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Sentencia Constitucional Nº 110/1998, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 749/1993 de 21 de Mayo de 1998
Relacionados:
Orden: Constitucional
Fecha: 21 de Mayo de 1998
Tribunal: Tribunal Constitucional
Nº de sentencia: 110/1998
Voces
Pesca
Pesca fluvial
Recursos hidráulicos
Estatutos de autonomía
Aprovechamientos hidráulicos
Plan hidrológico
Recurso de inconstitucionalidad
Competencia de las Comunidades Autónomas
Dominio público hidráulico
Protección medioambiental
Recursos naturales
Planificación hidrológica
Vertidos
Cuenca hidrográfica
Pesca marítima
Protección de la fauna
Participación autonómica
Constitucionalidad
Principio de unidad
Comisiones
Interés publico
Energía eléctrica
Ordenación del territorio
Administración pública del agua
Zonas de servidumbre
Energía
Poderes públicos
Obligación de la concesionaria
Falta de competencia
Vertidos contaminantes
Residuos
Concesión de aguas
Deslinde
Autorizaciones administrativas
Funciones inspectoras
Usos privativos
Concesionaria
Mandato
Comunicación previa
Fauna
Fundamentos
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, Don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 749/93, promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 6/1992, de 18 de diciembre, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León. Han sido parte el Abogado del Estado,en la representación del Gobierno que por ley ostenta, y el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, don Fernando Herrero Batalla, en representación del Consejo de Gobierno de aquella Comunidad Autónoma. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1.Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 12 de marzo de 1993, el Abogado del Estado, en nombre y representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12.1 y 2, 13, 14, 18, 36.7, y, por conexión, 60.15 y 17, 61.3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13 y 18, 62.4, 5, 6 y 7 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 6/1992, de 18 de diciembre, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León.
Tras hacer expresa invocación de lo dispuesto en el art.
A) El recurso se articula sobre la base de que los preceptos autonómicos impugnados vulneran el orden constitucional de competencias en materia de aguas terrestres sobre la que el Estado ostenta importantísimas competencias exclusivas. Dos son, en efecto, los títulos competenciales del Estado que inciden sobre la materia:
En primer lugar, la competencia exclusiva del Estado sobre «la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma» ex art.
Y, en segundo lugar, porque al tratarse de una Comunidad Autónoma que se ha constituido por el procedimiento del art. 143
Por último, y por cerrar esta acotación preliminar, es de advertir que la Comunidad Autónoma de Castilla y León carece de competencias legislativas en materia de protección del medio ambiente, ostentando únicamente competencias de ejecución, ex art. 28.3 de su Estatuto de Autonomía. Como después se razonará, tampoco sanaría la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados la competencia autonómica en materia de normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrolla la pesca lacustre y fluvial (art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León).
B) Pero antes de adentrarnos en tal razonamiento, subraya el Abogado del Estado algunas de las características de la competencia estatal en materia de aguas terrestres, singularmente, a la luz de la doctrina de la STC 227/1988, fundamental en esta materia.
La importancia de los recursos hidráulicos y, por tanto, el interés prevalente de su ordenación y gestión, ha sido significativamente destacada por el Tribunal Constitucional en la citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 6º) con apoyo en el propio Preámbulo de la vigente
- El recurso hidráulico es un recurso natural escaso e indispensable, irremplazable y no ampliable, que requiere, por su vulnerabilidad, de un aprovechamiento racional.
- Es un recurso susceptible de usos sucesivos, por lo que debe primarse la eficacia de su optimización.
- Consecuencia de todo ello son dos principios ordenadores de este sector: la unidad de gestión y el tratamiento homogéneo. Así lo reconoce el art. 13.1º de la
- Debido a todas estas características, y a la estrecha interrelación entre los distintos usos posibles, estos no pueden articularse con arreglo a un principio de compatibilidad, sino de preferencia o jerarquía de usos. Este principio se plasma en una escala de preferencias, recogida tradicionalmente en la legislación de aguas y actualmente en el art. 58 de la vigente
- Por último, la
Es, pues, en la elaboración del Plan Hidrológico, donde con la participación de las Comunidades Autónomas deben incluirse las competencias que éstas ostenten sobre otras materias que afecten al recurso hidráulico, con pleno respeto a los criterios de la
C) En orden a la resolución del presente recurso resulta obligado abordar la cuestión relativa al eventual entrecruzamiento de títulos competenciales entre el Estado y la Comunidad Autónoma autora de la Ley objeto de impugnación. Tema no siempre fácil, por cuanto que distintas competencias se proyectan sobre un mismo medio físico. A tal efecto, parece oportuno establecer una serie de criterios previos inferidos de la naturaleza de la competencia del Estado sobre las aguas terrestres:
- El objeto propio de la competencia estatal en materias de aguas es la regulación del uso y aprovechamiento del recurso hidráulico [STC 227/88, fundamento jurídico 20 e)]. Tal objeto, por su naturaleza y características, es omnicomprensivo, no admitiendo su fragmentación ni tratamientos jurídicos distintos, a diferencia de otros ámbitos competenciales. Los usos y aprovechamientos del agua están siempre íntimamente interrelacionados entre sí.
