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Sentencia Constitucional Nº 174/1998, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 2.275/1993 1 de 23 de Julio de 1998
Relacionados:
Orden: Constitucional
Fecha: 23 de Julio de 1998
Tribunal: Tribunal Constitucional
Nº de sentencia: 174/1998
Voces
Cuestión de inconstitucionalidad
Funcionarios públicos
Constitucionalidad
Principio de igualdad
Coadyuvante
Oposiciones
Presupuestos generales del Estado
Quiebra
Mandato
Nulidad de las resoluciones
Falta de legitimación
Resolución recurrida
Personal laboral
Montes
Estatutos de autonomía
Funcionarios interinos
Beneficios fiscales
Representación procesal
Principios constitucionales
Causalidad
Seguridad jurídica
Consignación de cantidades
Instituciones del Estado
Poderes públicos
Contribución territorial urbana
Viviendas de protección oficial
Bonificaciones
Ejercicio económico
Fundamentos
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi- Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas planteadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón registradas con los núms. 2.275/93 y 1.002/95 sobre la posible inconstitucionalidad de la Disposición adicional duodécima de la Ley de las Cortes de Aragón, 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para 1992. Han comparecido el Abogado del Estado, el Fiscal General del Estado y la Diputación General de Aragón. Ha sido Ponente el Presidente, don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1.El 12 de julio de 1993 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Aragón al que se acompaña, junto a las actuaciones del recurso contencioso-administrativo 29/93-A, tramitado conforme a la
A) Los hechos que dan lugar al planteamiento de esta cuestión son, en síntesis, los siguientes:
Don Salvador Congost y otros interpusieron recurso contencioso-administrativo, al amparo de la
A juicio de los recurrentes en el proceso contencioso- administrativo, el apartado c) de la base 3ª de esta convocatoria, al establecer como requisito para ser admitido a la realización de estas pruebas el ?venir prestando servicios a la Comunidad Autónoma de Aragón como funcionario Sanitario Local (Veterinario de Zona) con anterioridad al 18 de mayo de 1989? vulnera al art.
El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón se opuso a la estimación del recurso por considerar que la convocatoria impugnada tiene su cobertura legal en la Disposición adicional duodécima de la Ley de las Cortes de Aragón 6/1992 de 4 de mayo, de ahí que entienda que la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón no ha incurrido en ninguna infracción del ordenamiento jurídico al limitarse a la ejecución de lo dispuesto en la referida Disposición adicional. Por otra parte, señala también el representante de la Administración autonómica que el Tribunal Constitucional en la STC 27/1991 ha admitido la constitucionalidad de las pruebas restringidas como un remedio excepcional para una situación también excepcional. Circunstancias estas que, a su juicio, concurren en el supuesto enjuiciado y por ello considera que la referida base no es contraria a la Constitución.
El Fiscal, por el contrario, entiende que la base impugnada infringe la Constitución por diversos motivos. Por una parte considera que no respeta los principios de mérito y capacidad al impedir que puedan presentarse a estas pruebas los licenciados en Veterinaria que reúnan los requisitos que en ella se establecen lo que, a su juicio, vulnera los arts. 14,
Los coadyuvantes en el proceso contencioso-administrativo, en su escrito de contestación a la demanda, se opusieron al recurso alegando en primer lugar la falta de legitimación de los recurrentes y solicitando por este motivo que se declarase inadmisible. No obstante consideran también que existen motivos de fondo que determinan la desestimación del recurso. Alegan, por una parte, que la convocatoria impugnada constituye el cumplimiento estricto por parte de la Diputación General de Aragón de un mandato impuesto por una norma con rango de Ley (Ley del las Cortes de Aragón 6/1992 de 4 de mayo), ley que no ha sido objeto de impugnación por los sujetos legitimados para ello. Pero además sostienen que la referida convocatoria encuentra su cobertura en diversas normas: la Disposición transitoria sexta de la
Por providencia de 22 de mayo de 1993, se acordó dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la posibilidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992 de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón, ya que a juicio de la Sala podría ser contraria a la Constitución por vulnerar los arts. 14, 23.2,103.3, ir en contra del orden constitucional de competencias, y no respetar la Disposición transitoria sexta, aptdo. 4º de la
En el trámite conferido para ello, las partes en el proceso contencioso-administrativo formularon sus alegaciones en torno a la posibilidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal. Los demandantes sostuvieron la inconstitucionalidad de la Ley. Opinión que también comparte el Ministerio Fiscal, por lo que estimó pertinente el planteamiento por la Sala de la cuestión de inconstitucionalidad. Por el contrario, la Diputación General de Aragón entiende que no es pertinente plantear esta cuestión.
