'la infracción y la sanción impuestas al recurrente en amparo están tipificadas en los apartados citados del Reglamento, que tienen su cobertura legal los preceptos señalados expresamente en la Resolución administrativa que impuso la sanción y en la disposición legal señalada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Los preceptos de la Ley canaria están conectados con los apartados citados del
Estamos, pues, en un supuesto de concurrencia de colaboración de un Reglamento con la Ley en la definición precisa técnica del tipo de la falta administrativa, posibilidad admitida por el Tribunal Constitucional en STC 3/1978, en su fundamento 9º. De ahí que, no concurra violación del art. 25.1 de la Constitución.
Al conocer el hoy recurrente en amparo, desde el procedimiento sancionador en via administrativa, el cargo sobre el que la Administración le impuso la sanción, el que es confirmado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo centrándose la discrepancia sobre su tipificación vía reglamento y su cobertura legal, no se le ha podido causar indefensión por la Sala de lo Contencioso-Administrativo al resolver teniendo en cuenta distinta cobertura legal, conforme el principio da mihi factum et ego tibi dabo ius. Por lo que no existe la vulneración imputada de adverso a la Sentencia, con respecto al art. 24 apartados 1 y 2 de la Constitución'.
10.El Ministerio Fiscal, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 26 de diciembre de 1995, interesa que se deniegue el amparo, por no resultar del proceso la lesión de los derechos fundamentales que sirven de apoyo a la demanda.
Reitera el Ministerio Fiscal lo alegado en su escrito de 25 de septiembre de 1995.
11.Por providencia de 12 de marzo de 1998, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 16 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.Esta demanda se dirige contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 17 de febrero de 1995, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el ahora recurrente en amparo contra la Resolución de la Consejería de la Presidencia y Turismo del Gobierno de esa Comunidad Autónoma que había impuesto la sanción de 1.000.000 de pesetas por la infracción de la normativa reguladora del juego al carecer de extintores de incendios el salón de juegos recreativos. El recurrente invoca como vulnerados los derechos a la tutela judicial efectiva sin indefensión y a ser informado de la acusación (art. 24.1 y 2
Esta última alegación se funda en que la Administración sancionó aplicando una norma (el apartado XIX del Anexo XI del Decreto 93/1988 del Gobierno de Canarias) que no tiene cobertura legal en la Ley autonómica 6/1985, de 30 de diciembre,reguladora de los Juegos y Apuestas en Canarias, carente de contenido por la absoluta generalidad con que tipifica las infracciones, en relación con lo cual su art. 21.1 dice simplemente: 'constituirá infracción administrativa el incumplimiento de los mandatos, órdenes y prohibiciones establecidos por el presente Decreto-ley, disposiciones reglamentarias que lo desarrollen o los actos administrativos de ejecución'. Y este motivo de impugnación se formula también contra la Sentencia del Tribunal Contencioso- Administrativo, quien lejos de estimar el recurso con fundamento en la falta de cobertura legal del precepto reglamentario o haber procedido, en su caso, a plantear la cuestión de inconstitucionalidad, lo desestimó fundandose en preceptos de la ley estatal de protección de la seguridad ciudadana que según el Tribunal podían servir de cobertura a la norma reglamentaria, sin oir a las partes acerca de este motivo de oposición, con lo cual además habría vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión al impedir al recurrente argumentar en contra de esa nueva fundamentación y a ser informado de la acusación (art.
2.La vulneración del derecho a ser informado de la acusación (art.
No procede, pues, estimar la existencia de vulneración del derecho a ser informado de la acusación, en cuanto está basada (se repite) en la infracción del precepto reglamentario, del cual tuvo cabal conocimiento a lo largo de todo el procedimiento administrativo en relación con cuya tramitación no se alega queja alguna, como tampoco respecto al conocimiento de los hechos que motivaron el expediente, resultando patente que la información recibida sobre los que se consideraron sancionables resultaba suficiente para la defensa del interesado ante la Administracion, aunque en el procediemiento administrativo la instrucción y la resolución se limitaron al precepto aplicado, que fue el del Reglamento autonómico donde se sancionaba la falta de medidas de seguridad (extintores de incendios) cuya cobertura por ley formal, diferente de la autonómica, no se había planteado.
Y con mayor motivo aun en cuanto al ulterior proceso contencioso-administrativo, en el cual no cabe la alegación mencionada en cuanto la acusación (o mejor, la sanción) ya era conocida al interponerlo y precisamente contra ella se alzaba el interesado argumentado en su demanda cuanto estimó conveniente.
3.Es, pues, en relación con la Sentencia como debe analizarse tanto la alegada indefensión como la vulneración del art.