- Los principios de jerarquía de usos y de unidad de gestión implican que, en el ejercicio de sus competencias, la autoridad administrativa no puede verse condicionada ni interferida, por decisiones de otras autoridades. Del mismo modo, tampoco los concesionarios ni los titularas de autorizaciones pueden ver mediatizados sus derechos por criterios distintos procedentes de autoridades administrativas diferentes de las que les otorgaron los correspondientes permisos o títulos concesionales. Tal proceder sería contrario a los indicados principios.
En definitiva: las autoridades autonómicas no pueden tomar decisiones que condicionen o interfieran las decisiones estatales sobre el uso y el aprovechamiento de las aguas de su competencia.
- Las competencias autonómicas sobre materias conexas (por utilizar la expresión de la STC 227/1988, fundamento jurídico 23), versan fundamentalmente sobre actividades que pueden realizarse en las aguas, debiendo limitarse a regular la actividad en cuanto tal. En el caso de la pesca fluvial, el objeto a regular debe ser la actividad extractiva, por analogía clara con la doctrina constitucional sobre pesca marítima, contenida en la STC 44/1992.
Sin embargo, la Ley impugnada, en la práctica totalidad de su Título I, rebasa manifiestamente todos los criterios expuestos, estableciendo una regulación que interfiere, menoscaba y condiciona aspectos esenciales de la competencia estatal en materia de aguas, sin encontrar apoyo en la competencia autonómica sobre pesca fluvial. Lo mismo cabe decir en relación con su competencia para dictar normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrolla la pesca fluvial. Tal competencia debe ejercerse en consonancia con la estatal en materia de aguas, pues lo contrario -como ahora ocurre- supone alterar la jerarquía de usos establecida en la
D) La Ley 6/1992 de Castilla y León, incluye fundamentalmente en su Título I una serie de disposiciones que, encaminadas a la protección del medio ambiente, rebasan el ámbito estrictamente pesquero e invaden la competencia del Estado sobre la ordenación de los recursos hídricos. En efecto, una cosa es la regulación de la pesca y otra bien distinta la regulación del dominio público hidráulico. Las aguas son un recurso unitario subordinado al interés general y no un aprovechamiento concreto, en este caso la pesca, al que se sacrifican los restantes aprovechamientos (abastecimiento, producción de energía, riego...). El conjunto de las aguas de una misma cuenca debe ser gestionado homogéneamente, es decir, bajo el principio de unidad de gestión. La Ley autonómica vulnera frontalmente las competencias del Estado en relación con las cuencas intercomunitarias (por carecer la Comunidad Autónoma de referencia de cuencas intracomunitarias), con grave infracción de la
A tenor de la legislación citada, corresponde al Estado, a través de la planificación hidrológica (art. 38
E) En virtud de las aducidas razones, se impugnan los siguientes preceptos de la Ley 6/1992, de Castilla y León:
- El artí. 7, que exige la comunicación obligatoria a la Consejería de Agricultura de la Comunidad Autónoma para disminuir o agotar el volumen de agua de embalses, canales, cauces y el circulante por el lecho de los ríos, ya que corresponde a la Comisión de Desembalses proponer el llenado o vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca (arts. 31 de la
La distorsión competencial es aquí especialmente evidente. Se prevé una intervención autonómica para tomar decisiones sobre la regulación del caudal, con la finalidad de proteger la pesca; intervención que puede afectar a los concesionarios e incluso retrasar los efectos de la decisión adoptada. El condicionamiento y la interferencia sobre el objeto directo de la competencia estatal son totales y absolutos. En efecto, un aspecto esencial de la competencia sobre aguas -como lo es la regulación del caudal- queda condicionada por la intervención autonómica. El quebranto del esquema competencia es pleno y sus efectos potencialmente gravísimos para el uso o el aprovechamiento del agua.
Por idénticos motivos, se impugnan los arts. 5º y 6º de la Ley que fijan el denominado «caudal mínimo ecológico», limitando así las competencias de los organismos de cuenca y vulnerando frontalmente la competencia estatal.
- Los arts. 8 y 9, que obligan a la construcción de escalas o pasos en presas y diques, o a la supresión de obstáculos, ya que es competencia de los organismos de cuenca el proyecto, construcción y explotación de obras (art. 21 de la
- El art. 10, que impone a los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos la obligación de mantener el caudal mínimo, cuando el otorgamiento de autorizaciones o concesiones corresponde a los respectivos organismos de cuenca, siendo uno de los elementos esenciales el relativo a la concesión del caudal máximo aprovechable y del caudal medio continuo (art. 22
Esta imposición puede afectar directamente a la finalidad de una determinada concesión, menoscabando o incluso desnaturalizando su finalidad, con quebranto manifiesto de la utilización racional del recurso (que es irregular y no reemplazable, ni ampliable), y de la jerarquía de aprovechamientos y usos. Incluso el abastecimiento de una población puede verse afectada por esta disposición. Se trata, en fin, de una regulación directa del régimen de caudales que invade, por ello mismo, la competencia estatal.