B) Por Auto de 19 de junio de 1993 la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón acordó plantear cuestión ante este Tribunal sobre la inconstitucionalidad de la Disposición adicional duodécima de la Ley de Cortes de Aragón 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos para la Comunidad Autónoma para 1992.
Para fundamentar la cuestión en el Auto de planteamiento se parte de considerar:
a) Que la
b) La Comunidad Autónoma de Aragón, en desarrollo de esta Disposición transitoria, aprobó la
c) En la oferta pública de empleo de la Diputación General de Aragón -aprobada por Real Decreto 39/1987 de 21 de abril- se incluyeron siete plazas de veterinario. Seis de ellas -según se expone en el Auto de planteamiento de la cuestión- dependían del Departamento de Agricultura, Ganadería y Montes, y estaban ocupadas por contratados administrativos, y la otra estaba ocupada por un interino y dependía del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo.
d) Por otra parte, la Sala pone de manifiesto que la Ley 1/1986, que regulaba la función pública de Aragón, en su Disposición transitoria segunda, contemplaba específicamente el caso de los funcionarios pertenecientes a los Sanitarios locales y los que prestan servicios médico-sanitarios en instituciones hospitalarias, estableciendo que la integración en el correspondiente Cuerpo o Escala de estos funcionarios ?se regulará por Ley de Cortes de Aragón que desarrolle las bases del régimen general de la Sanidad?. Esta norma fue la
e) Por Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, de 15 de octubre de 1990, se convocaron pruebas selectivas para el ingreso, mediante el sistema de concurso oposición libre, en el Cuerpo de Funcionarios Superiores (Veterinarios). Esta Orden fue anulada por las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón núms. 100, 102 y 104 de 1991, de 18 de enero, por ser contrarias al art.
f) Según se sostiene en el Auto de planteamiento, tras esta anulación, la Diputación General de Aragón intenta dar una cobertura legal a la convocatoria de estas oposiciones -tal y como prevé el apartado 4 de la Disposición transitoria sexta de la
h) Según sostiene la Sala, la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992 de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón es contraria a la Constitución por varios motivos: en primer término parece plantearse si, de acuerdo con la STC 27/1991, la convocatoria de pruebas de carácter restringidas son contrarias al art. 23.2. Sin embargo el Auto de planteamiento parece descartar esta conclusión dado el carácter excepcional y transitorio de las pruebas reguladas por la norma cuestionada. No obstante, también se plantea si esta vulneración podría producirse, como consecuencia no de lo que establece la norma cuestionada, sino por el modo en el que la Administración ha convocado estas pruebas. En concreto se alega que aunque la disposición impugnada no implica, en principio, una reserva ad personam de funciones públicas, considera, sin embargo, que debe llegarse a la conclusión de que se ha producido una reserva para personas individualmente consideradas al comprobar que el número de plazas convocadas coincide con el número de veterinarios interinos.
También se alega que la norma legal cuestionada sólo valora los servicios que han sido prestados en la Comunidad Autónoma de Aragón, pero no toma en consideración los prestados en otras Comunidades Autónomas, lo que, a juicio de este órgano judicial, constituye una vulneración de los principios que enuncia el 103.3 C.E.
Junto a los motivos señalados, la Sala entiende también que esta Disposición adicional contradice las bases estatales establecidas en el art.
El último motivo en el que el Auto de planteamiento fundamenta la cuestión es la supuesta vulneración de los límites que la Constitución impone a las leyes de presupuestos. Según sostiene la Sala, la Disposición adicional cuestionada ha traspasado estos límites al no ser la materia por ella regulada propia de una Ley de Presupuestos, al no incidir directamente en la programación anual de ingresos y gastos, tal y como ha establecido la STC 76/1992. De ahí que, en aplicación de la doctrina establecida por esta Sentencia, el órgano judicial que ha planteado estas cuestiones entienda que la Disposición legal impugnada es contraria también a los arts. 66.2 y 134.2 C.E.
