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Última revisión
10/01/2013
Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 6378/2009 de 18 de Julio de 2011
Relacionados:
Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Julio de 2011
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: PUENTE PRIETO, AGUSTIN
Núm. Cendoj: 28079130062011100565
Encabezamiento
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que con el número 6378/2009 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Sr. Hornedo Muguiro, en nombre y representación de Dª Aida , contra la Sentencia de fecha 23 de octubre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos .
Comparecen como recurridos la Procuradora Sra. De Guinea Ruenes, en nombre y representación de la Diputación Provincial de Burgos, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, así como el Abogado del Estado en la representación que del mismo ostenta por ministerio de la Ley
Antecedentes
PRIMERO .- La sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: "1).- Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo núm. 22/2008, interpuesto por Dª Aida , representada por el procurador D. Elías Gutiérrez Benito y defendida por el letrado D. Manuel Martín Sáiz, contra el acuerdo adoptado en sesión de 28 de noviembre de 2007, del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos por el que se fija el justiprecio de la finca expropiada núm. NUM000 correspondiente al término municipal de Burgos, con referencia catastral: rústica, parcela NUM001 del polígono NUM002 afectada de expropiación por la ejecución de la obra pública "Aeropuerto de Burgos (Villafría) Terrenos necesarios para Desarrollo del Plan Director". 2º).- Y en virtud de dicha estimación se acuerda mantener, por ser conforme a derecho, el justiprecio fijado por el citado Jurado en la resolución recurrida y que asciende al importe de 2.289,70 €, justiprecio que, una vez descontadas las cantidades entregadas o depositadas en su caso, devengará los intereses de demora señalados y a computar de conformidad con lo previsto en el párrafo final del Fundamento de Derecho Décimo de esta resolución, desestimándose las demás pretensiones formuladas por la parte actora, y todo ello sin hace expresa condena en costas, por las devengadas en la instancia, a ninguna de las partes procesales."
SEGUNDO .- Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de Dª Aida se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, preparando recurso de casación contra la misma. La Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el citado recurso, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo.
TERCERO .- Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por la representación procesal de la citada recurrente se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando en él los motivos en que se funda y suplicando expresamente a esta Sala "dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida, en la que estimándose el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, ACUERDE: a) Declarar la nulidad del Acuerdo de Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos adoptado en sesión de 28 de noviembre de 2007, recaído sobre la finca número NUM000 (Polígono NUM002 Parcela NUM001 ), del término municipal de Burgos, afectada de expropiación por el Proyecto "Aeropuerto de Burgos (Villafría). Terrenos necesarios para el Desarrollo del Plan Director". b) Que la valoración de la presente finca debe efectuarse como si de suelo urbanizable se tratara, fijándose como justiprecio de la finca objeto del presente procedimiento en concordancia con tal calificación, el justiprecio fijado en la Hoja de Aprecio de la propiedad o, en su caso, el justiprecio fijado pericialmente por la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid. c) Subsidiariamente, para el supuesto de que se desestimase el anterior petitum, que se fije el justiprecio de la presente finca como un suelo rústico dotado de expectativas urbanísticas, en el valor unitario que se fije por la Sala en base a citada consideración o, en su defecto, se fije como justiprecio de la presente finca la cantidad de 6 €/m2 como valor unitario de suelo".
CUARTO .- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la representación procesal de los recurridos al objeto de que, en el plazo de treinta días, formalizasen escrito de oposición al recurso, lo que efectivamente realizaron tanto la Administración General del Estado como la Comunidad Autónoma de Castilla y León, oponiéndose al recurso de casación, no así la Diputación Provincial de Burgos a la que se tuvo por caducado el trámite sin perjuicio de lo establecido en el artículo 128 de la Ley Jurisdiccional .
Por el Sr. Abogado del Estado se presentó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto, solicitando a esta Sala que dicte sentencia por la que se desestime el mismo, confirme la recurrida e impongan las costas de este proceso a la parte recurrente.
Por el Sr. Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León se formuló igualmente escrito de oposición al recurso de casación solicitando a esta Sala que "dicte sentencia por la que, desestimando íntegramente el recuso, se confirme la impugnada en todos sus extremos, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".
QUINTO .- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 31 de mayo de 2011, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustin Puente Prieto, Magistrado de Sala.