- El art. 11 impone a los concesionarios la obligación de mantener y colocar una rejilla, cuyas características determinará la Comunidad Autónoma, lo que supone una alteración de las obligaciones del concesionario cuya determinación corresponde al organismo de cuenca (art. 22
- El art. 12 que sujeta los vertidos al informe vinculante de la Junta, si pueden perjudicar a la pesca, toda vez que, tal medida, interfiere el ejercicio de las facultades atribuidas a los organismos de cuenca en materia de vertidos contaminantes. En el caso presente debe prevalecer la competencia estatal de protección del recurso hidráulico, sobre la que existen varios pronunciamientos inequívocos en la STC 227/1988.
En la práctica, aquí puede existir un formidable condicionamiento para el ejercicio por los organismos de cuenca de sus legítimas competencias sobre la materia, lo que se agrava, si cabe más, a la vista de la existencia en la Ley de un ilícito administrativo especial para este concreto caso, lo que puede conducir a la imposición de sanciones autonómicas a titulares de autorizaciones legítimamente concedidas por el organismo de cuenca. De nuevo se interfiere en la competencia estatal, cuando, además, la Comunidad Autónoma carece de competencia legislativa en materia de medio ambiente.
- El art. 13, que somete a la autorización de la Consejería las modificaciones de la estructura de la vegetación de orillas y márgenes en las zonas de servidumbre, extracción de plantas acuáticas, acumular residuos en las orillas, sacar piedras de los cauces o extraer áridos, ya que invade la competencia de los organismos de cuenca sobre los cauces, riberas y márgenes (art. 6
- El art. 18, que sujeta la navegación a autorización de la Junta, ya que esta autorización, típica de las competencias estatales sobre el uso de recursos hidráulicos corresponde a los organismos de cuenca (art. 7
Igualmente se impugna el art. 36.7 que concierne a la policía de cauces, márgenes y riberas (art. 86
- Por conexión con los anteriores, se impugnan aquellos preceptos de la Ley que establecen las infracciones derivadas del incumplimiento de las prescripciones contenidas en la misma. Concretamente, las infracciones contempladas en los arts. 60.15 y 17; 61. 3, 4, 5,6,7,11,12,13 y 18; y 62.4, 5, 6 y 7. Todos ellos establecen ilícitos administrativos derivados de las exigencias de los preceptos que se impugnan, por lo que a ellos se extiende también el presente recurso de inconstitucionalidad.
Por las razones expuestas, se concluye interesando que se declare la inconstitucionalidad de los mencionados preceptos de la Ley 6/1992, de protección de los ecosistemas acuáticos y de regulación de la pesca de Castilla y León, por ser contrarios al orden constitucional de distribución de competencias.
2.Por providencia de la Sección Primera, de 23 de marzo de 1993, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad, dar traslado del mismo, conforme a lo ordenado por el art.
3.Mediante escritos de 1 y 2 de abril de 1993, el Congreso de los Diputados y el Senado, comunicaron, respectivamente, su decisión de no personase en el presente proceso constitucional.
4.El representante de la Junta de la Comunidad Autónoma de Castilla y León presentó su escrito de alegaciones el día 19 de abril de 1993.
A) Comienza su exposición subrayando una serie de aspectos generales relacionados con los títulos competenciales que sirven de apoyo a la Ley impugnada. El fundamento competencial de la Ley 6/1992 lo constituye el art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León en el que se reconoce la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de pesca fluvial, así como para dictar normas adicionales de protección de los ecosistemas en que esa actividad se desarrolla. El propio Abogado del Estado, después de un largo exordio acerca de las competencias del Estado sobre los aprovechamientos hidráulicos derivados de aguas que discurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, no deja de reconocer la existencia de un título competencial de la Comunidad Autónoma.
Se cita reiteradamente de contrario la STC 227/1988, cuya doctrina, sin embargo, no es de aplicación al presente caso, ya que la Ley impugnada no discute las competencias estatales en materia de aprovechamientos hidráulicos, sino que, simplemente, se limita a instrumentar las competencias propias de la Comunidad Autónoma sobre la pesca y la acuicultura, así como las normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrollan esas actividades.