C) Por providencia de 21 de septiembre de 1993 este Tribunal admitió a trámite la cuestión y dio traslado de la misma al Congreso de los Diputados y al Senado, a las Cortes y al Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado con el fin de que en el improrrogable plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes.
Por escrito registrado en este Tribunal el 30 de septiembre de 1993 la Presidencia del Congreso de los Diputados comunica que no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones. La presidencia del Senado, por escrito presentado en este Tribunal el 8 de octubre de 1993, comunica su acuerdo de personación en el procedimiento y ofrece su colaboración a los efectos del art.
El Abogado del Estado se persona en nombre del Gobierno en esta cuestión de inconstitucionalidad por escrito presentado en este Tribunal el 8 de octubre de 1993, manifestando que, siguiendo instrucciones superiores, se abstiene de formular alegaciones.
El 11 de octubre de 1993 el Presidente de las Cortes de Aragón presenta un escrito en el Registro de este Tribunal por el que comunica la decisión de esta Cámara de no personarse en el proceso ni de formular alegaciones. Asimismo comunica que las Cortes de Aragón ponen a disposición de este Tribunal las actuaciones que se considere preciso solicitar.
La Diputación General de Aragón formuló sus alegaciones por escrito registrado en este Tribunal el 15 de octubre de 1993. En la primera de sus alegaciones, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón señala que la Disposición legal que ha sido cuestionada tiene como finalidad intentar solucionar el grave problema que supone la existencia de un gran número de interinos en el ámbito de la Sanidad Local. Por otra parte, sostiene que esta Disposición adicional no infringe el contenido de la Disposición transitoria sexta de la
Junto a las anteriores alegaciones, la Comunidad Autónoma de Aragón sostiene que a este supuesto resulta aplicable analógicamente la doctrina establecida en la STC 27/1991 que estima que las pruebas restringidas no vulneran el art.
El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones el 15 de octubre de 1993. En su opinión, la Disposición legal cuestionada no es contraria a los arts. 23 ni al
Distinta es su opinión respecto de las demás infracciones constitucionales que la Sala atribuye a esta Disposición adicional. A juicio del Fiscal General del Estado, la norma cuestionada es contraria al art.
Por lo que se refiere a la supuesta vulneración de los arts.
2.El 22 de marzo de 1995 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón al que se acompaña, junto al testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 433 de 1993-D, el Auto de la citada Sección, de 10 de febrero de 1995, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Disposición adicional duodécima de la Ley de Cortes de Aragón 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para 1992, por considerar que este precepto legal puede ser contrario a los arts. 14, 23.2 y 103
A) Los hechos que han dado lugar al planteamiento de esta cuestión, son resumidamente expuestos, los siguientes:
Don Germán Tabliega Muñoz y otros interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la Resolución que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón, de 14 de diciembre de 1992, por la que se convocaban pruebas selectivas para el ingreso en el Cuerpo de Funcionarios Superiores de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (Escala Facultativa Superior de Veterinarios de Zona) .
Los demandantes, además de alegar los motivos de legalidad ordinaria que estimaron pertinentes contra la Orden recurrida, solicitan del Tribunal contencioso-administrativo que plantee cuestión de inconstitucionalidad contra la Disposición adicional duodécima de Ley 6/1992 de las Cortes de Aragón de la que trae causa la Orden referida, alegando además que esta Disposición legal ha sido ya cuestionada.
El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón se opone a la estimación del recurso contencioso-administrativo por considerar que el Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón se ha limitado a aplicar un precepto legal que no fue recurrido en su momento.
Los codemandados solicitan que, como la norma de la que trae causa la Orden recurrida ha sido impugnada mediante una cuestión de inconstitucionalidad, se suspenda la tramitación del proceso contencioso-administrativo hasta que se pronuncie el Tribunal Constitucional y, una vez que esta Sentencia recaiga, se prosiga la tramitación del pleito hasta su desestimación por Sentencia.