4.En definitiva, la sanción se había impuesto aplicando el art. 39.16 del Anexo 11 del Decreto autonómico 93/1988, de 31 de mayo, por la falta de medidas de seguridad (en el caso, extintores de incendios) en el Salón de Juegos Recreativos, hecho no discutido, como antes se dijo. Y la Sala de lo Contencioso-Administrativo, al revisar el acto sancionador desde el punto de vista de la legitimidad constitucional del precepto reglamentario aplicado (donde se tipificaba como infracción esa carencia) y encontrar que, en efecto, no podía recibir cobertura legal de la citada Ley autonómica 6/1985, dada su inconcreción material, estimó con suficiente fundamentación que dicha cobertura le venía otorgada por el art. 23 n) de la Ley Orgánica estatal 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, donde sí se tipifica como infracción grave 'la apertura o el funcionamiento de un establecimiento sin adoptar las medidas de seguridad obligatorias'.
Por otra parte, consideró que tal precepto legal era suficiente para otorgar cobertura a la sanción, incluso desde el punto de vista de la competencia del órgano que la impuso y ello, desde una doble consideración: en primer término, porque la propia Ley autonómica 6/1985, en su disposición transitoria primera, establecía la aplicabilidad de las disposiciones estatales vigentes en lo que no se opusieran a dicha ley, en tanto el Gobierno de Canarias no hiciera uso de las facultades reglamentarias que se le otorgan; y en segundo y principal lugar, por estimar que la falta de medidas contra incendios en un local público, aunque esté destinado a juegos, incide plenamente en el ámbito de la pública seguridad relativa a espectáculos y actividades recreativas, competencia exclusiva del Estado y aplicada, además, en virtud de lo dispuesto en la Disposición final segunda de la L.O.P.S.C. en defecto de norma de la Comunidad autonómica que tenga competencia en la materia. Su conclusión, pues, determinaba la legitimidad del precepto del reglamento autonómico aplicado respaldado por esos preceptos legales, incluso como antes se dice desde el plano de la competencia para sancionar.
5.La vulneración por la Sentencia del art.
Pero, en el plano constitucional no puede estimarse que se produjera vulneración de ese derecho sólo porque el recurrente no tuviese la posibilidad de ofrecer todos los argumentos que considerase oportunos en contra del fundamento que resultó principalmente adoptado en la Sentencia para declarar la legitimidad de la norma reglamentaria aplicada. Por el contrario, al formular la demanda tuvo la posibilidad de exponer cuantas razones pudieran en su opinión conducir a su estimación y no cabe arguir indefensión porque entonces omitiera alguna, puesto que según la doctrina en que hemos reiteradamente insistido, los Tribunales no vienen obligados a ajustarse en los razonamientos jurídicos que les sirven para motivar sus fallos a todas las alegaciones jurídicas aducidas por las partes, acentuando la distinción entre dichas alegaciones y las pretensiones en sí mismas consideradas (SSTC 95/1990, 128/1992, 169/1994, 91/1995, 143/1995, etc...). de las que forma parte la causa de pedir; habiendo de apreciarse la congruencia mediante la confrontación de la parte dispositiva con aquéllas, y sin que pueda modificiarse la causa de pedir ni a través de la Sentencia alterar de oficio la acción ejercitada, lo cual es distinto de -'la introducción a la hora de resolver la litis de un diverso punto de vista jurídico' (SSTC 20/1982, 14/1984, 177/1985, 183/1985, 142/1987, 191/1987. 48/1989 y 5/1990).
6.En este caso, al no existir diferencia alguna en los hechos, la cuestión se contrae a la distinta fundamentación jurídica explicitada en la Sentencia y que, según ella, legitima la norma en cuya virtud se impuso la sanción aplicando el precepto reglamentario que la preveía. Y aunque las alegaciones del recurrente en el proceso contencioso hubieran podido ser otras (como se adujo) en caso de que hubiese conocido la distinta cobertura legal atribuible al precepto aplicado, es igualmente cierto que los términos del petitum de su demanda (indefensión material, desconocimiento de la acusación y cobertura legal del precepto sancionador aplicado) fueron suficientemente argumentados y, en relación con el último, todas las razones susceptibles de fundar el recurso podían considerarse contenidas en dicha afirmación general, de suerte que ni en el objeto de la pretensión (anulación del acto) ni en la causa petendi o motivo de pedir puede afirmarse que resultaran mermadas en el proceso las posibilidades de defensa de quien, por ser parte demandante, pudo considerarse que había incluído en los alegados todos los motivos de invalidez o de justificación de la medida que, en el punto concreto que ahora finalmente nos ocupa, era simplemente el relativo a la calificación de la cobertura legal del reglamento expresado. En consecuencia, no puede tampoco estimarse este motivo y procede la desestimación del recurso.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional POR LA AUTORIDAD QUE LA CONFIERE LA
Ha decidido
Desestimar el recurso de amparo.
Publíquese esta Sentencia en el 'Boletin Oficial del Estado'.
Dada en Madrid, a dieciseis de marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Ver el documento "Sentencia Constitucional Nº 57/1998, Tribunal Constitucional, Sala Segunda, Rec Recurso de amparo 999/1995 de 16 de Marzo de 1998"
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