La afirmaciones vertidas por el Abogado del Estado en su escrito de interposición, con apoyo en la STC 227/1988 y relativas al agua como recurso natural escaso y susceptible de usos sucesivos, así como la exigencia de una previa planificación hidrológica y el reconocimiento del recurso como bien perteneciente al demanio público estatal a fin de garantizar, en todo caso, su tratamiento unitario, son aceptadas plenamente por esta parte. Ahora bien, ha de reconocerse que los artículos de la Ley tachados de inconstitucionalidad en ningún momento se entrometen en las competencias estatales. Tampoco cabe oponer reparo a las afirmaciones sobre el carácter indispensable del recurso, su aprovechamiento racional y la necesidad de que exista una unidad de gestión y de tratamiento homogéneo del recurso, en consonancia con lo dispuesto en el art. 13.1 de la vigente
Incide el Abogado del Estado en el principio de preferencia o jerarquía de usos plasmado en el art. 58 de la
Se refiere también el escrito de recurso al tema de la planificación hidrológica a que hace referencia el art. 38 de la
Bien se dice en el escrito de interposición que el entrecruzamiento entre las competencias estatales sobre el recurso hidráulico y las competencias autonómicas sobre otras materias, como la pesca, constituyen materia de difícil solución. Para resolver la antinomia se afirma taxativamente que, dado el carácter omnicomprensivo de la materia referente al uso y aprovechamiento del recurso hidráulico, no se admite fragmentación o superposición de tratamientos jurídicos distintos, y por ello se infiere que la autoridad administrativa estatal no puede verse condicionada ni interferida por decisiones de otras, de lo que resulta que las autoridades autonómicas no pueden adoptar decisiones que condicionen o interfieran las decisiones estatales sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de su competencia. De este modo, se sostiene en el recurso que la competencia sobre pesca debe limitarse a regular la actividad extractiva como tal, por analogía con la doctrina constitucional sobre la pesca marítima contenida en las SSTC 56/1989, 147/1991 y 44/1992.
Ahora bien, en el fundamento jurídico 2º de esta última Sentencia sobre pesca marítima se señala que «al margen de este deslinde teórico queda, obviamente, la competencia autonómica exclusiva sobre pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura». Es del todo evidente que los argumentos del escrito de impugnación que se apoyan en la mencionada doctrina constitucional olvidan la competencia autonómica exclusiva sobre pesca en aguas interiores, cuestión sobre la que no entra el Tribunal Constitucional. Por tanto, el representante de la Junta se opone a los criterios generales establecidos en el escrito del recurso en cuanto que se afirma que el Título Primero de la Ley impugnada rebasa los criterios establecidos en las Sentencias del Tribunal Constitucional anteriormente citadas. Muy al contrario de lo que se afirma por el Abogado del Estado, las competencias autonómicas contenidas en el art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía son apoyo suficiente de la regulación contenida en la Ley impugnada. Ni se altera la jerarquía de usos prevista en la
B) A partir de esta consideraciones de carácter general, se analizan, acto seguido, las concretas impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidad.
- El art. 7 de la Ley establece la obligación del Organismo de cuenca o de los concesionarios y titulares de poner en conocimiento de la Junta las fechas de vaciado o agotamiento de canales o embalses. Se afirma de contrario que la distorsión competencial derivada de este artículo es especialmente evidente. Sin embargo, la redacción del precepto no avala esa tesis. Antes bien, se impone simplemente una obligación de comunicar a la Junta las fechas en que se realizarán tales operaciones para que ésta pueda adoptar medidas de protección de la fauna existente, lo que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. El precepto armoniza, de este modo, el aprovechamiento y uso de las aguas con la protección de la fauna sin invadir las competencias estatales. Además, el vaciado de canales o embalses puede deberse a circunstancias meteorológicas imprevistas por lo que tampoco es posible su previsión en el pertinente plan hidrológico. El mencionado artículo, no vulnera, pues, el orden constitucional de competencias.
- Los arts. 5 y 6 de la Ley regulan el régimen de los caudales mínimos ecológicos. No es demasiado explícito el escrito del recurso en las motivaciones de impugnación de los citados artículos, limitándose a afirmar que condicionan el ejercicio de la competencia estatal sobre el recurso hidráulico. Por el contrario, el establecimiento de un caudal ecológico es consecuencia de la competencia de la Comunidad Autónoma para dictar normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrolla la pesca.
- Los arts. 8 y 9 se refieren a la instalación o retirada de obstáculos, pasos o escalas que se opongan a la circulación de las especies faunísticas acuáticas. Ciertamente, una cosa son las funciones de los Organismos de cuenca a que se refiere el art. 21 de la
- El art. 10 regula el caudal mínimo y una serie de obligaciones para los concesionarios de aquellos aprovechamientos cuyas presas o diques dispongan de escalas piscícolas. Nuevamente, se vuelve a desnaturalizar en el recurso el verdadero sentido de la norma autonómica. Ni se vulnera el art. 22 de la
- El art. 11, al exigir la colocación de rejillas en las acequias y cauces de derivación, dispone una medida directamente vinculada a la protección de la pesca, y cuyo objetivo es impedir el paso de las poblaciones acuáticas a molinos y acequias destinadas a riego u otros usos.
- Por su parte, el art. 12 de la Ley regula las competencias de la Comunidad Autónoma para adoptar medidas de protección medioambiental de la pesca, impidiendo vertidos perjudiciales para la misma y habilitando a la Administración autonómica para desarrollar la correspondiente función inspectora sobre la materia. En modo alguno, se interfiere con esta regulación en las competencias de los Organismos de cuenca en materia de vertidos, pues la competencia autonómica se coordina perfectamente con ésta, hasta el punto de que el informe de la Junta se ciñe a las materias establecidas en el art. 26.1.10 del Estatuto de Autonomía. Tampoco condiciona aquella competencia estatal el establecimiento de un ilícito administrativo especial, puesto que con el mismo no se pretende salvaguardar el dominio público hidráulico, sino, las especies piscícolas objeto de la pesca.