El 12 de enero de 1995, la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó providencia otorgando a las partes y al Ministerio Fiscal un plazo de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal respecto de la Disposición adicional duodécima de la 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón por entender que podría vulnerar los arts. 14,
Tanto el Fiscal como los demandantes evacuaron sus alegaciones en el trámite conferido para ello y consideraron procedente suscitar la cuestión ante este Tribunal.
B) Por Auto de l0 de febrero de 1995 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la Disposición adicional duodécima de la
C) Este Tribunal, por providencia de 9 de mayo de 1995, admitió a trámite esta cuestión y dio traslado de la misma al Congreso y al Senado, a las Cortes y al Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia e Interior y al Fiscal General del Estado para que en el plazo improrrogable de quince días puedan personarse en el procesos y formular las alegaciones y expusieran lo que estimasen conveniente acerca de la acumulación de esta cuestión con la núm. 2.275/1993.
El 25 de mayo de 1995, tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el escrito presentado por el Fiscal General del Estado, en el que, dada la identidad existente entre cuestión y la núm. 2.275/1993, solicita que se acuerde la acumulación interesada y se tengan por reproducidas las alegaciones que se formularon a la citada cuestión.
La Presidencia del Senado, por escrito registrado el 25 de mayo de 1995 en este Tribunal, comunicó el Acuerdo de esta Cámara por el que decidió personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art.
La Diputación General de Aragón presentó sus alegaciones por escrito registrado el 29 de mayo de 1995, reiterando los argumentos esgrimidos en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.275/93. Concluye su escrito solicitando la desestimación de la presente cuestión y que se acuerde su acumulación con la núm. 2.275/93.
Por escrito presentado el 31 de mayo de 1995 en el Registro de este Tribunal, la Presidencia del Congreso de los Diputados comunica que esta Cámara no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones.
El Abogado del Estado, por escrito registrado el 31 de mayo, se personó en esta cuestión de inconstitucionalidad manifestando que, siguiendo instrucciones superiores, se abstiene de formular alegaciones.
El 5 de junio de 1995 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente de las Cortes de Aragón por el que se comunica que esta Cámara parlamentaria no va a personarse en dicho procedimiento ni formulará alegaciones, poniendo a disposición de este Tribunal las actuaciones de esta Cámara que se considere preciso solicitar.
3.Por providencia de 9 de junio de 1995, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó oír al Abogado del Estado y a la representación procesal del Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón para que en el plazo de diez días expongan lo que consideren conveniente sobre la acumulación de esta cuestión con la núm. 2.275/1993.
El Abogado del Estado por escrito presentado en este Tribunal el 23 de junio de 1995, se manifiesta a favor de proceder a la acumulación solicitada.
4.Por Auto de 7 de noviembre de 1995, el Pleno de este Tribunal, de conformidad con lo establecido en el art. 83
5.Por providencia de 21 de julio de 1998 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que promueve estas cuestiones de inconstitucionalidad, considera que la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992 de Presupuestos Generales de Aragón puede ser contraria a los arts 14, 23.2, 103.3, 149.1.18. 66. 2 y 134.2 C.E.
Con posterioridad al planteamiento y tramitación de las presentes cuestiones, la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón ha sido derogada por la Ley de las Cortes de Aragón 11/1997, de 26 de noviembre de Medidas urgentes sobre Funcionarios sanitarios locales, lo que no ocasiona, sin embargo, una pérdida sobrevenida del objeto de las cuestiones que ponen en duda su constitucionalidad (STC 93/1988, fundamento jurídico 6º, con cita de las SSTC 111/1983, fundamento jurídico 2º y 199/1987, fundamento jurídico 3º; últimamente, STC 28/1997, fundamento jurídico 2º) pues la eventual declaración de inconstitucionalidad «lleva a la imposible aplicación del precepto tanto en el supuesto enjuiciado como, obviamente, en futuros casos análogos si es que todavía se producen».
No obstante, antes de entrar en el enjuiciamiento del fondo de la cuestión planteada y si concurren las vulneraciones constitucionales invocadas es preciso examinar, con carácter previo, los presupuestos de procedibilidad y, en concreto, si el precepto cuestionado es, como establece el art. 163
La posibilidad de revisar la concurrencia de este requisito de procedibilidad ha sido admitida expresamente por este Tribunal, pues, aunque se viene sosteniendo que es al órgano judicial que plantea la cuestión al que, en principio, corresponde comprobar la existencia del llamado juicio de relevancia, también se ha afirmado que esta regla debe ceder en los supuestos que ?de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos se desprenda que dicho nexo causal no existe? (STC 41/1990, en el mismo sentido SSTC 83/1984, 4/1988, 19/1988, 36/1991, 189/1991, 90/1994), ya que sólo de este modo es posible garantizar el control concreto de constitucionalidad que corresponde a la cuestión de inconstitucionalidad (STC 90/1994) y evitar que los órganos judiciales ?puedan transferir al Tribunal Constitucional la decisión de litigios que pueden ser resueltos sin acudir a las facultades que este Tribunal tiene para excluir del ordenamiento las normas inconstitucionales? (STC 6/1991).
También conviene señalar que la posibilidad de revisar el juicio de relevancia realizado por el órgano judicial, al afectar a un presupuesto de admisión, es una cuestión de orden público procesal que permite a este Tribunal pronunciarse sobre ella, incluso de oficio (SSTC 196/1987 y 87/1991); examen, por otra parte, que no sólo puede efectuarse en el trámite de inadmisión que prevé el art. 37.1
2.Para determinar si el precepto cuestionado es la norma ?de cuya validez depende el fallo?, tal y como establece el art.
Como ha quedado expuesto en los Antecedentes, en estos procesos contencioso-administrativos el acto impugnado fue la Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón, de 14 de diciembre de 1992, por la que se convocaban pruebas selectivas para el ingreso en el Cuerpo de Funcionarios Superiores de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón; pruebas que, a juicio de los entonces recurrentes, son contrarias a los arts.
Según entiende la Sala que ha planteado las cuestiones, esta Orden se dictó en ejecución y en cumplimiento de la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1992, por ello considera que el fallo de la Sentencia depende de la validez de esta norma, dado que, a juicio de la Sala, es la norma en la que la convocatoria impugnada encuentra su cobertura. Así además lo declara la Orden recurrida al establecer expresamente que la convocatoria de estas pruebas se acuerda en cumplimiento de lo dispuesto en esta Disposición adicional.
Ahora bien, para que proceda examinar a través de este cauce procesal la constitucionalidad de la norma impugnada no basta simplemente con que el Tribunal la considere aplicable al caso, o, como ocurre en el supuesto que ahora se examina, que en la Resolución que fue objeto del recurso contencioso- administrativo se establezca expresamente que la misma ha sido dictada en aplicación de la Ley cuestionada, ya que como se señaló en la STC 106/1986 ?del hecho de que la Administración invoque un determinado precepto como fundamento de su decisión no se sigue mecánicamente que el fallo a dictar por la Sala dependa de la validez o invalidez de dicho precepto?, sino que es preciso que entre esta norma y la decisión a adoptar por el órgano judicial exista una dependencia tal que la decisión del proceso judicial no pueda resolverse sin su aplicación. De otro modo, no nos encontraríamos ante la norma de cuya validez dependa el fallo como exige el art.
Para comprobar si la norma cuestionada cumple este requisito conviene examinar el contenido de la misma. Según dispone la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1992,
?Con carácter excepcional, los funcionarios sanitarios locales interinos que vinieran prestando servicios a la Comunidad Autónoma de Aragón con anterioridad al 15-5-1989, fecha de entrada en vigor de la Ley 2/1989, de 21 de abril, podrán acceder a la condición de funcionarios de carrera, mediante la superación de un concurso oposición, en el que con garantía de los principios de mérito y capacidad, se valoren los servicios prestados en tres convocatorias anuales sucesivas?
?Quienes no superen estas pruebas y los funcionarios interinos de los citados cuerpos que hubieren sido nombrados con posterioridad al 18-5- 1989, y hasta el momento de entrada en vigor de la presente Ley, gozarán de preferencia para la adjudicación de las vacantes que se vayan produciendo, y mantendrán este derecho siempre que concurran como aspirantes a las sucesivas convocatorias de pruebas selectivas para el ingreso en las correspondientes escalas de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón?.