- Tampoco pueden prosperar las tachas de inconstitucionalidad que se formulan a los arts. 13 (relativo a la conservación de los cauces y márgenes de los ríos, extracciones de áridos y desviaciones de cauces), 14 (en el que se declara de interés público la restauración de la vegetación de los márgenes de los ríos y lagos), 18 (concerniente al establecimiento de límites a la navegación fluvial y lacustre) y, finalmente, al art. 36.7, en el que se prohíbe reducir arbitrariamente el caudal de las aguas. Todos estos preceptos contienen regulaciones directamente vinculadas a la protección del recurso pesquero y, en modo alguno, afectan al demanio público hidráulico.
5.Mediante providencia de 17 de junio de 1993, la Sección Primera acordó, a los efectos de lo dispuesto en el art.
6.Por providencia de 19 de mayo de 1998, se señaló para deliberación y votación del presente recurso de inconstitucionalidad el día 21 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1.En el presente recurso de inconstitucionalidad subyace un problema competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla y León. El primero considera que determinados preceptos de la
Frente a este alegato impugnatorio, sostiene el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León que la denominada 'Ley de pesca fluvial', o sea la recurrida en este proceso, es desarrollo de la competencia exclusiva que, tanto la Constitución (art. 148.1.11ª) como su Estatuto de Autonomía (art. 26.1.10), le confieren en materia de pesca fluvial. Este último precepto autonómico reza así: 'La Comunidad de Castilla y León tiene competencia exclusiva en las siguientes materias, sin perjuicio de lo establecido en el art. 149 de la Constitución: ... 10. Pesca fluvial y lacustre, acuicultura y caza. Normas adicionales de protección del ecosistema en que se desarrollen dichas actividades'. Es un ámbito material que no se reduce exclusivamente a la mera actividad en que la pesca consiste, sino que necesariamente ha de incorporar el cuidado y la conservación de las especies objeto de la misma, sin cuya existencia, lógicamente, aquélla sería imposible. De hecho, los preceptos legales impugnados son expresión de ese entendimiento del citado título competencial, sin que de los mismos se derive interferencia alguna en relación con las competencias que corresponden a los Organismos de cuenca, en la gestión y administración del agua.
2.Esta apretada síntesis del debate competencial suscitado entre las partes pone suficientemente de manifiesto la estrecha conexión que, desde una perspectiva constitucional, existe entre el presente recurso y el resuelto por la STC 15/1998, cuya doctrina le es de aplicación.
En el fundamento jurídico 3º de aquella reciente Sentencia, se declaró, en consonancia con reiterada jurisprudencia anterior, que 'la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siempre que ambas tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones Públicas implicadas'.
Igualmente, en el fundamento jurídico 4º, de la STC 15/1998, se hizo una doble puntualización inicial, cuya traslación al presente recurso resulta también pertinente. Dijimos, primero, que en el recurso resuelto allí, tampoco se cuestionaba 'la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre la pesca fluvial, entendida como aquella actividad consistente en la captura de las distintas especies piscícolas. Antes bien, se trata de determinar si dicha competencia se agota en el contenido anteriormente descrito -tal como sostiene el Abogado del Estado- o si, por el contrario, alcanza también a aquellas otras medidas encaminadas a la protección y conservación de las especies que, en muchos casos, incidirán inevitablemente sobre las previsiones jurídicas de carácter general previstas para el medio en el que habitan'. A estos efectos, se precisó que 'la delimitación del título competencial «pesca fluvial» no puede ignorar, en absoluto, la inescindible conexión que existe entre el recurso natural objeto de esa actividad y el medio en el que habita', añadiéndose, con apoyo en la STC 56/1989 (fundamento jurídico 5º) que es presupuesto inherente a esa actividad 'el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros'.
Por otra parte y, en segundo lugar, también ahora se ha de advertir que tras la reforma operada por la
3.Vista la anterior doctrina, procede analizar cada una de las concretas impugnaciones formuladas.
Alega el Abogado del Estado que los arts. 5 y 6 de la Ley 6/1992, relativos al régimen de los denominados caudales ecológicos, son contrarios a la competencia del Estado en materia de aprovechamientos hidráulicos en cuencas supracomunitarias (art.
Es indudable que dentro de la competencia estatal para la concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos (art.
Esta exigencia no supone, en modo alguno, privar a las Comunidades Autónomas de sus competencias en orden a la protección de la pesca fluvial y su entorno medioambiental. Antes bien, el Organismo de cuenca determinará el régimen de los caudales ecológicos mediante la «mutua colaboración» (art. 23 de la
Pues bien, tras definir descriptivamente lo que haya de entenderse por caudal ecológico (apartado primero), en los apartados segundo y tercero del art. 5 de la Ley 6/1992, que estamos enjuiciando, se declara que corresponde a la Junta de Castilla y León la determinación de dicho caudal. Esta previsión legal resulta, en virtud de las razones anteriormente expuestas, contraria al orden constitucional de competencias, por lo que procede declarar la inconstitucionalidad de los mencionados apartados 2 y 3 del art. 5 de la Ley.