Esta norma pudiera interpretarse de modo distinto a como lo ha entendido el órgano judicial proponente de estas cuestiones y, por tanto, fuera posible entender que el concurso-oposición al que esta Disposición adicional se refiere no debe tener necesariamente carácter restringido, sin embargo no por ello puede considerarse que carece de los requisitos que establece el art.
3.Una vez delimitado el objeto de este proceso, procede examinar las distintas vulneraciones en que el órgano judicial fundamenta su duda de constitucionalidad. A juicio de la Sala la norma cuestionada sería inconstitucional por diversas razones. En primer lugar, se alega la vulneración del art.
Además de esta infracción del art.
Junto a estas infracciones constitucionales se alega también la vulneración del orden constitucional de competencias (art.
Por último, se fundamentan también estas cuestiones en la vulneración de los arts. 134
4.La Sala de lo Contencioso-Administrativo entiende que la norma cuestionada establece la posibilidad de convocar pruebas de carácter restringido y por ello este precepto legal, al no respetar los limites que para la convocatoria de este tipo de pruebas consagra la Disposición transitoria sexta, apartado 4, de la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, vulnera el orden constitucional de competencias, ya que esta norma tiene carácter básico y, por tanto, las Comunidades Autónomas no pueden traspasar los límites por ella previstos.
Debe tenerse en cuenta que como declaró este Tribunal en las SSTC 151/1992 y 302/1993, la Disposición transitoria sexta,apartado 4,de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función pública -norma por la que se permite a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas la posibilidad de convocar ?pruebas específicas? en determinadas circunstancias- tiene carácter básico, aunque esta norma no le otorgue expresamente dicho carácter. Según ha sostenido este Tribunal en las Sentencias citadas, esta Disposición transitoria constituye una excepción a la regla general que enuncia el art. 19.1 de esta Ley y que garantiza que las convocatorias tienen que ser con carácter general abiertas o libres; por lo que, al tener este precepto carácter básico, las excepciones al mismo participan de idéntica naturaleza. De este modo, las Comunidades Autónomas sólo tienen competencia para convocar pruebas de carácter restringido si se atienen a los requisitos que establece el apartado 4 de esta Disposición transitoria; requisitos que, en lo que ahora interesa, son dos: uno de carácter personal, que las pruebas se dirijan a los que tengan la condición de contratados administrativos; y otro de carácter temporal, que hubieran sido contratados mediante convocatorias públicas con anterioridad al 15 de marzo de 1984.
Ninguno de estos dos requisitos sería respetado por la norma impugnada, ya que esta disposición legal se refiere al personal interino (no, por tanto, a los contratados, como establece la norma básica) y además prorroga el límite temporal al 15 de mayo de 1989. Por esta razón, si se entendiera que la norma legal cuestionada está convocando pruebas restringidas la conclusión a la que habría de llegarse es que el precepto impugnado, al no haber respetado los límites que en esta materia establece la legislación básica estatal, ha infringido el orden constitucional de competencias.
Ahora bien, esta conclusión supone partir de la consideración de que la norma impugnada está estableciendo la posibilidad de convocar pruebas restringidas, lo que a tenor de lo dispuesto en el precepto impugnado dista de estar claro. La norma que ahora se examina se limita a disponer que estos funcionarios interinos ?puedan acceder a la condición de funcionarios de carrera, mediante la superación de un concurso oposición, en el que con garantía de los principios generales de mérito y capacidad, se valoren los servicios prestados en tres convocatorias sucesivas?. De esta posibilidad no puede deducirse que el concurso oposición al que esta norma se refiere tenga carácter restringido, pues aunque la Disposición adicional cuestionada establezca la posibilidad excepcional de que estos funcionarios puedan acceder a la condición de funcionarios de carrera mediante la superación de las referidas pruebas selectivas, la excepcionalidad a la que esta norma alude puede referirse a la posibilidad de valorar como méritos los servicios prestados en las tres convocatorias sucesivas previstas en la norma, que es lo que expresamente en ella se dispone, y no a la posibilidad de convocar pruebas específicas para este tipo de personal; previsión que no viene contemplada en la norma cuestionada.