A idéntica conclusión de inconstitucionalidad tenemos que llegar en relación con el también impugnado art. 6 de la misma Ley 6/1992, en el que se disponen una serie de medidas relativas al régimen de los embalses, la calidad de sus aguas y los caudales ecológicos que deben respetarse con ocasión de la apertura y el cierre de compuertas. Las actuaciones administrativas previstas en dicha disposición corresponden, o bien a la Comisión de Desembalse de la cuenca (art.
4.En línea con lo anterior, alega el Abogado del Estado recurrente que el art. 7 de la Ley 6/1992, de Castilla y León, es contrario al orden constitucional de competencias. Se afirma, en este sentido, que la exigencia al Organismo de cuenca o a los titulares de las concesiones de una comunicación obligatoria a la Consejería de Agricultura de la Comunidad Autónoma, para disminuir o agotar el agua embalsada, supone una intervención directa en la regulación del régimen ordinario de los caudales, reconociéndose, incluso, a la Comunidad Autónoma (apartado 2º) el derecho de poder retrasar las decisiones adoptadas al efecto por el Organismo de cuenca.
Sin embargo, la lectura del precepto impugnado evidencia que se trata de una norma directamente orientada al rescate de la pesca en supuestos de agotamiento o disminución de caudales, por lo que merece ser considerada como una norma adicional de protección del recurso piscícola.
Veamos. La regulación contenida en el art. 7 de la Ley dispone un mecanismo de colaboración entre Administraciones que puede perfectamente ser interpretado sin perjuicio de las competencias del Organismo de cuenca en punto a la regulación y fijación ordinaria del régimen de caudales. De hecho, y según se deduce de su apartado primero, el legislador autonómico parte del hecho cierto de que la competencia para acordar el vaciado o agotamiento de los embalses pertenece al Organismo de cuenca, limitándose a establecer una obligación de mera comunicación previa a la Administración autonómica 'para que ésta pueda adoptar las medidas de protección a la fauna existente'.
De otro lado, entendemos que en el apartado segundo del art. 7 de la Ley no se reconoce a la Junta de Castilla y León capacidad alguna para retrasar, por decisión propia, la ejecución del acuerdo que adopte el Organismo de cuenca sobre el agotamiento o la disminución de los caudales. Antes bien, cuando, a criterio de la Junta, concurran circunstancias que aconsejen que se pospongan las fechas inicialmente previstas para la reducción de los caudales, ésta únicamente tiene competencia para comunicarlo 'razonadamente y de manera fehaciente al titular de la concesión y al correspondiente Organismo de cuenca'.
Finalmente, el apartado tercero de este mismo art. 7 de la Ley establece una recomendación ('se procurará') dirigida a los poderes públicos implicados por razón de la disminución de los caudales y también orientada a la protección de la fauna fluvial y su ecosistema. El art. 7 de la Ley dispone mecanismos de colaboración entre las Administraciones Públicas afectadas, con apoyo en la competencia sobre medio ambiente de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (art. 26.10 de su Estatuto de Autonomía) y que no interfieren en el ejercicio de la competencia que al Estado reconoce el art. 149.1. 22 C.E.
Distinto juicio de constitucionalidad merece, ciertamente, el asimismo impugnado art. 36.7 de la Ley en el que se prohíbe reducir de modo arbitrario el caudal de las aguas, alterar los cauces y destruir la vegetación acuática. En la STC 15/1998, fundamento jurídico 8º, se declaró la inconstitucionalidad de una norma de igual contenido, porque 'ha sido dispuesto por el legislador autonómico como un mandato de carácter general, y no como una medida complementaria establecida para la protección de la pesca fluvial que se adopta sin perjuicio de las competencias que corresponden al Organismo de cuenca sobre la regulación de los caudales y el cuidado de las márgenes de los cauces y la policía de riberas'. Aplicando las mismas razones, debemos declarar, y declaramos, la inconstitucionalidad del mencionado art. 36.7 de la Ley.
5.Interesa el Abogado del Estado recurrente la decisión de inconstitucionalidad sobre los arts. 8, 9 y 10 de la Ley 6/1992, de Castilla y León. Dichos preceptos se refieren sustancialmente a la instalación de pasos y escalas, así como a la retirada de aquellos obstáculos que puedan perjudicar o dificultar la libre circulación de los peces. A juicio del Abogado del Estado, las facultades otorgadas por las citadas normas a la Administración autonómica afectan de modo directo al dominio público hidráulico y alteran profundamente el régimen concesional establecido, imponiendo gravámenes adicionales a los titulares de las concesiones.
Esta cuestión ya ha sido resuelta por la STC 15/1998 con un fundamento jurídico 7º cuya doctrina es de entera aplicación al presente asunto. Allí se afirmó -con apoyo en la STC 243/1993 (fundamento jurídico 4º)- que «es razonable pensar que los previsibles costes, perjuicios o limitaciones que al titular de un aprovechamiento de agua y a sus intereses privados se deriven del interés general en el mantenimiento de las especies, deban ser conocidos y convenientemente evaluados en el momento del previo otorgamiento de la concesión', por lo que, a los efectos de la correcta delimitación de los títulos competenciales en conflicto, era necesario diferenciar entre las obligaciones impuestas a los concesionarios por la Ley autonómica y referidas a las 'instalaciones ya existentes y previamente sujetas al pertinente título concesional', de aquellas otras que se establezcan unilateralmente y al margen de la competencia del Estado sobre el dominio público hidráulico.
En este sentido, es evidente que las previsiones y obligaciones contenidas en el art. 8 de la Ley 6/1992, que ahora enjuiciamos, se fijan con carácter previo al momento de otorgarse el pertinente título concesional en el que, como se determina en el apartado 4º del citado artículo, 'se consignará la obligación por parte del concesionario de construir pasos o escalas o de adoptar los medios sustitutivos que eviten los perjuicios que pudieren resultar'. Se trata, pues, de una disposición dictada con apoyo en la competencia de la Comunidad Autónoma sobre pesca fluvial y que, en tanto que establece obligaciones que han de integrar el régimen de las nuevas concesiones que otorgue la Administración hidráulica, no supone una injerencia o un menoscabo de las competencias del Estado sobre la materia. Desde esta perspectiva, ningún reparo de constitucionalidad merece el mencionado art. 8 de la Ley.
A otro resultado ha de llegarse, por el contrario, en relación con lo dispuesto en el art. 9 de la Ley. En este artículo se imponen una serie de obligaciones a los concesionarios de aprovechamientos de aguas ya existentes y sometidos al pertinente título concesional, lo que, como se declaró en la STC 15/1998 'supone una intervención directa en el dominio público hidráulico con entero desconocimiento de la competencia estatal sobre el mismo, cerrando el paso a toda fórmula alternativa que permita cohonestar las facultades de intervención que respectivamente corresponden a cada Administración (la hidráulica y la fluvial) sobre la materia' (fundamento jurídico 7º). Interferencia en las competencias ajenas que también ahora ha de conducir a la declaración de inconstitucionalidad del examinado artículo 9.
De igual modo, también ha de considerarse contrario al orden constitucional de competencias la previsión contenida en el apartado primero del art. 10 de la Ley impugnada. Dicho precepto obliga 'a los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos cuyas presas o diques dispongan de escalas piscícolas' a dejar circular un caudal mínimo de agua. Sin embargo, y en sintonía con lo declarado en la STC 15/1998 (fundamento jurídico 6º), la determinación del régimen de caudales es una facultad que materialmente ha de ser considerada como de 'ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos' y, por tanto, en supuestos de cuencas supracomunitarias, perteneciente a la competencia exclusiva del Estado (art.
Otra conclusión ha de alcanzarse respecto de la obligación prevista en el art. 11 de la Ley, y consistente en exigir de los concesionarios de aprovechamientos hidráulicos la colocación y mantenimiento, en las tomas de agua y en los cauces de derivación, de rejillas y accesorios que impidan el paso de las poblaciones acuáticas. Como se afirmó en la STC 15/1998 (fundamento jurídico 11), en relación con otro precepto legal de similar contenido, 'la mencionada disposición no supone, en principio, alteración alguna del régimen jurídico derivado de los pertinentes títulos concesionales cuyas condiciones corresponde determinar al Organismo de cuenca. Antes bien, se trata de una obligación adicional que el propio Organismo de cuenca ha de tener presente a la hora de otorgar la oportuna concesión, facilitando, de este modo, la interacción armónica de las competencias hidráulicas y pesqueras, en línea con lo declarado por este Tribunal en la STC 243/1993'.
6.El art. 12.1 de la Ley 6/1992, de Castilla y León, dispone que 'toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del Dominio Público Hidráulico y, en particular, el vertido de aguas y de productos residuales o de cualquier tipo capaces de contaminar las aguas continentales, exige autorización administrativa y para su obtención será necesario y vinculante un informe de la Junta sobre las materias de su competencia'.
La STC 15/1998 (fundamento jurídico 9º), en consonancia con la doctrina previamente establecida en las SSTC 227/1988 [fundamento jurídico 23º F)] y 149/1991 [fundamento jurídico 4º F)], declaró que la materia 'vertidos' constituye un título específico incardinado en las competencias de medio ambiente, y que la regulación de los mismos contenida en el Capítulo Segundo del Título V de la Ley 29/1985, de Aguas, tiene el carácter de normas básicas de protección del medio ambiente (art.