De este modo, al ser posible una interpretación de la norma cuestionada conforme con la Constitución (STC 4/1981), el principio de conservación de la Ley (SSTC 63/1982 y 16/1998) nos lleva a concluir que, así interpretada, la Disposición adicional duodécima de la Ley de las Cortes de Aragón 6/1992, de Presupuestos, no es contraria al orden constitucional de competencias (art.
5.Interpretada, pues, la Disposición adicional cuestionada del modo que se acaba de indicar, tampoco puede entenderse contraria al art.
No obstante, los motivos que llevan al órgano judicial a entender que este precepto legal es contrario al derecho a acceder a la función pública en condiciones de igualdad no se encuentran -como ya se ha indicado- en lo que la Ley dispone, sino en el número de plazas convocadas: el que se hayan ofertado el mismo número de plazas que el de veterinarios interinos lleva a la Sala a entender que existe una reserva ad personam contraria al art.
6.Resta, por último, analizar si, y como sostiene la Sala proponente de estas cuestiones, la norma es contraria a los arts.
Como ha declarado este Tribunal, las Leyes de Presupuestos tienen ?una función específica y constitucionalmente definida en el art. 134.2 C.E.?: es la Ley que cada año aprueba los Presupuestos Generales incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. No obstante, estas leyes no son sólo un contenido de previsiones contables (SSTC 65/1987, 76/1992), sino que también constituyen un ?vehículo de dirección y orientación de la política económica? (SSTC 27/1981, 65/1987, 76/1992), por ello, como ha señalado la STC 76/1992, ?no sólo puede -y debe- contener la previsión de ingresos y las autorizaciones de gastos, sino que también puede establecer disposiciones de carácter general en materias propias de la Ley ordinaria (con excepción de lo dispuesto en el apartado 7 del art.
Esta doctrina ha llevado a este Tribunal a distinguir en las Leyes de Presupuestos entre un contenido mínimo, necesario e indisponible constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario o eventual (SSTC 63/1986, 65/1987, 126/1987, 134/1987, 65/1990, 66/1990, 67/1990, 76/1992, 237/1992 83/1993, 178/1994, 195/1994 y 61/1997). Conviene precisar que admitir que las leyes de Presupuestos puedan tener un contenido que afecte a materias distintas de las que integran ese núcleo esencial (esto es, que no constituyan una previsión de ingresos o una habilitación de gastos), no significa que, dentro de este contenido eventual o no necesario, pueda tener cabida la regulación de cualquier materia. Como viene insistiendo este Tribunal (por todas, SSTC 76/1992 y 195/1994) dos son los requisitos necesarios para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia que no forma parte de su contenido necesario sea constitucionalmente legítima: de una parte, es preciso que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto y que su inclusión esté justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento; y de otra, que ?sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno? (SSTC 76/1992 y 195/1994).
Esta limitación material del contenido constitucionalmente posible (ex art.
La doctrina constitucional que se acaba de exponer ha sido formulada respecto de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado; por ello, antes de examinar si la norma cuestionada respeta los límites constitucionales que este Tribunal ha deducido del art.
Como se ha declarado en la STC 116/1994, fundamento jurídico 5º, de la dicción literal del art. 134 C.E, se desprende con toda claridad que las reglas contenidas en este precepto constitucional ?tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal, en concreto, de una fuente normativa del Estado, entendido este término en sentido estricto, es decir, como sinónimo de organización central o general del Estado?. Y se añade que es doctrina de este Tribunal que ?de los preceptos constitucionales que regulan instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homólogas? Concluyéndose que ?la regulación aplicable a las instituciones autonómicas, en este caso, a sus fuentes normativas, desde la perspectiva constitucional propia del presente proceso, es la contenida únicamente en sus respectivos Estatutos de Autonomía, en las Leyes estatales que, dentro del marco constitucional, se hubiesen dictado para delimitar las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas y, por supuesto, en las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos que conforman el Estado entendido en sentido amplio y, evidentemente, en las reglas y principios constitucionales específicamente dirigidos a las Comunidades Autónomas?.(STC 116/1994). De ahí que en dicha Sentencia (la cuestión debatida en aquel proceso constitucional era si una Ley de Presupuestos de la Comunidad Foral de Navarra podía modificar la bonificación de la Contribución Territorial Urbana establecida por Ley para las viviendas de protección oficial) se llegase a la conclusión de que del límite que consagra el inciso segundo del art.