Es cierto que, a diferencia de la norma enjuiciada en la STC 15/1998 (fundamento jurídico 9º), el art. 12 de esta Ley 6/1992 no establece una prohibición general de vertidos que vacíe de contenido la capacidad decisoria del Organismo de cuenca sobre la materia, a quien corresponde, según lo dispuesto en el art. 92 de la
Distinta consideración, desde una perspectiva constitucional, merece el apartado segundo de este mismo art. 12, que impone a las empresas y a los municipios la obligación de acomodar sus vertidos a lo dispuesto en el Anexo I de la Ley 6/1992, en el que se dispone una serie de criterios de valoración de la calidad exigible a las aguas continentales a fin de ser aptas para la vida de los peces. Es ésta una norma complementaria de la legislación estatal sobre la materia, cuyo objeto no es otro que el de establecer una medida adicional de protección de la fauna piscícola y que, consecuentemente, encuentra inequívoca cobertura en la competencia que corresponde a la Comunidad Autónoma de Castilla y León para dictar 'normas adicionales de protección' del ecosistema en que la pesca se desarrolla (art. 26.1, 10 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León).
7.En el art. 13 de la Ley que estamos enjuiciando se contiene una regulación orientada a la protección de los cauces y márgenes de los cursos de aguas que integran la cuenca y que, en síntesis, consiste en la necesidad de recabar un informe previo, preceptivo y vinculante de la Comunidad Autónoma antes de que por la Administración hidráulica se proceda a autorizar ciertas actividades, tales como las consistentes en modificar la vegetación de las riberas, la extracción de áridos, dragados o rectificados de cauces.
Para el examen de este precepto legal conviene recordar lo declarado en la STC 227/1988, fundamento jurídico 25, y más recientemente reafirmado en la STC 15/1998, fundamento jurídico 10, en relación con las facultades de policía demanial previstas en la
No obstante, la norma autonómica que ahora examinamos excede del marco competencial, así como del ámbito de colaboración y cooperación interadministrativa anteriormente descrito, pues el informe de la Comunidad Autónoma se configura no sólo como preceptivo, sino, además, como vinculante para el Organismo de cuenca, lo que supone la imposición unilateral del criterio autonómico en un ámbito de decisión materialmente compartido por proyectarse sobre un mismo espacio físico, y sobre el que también ostenta competencias el Organismo de cuenca. Por esta razón, debemos declarar la inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 6/1992, en cuanto que establece el carácter vinculante de los informes que el Organismo de cuenca debe recabar de la Administración autonómica para autorizar alteraciones en los cauces y riberas.
8.El recurso también se dirige contra el art. 18 de la Ley de Castilla y León, a cuyo tenor 'la Junta regulará las actividades deportivas y la navegación en las aguas continentales, cauces y márgenes, cuando puedan ocasionar daños a la vida acuática o interfieran otras actividades reguladas en esta Ley'. Sostiene el Abogado del Estado que el transcrito artículo 18 de esta Ley es contrario al orden constitucional de competencias por cuanto sujeta a autorización de la Junta la navegación fluvial.
En la STC 15/1998, fundamento jurídico 12, se afirmó: 'Con arreglo a la legislación de aguas, la navegación en ríos y embalses constituye un uso común especial sometido a autorización. A este fin, en el
La proyección de esta doctrina al presente proceso constitucional conduce a declarar la inconstitucionalidad del mencionado art. 18 de la Ley 6/1992, en el que se atribuye a la Comunidad Autónoma una competencia general sobre la regulación de la navegación fluvial, con olvido y menosprecio de las competencias que corresponden al Estado ex art. 149.1.22 C.E.
9.En último lugar, y por conexión con los anteriores preceptos, impugna el Abogado del Estado aquellas otras normas de la Ley 6/1992, de Castilla y León, que establecen infracciones derivadas del incumplimiento del contenido de los primeros. Concretamente, se interesa la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 60.15 y 17; 61.3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13 y 18; y, 62.4, 5,6 y 7.
Reiterando la doctrina establecida en el fundamento jurídico 13 de la STC 15/1998, debemos igualmente precisar que 'sólo aquellas infracciones administrativas tipificadas en la Ley autonómica que interfieran en el ejercicio de las competencias estatales concurrentes, serán merecedoras de un reproche de inconstitucionalidad', por lo que únicamente procede declarar la inconstitucionalidad del art. 60.17, en el que se sancionan las alteraciones de caudales mediante determinados objetos sin la previa autorización de la Junta, así como la del art. 62.5, en el que se considera infracción muy grave no respetar el caudal mínimo necesario 'con independencia de las concesiones administrativas existentes', dado que, según se expuso anteriormente, el régimen de caudales es competencia del Organismo de cuenca.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la
1º. Declarar que los arts. 5.2 y 3; 6; 9; 10.1; 12.1; 13; 18; 36.7; 60.17 y 62.5 de la Ley 6/1992 son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, nulos.
2º. Que el art. 7.2 no es contrario a la Constitución siempre que se interprete en la forma indicada en el fundamento jurídico 4º de esta Sentencia.
3º. Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'.
Dada en Madrid, a veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Ver el documento "Sentencia Constitucional Nº 110/1998, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 749/1993 de 21 de Mayo de 1998"
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