El Estatuto de Autonomía de Aragón dispone en su art. 12.1 que las Cortes de Aragón ?...ejercen la potestad legislativa propia de la Comunidad Autónoma, impulsan y controlan la acción de la Diputación General, aprueban los Presupuestos regionales y ejercen las demás competencias que les confiere la Constitución, este Estatuto y demás normas del ordenamiento jurídico?; estableciendo en su art. 55.1 que ?el Presupuesto de la Comunidad Autónoma será único, de carácter anual, e incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de la misma y de todos sus organismos, instituciones y empresas?.
La
?1. Los Presupuestos de las Comunidades Autónomas tendrán caracter anual e igual período que los del Estado, e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los Organismos y Entidades integrantes de la misma y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades.
2. Si los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáti- camente prorrogada la vigencia de los anteriores.
3. Los Presupuestos de las Comunidades Autónomas serán elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado.
Existe, pues, una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a la institución presupuestaria de la Comunidad Autónoma y cuanto dispone, respecto del Estado, el art.
De ahí que, a diferencia de lo que acontecía en la cuestión resuelta en la STC 116/1994, sí cabe inferir, en este caso, de la L.O.F.C.A. (art. 21), a la que se remite el art. 157
7.Una vez que se ha llegado a esta conclusión hemos de examinar si la Disposición adicional duodécima cuestionada respeta estos límites materiales que la Constitución -y en este caso también el Estatuto de Autonomía de Aragón- impone a las Leyes de Presupuestos. A tenor de la doctrina expuesta, la respuesta ha de ser negativa. La Disposición adicional duodécima de la Ley de las Cortes de Aragón 6/1992 tiene como objeto solucionar el problema de los funcionarios sanitarios locales interinos que llevan prestando servicios en la Comunidad Autónoma de Aragón con anterioridad a 1989, por lo que nos encontramos ante una norma que se integra dentro de la materia de la función pública, y en concreto de las normas que regulan el acceso a la misma. Norma, por tanto, que no guarda relación con las previsiones presupuestarias, ya que ni constituye una previsión de ingreso ni una habilitación de gastos (la norma impugnada no contiene ninguna habilitación de gasto específica para este fin), por lo que no puede considerarse que forme parte de lo que se ha venido llamando contenido esencial de las leyes de Presupuestos; ni tampoco puede entenderse que forma parte de su contenido eventual, dado que ni guarda relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto ni puede entenderse que esta previsión legal constituya ?un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno? (STC 76/1992).
Al no poder considerarse comprendida la materia regulada por la norma dentro del contenido que constitucionalmente corresponde a las Leyes de Presupuestos, debemos concluir que la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992 de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Aragón es contraria a la Constitución y a las normas que integran el bloque de la constitucionalidad (art. 21 de la L.O.F.C.A. y art. 55.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón).
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar las cuestiones de inconstitucionalidad, y en su virtud:
Declarar inconstitucional y nula la Disposición adicional duodécima de la Ley 6/1992, de 4 de mayo, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1992.
Publíquese esta Sentencia en el ?Boletín Oficial del Estado?.
Dada en Madrid, a veintitrés de julio de mil novecientos noventa y ocho.
Votos particulares
1.Voto particular que formula el Magistrado don Pedro Cruz Villalón a la Sentencia recaída en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 2.275/93 y 1.002/95.
Con el debído respeto a la opinión de la mayoría, entiendo que el art. 21 de la L.O.F.C.A. no determina la limitación del ámbito material de la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma que ha conducido a la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición cuestionada, por las mismas razones que las expresadas, respecto del art.
Madrid, a veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y ocho.
Ver el documento "Sentencia Constitucional Nº 174/1998, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Cuestión de inconstitucionalidad 2.275/1993 1 de 23 de Julio de 1998"
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