Fundamentos
PRIMERO .- Señala la sentencia de instancia que se impugna el acuerdo de fecha 28 de noviembre de 2007 del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos por el que se fija el justiprecio de la finca expropiada núm. NUM000 correspondiente al término municipal de Burgos, con referencia catastral: rústica, parcela NUM001 del polígono NUM002 afectada de expropiación por la ejecución de la obra pública "Aeropuerto de Burgos (Villafría) Terrenos necesarios para Desarrollo del Plan Director", estableciéndose el importe total de 2.289,70 €, de los que 2.180,67 € corresponden a los 1.320 m2 expropiados y ello a razón de 1,652 €/m2 y 109,03 € por el concepto de premio de afección a razón de 5%, a cuyo efecto el Jurado atiende al valor analítico corregido (1,1013 x 1,5) por considerar que es superior al fijado por la entidad expropiante y a los reflejados en las encuestas anuales de los precios de la tierra; y dicha corrección (aplicando el índice de 1,5 sobre el valor analítico) viene motivada por las singularidades objetivas específicas que concurren en la parcela afectada de expropiación consistente sobre todo en su proximidad al casco urbano de la ciudad de Burgos.
La parte demandante argumenta la ilegalidad del acto recurrido al considerar que es incorrecta e ilegal la valoración que se efectúa del suelo expropiado como rústico cuando debería valorarse como si de suelo urbanizable se tratara, infringiendo por ello tanto los arts. 3.2.b) y 87.1 del TR. 1976 , art. 3.b) del TR 1992, Exposición de Motivos, apartado 2 , párrafo segundo y artículos 5, 14.2.b), 16, 18, 27 y 29 de la Ley 6/1998 , art. 54 de la Ley 30/1992 , y concordantes de la LUCyL y su Reglamento de Desarrollo y los arts. 9.1, 9.3 y 103 de la C.E , como la Jurisprudencia existentes y aplicables al caso.
En la propia sentencia recurrida se refiere que dicha parte esgrime contra el acuerdo impugnado los siguientes hechos y motivos de impugnación, por entender que dicha interpretación vulnera tanto la legislación como la jurisprudencia existentes y aplicables al caso:
" Que la parcela núm. NUM000 , con referencia catastral parcela NUM001 del polígono NUM002 del t.m. de Burgos se ha expropiado con ocasión de la ejecución de la obra pública "Aeropuerto de Burgos (Villafría) Terrenos necesarios para Desarrollo del Plan Director". Proyecto Básico de Aeropuerto de Burgos Villafría expediente NUM003 ".;
Que mencionada finca urbanísticamente estaba clasificada como suelo rústico con protección de infraestructuras a la fecha de la apertura del expediente de justiprecio, pero que no obstante esto tal circunstancia carece de trascendencia y aplicación jurídica al presente supuesto a los efectos de su valoración, como resulta de los argumentos que se añaden a continuación.
Que la normativa aplicable a la expropiación así como a los efectos de determinar el justiprecio de la finca expropiada será la vigente en el momento de la declaración de necesidad de ocupación, conforme dispone el art. 21 de la LEF , si bien recuerda que la fecha de publicación de la aprobación de la relación de propietarios, bienes y derechos afectados tuvo lugar en el presente caso el día 31.1.2005; y que la fecha a la que debe referirse la valoración de la finca es la vigente al momento de la apertura o iniciación del expediente del justiprecio individualizado que en el supuesto de la presente finca se fija como tal en el día 23.11.2005, de conformidad con el art. 52.7 de la LEF .
Que el acuerdo recurrido vulnera los preceptos antes reseñados (y que no repetimos para evitar incurrir en reiteraciones innecesarias) así como la doctrina jurisprudencial consolidada aplicable a la valoración de los sistemas generales y de otras infraestructuras sobre suelo no urbanizable, por cuanto que la finca expropiada debiera haberse valorado no como rústica sino como urbanizable, determinando el justiprecio, que, conforme a citada calificación, le hubiere correspondido como así se hizo en la hoja de aprecio del propietario. Así mismo denuncia como infracción legal la falta absoluta de motivación del acto recurrido lo que vulnera el art. 54 de la Ley 30/1992 así como los arts. 9.1, 9.3 y 103 de la C.E .
Que la citada resolución del Jurado no es conforme a derecho por cuanto que no es acorde con la doctrina del T.S. establecida desde enero de 1.994 , relativa a la valoración de los sistemas generales y de otras infraestructuras en suelo no urbanizable; en dicha sentencia y en las demás que cita la actora se concluye, según esta parte, que el suelo para sistemas generales previsto en el planeamiento, debe valorarse como suelo urbano o urbanizable pero en ningún caso como solo suelo no urbanizable aunque estuviera clasificado como tal; y añade que también debe valorarse como si de suelo urbanizable se tratase cuando se trate de sistemas generales que han de ser considerados como tales, aunque no estuvieran expresamente previstos en el planeamiento y que este mismo criterio debe operar también cuando se trata de sistemas generales supramunicipales de carácter estatal y autonómico; y considera que ello debe ser así ya que de lo contrario se incumpliría la obligación de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento.
Que en todo caso la valoración del suelo de sistemas generales para infraestructuras situadas en suelo no urbanizable, según los criterios de la Ley del Régimen del Suelo y valoraciones, ha de atenerse fundamentalmente al objetivo y destino primordial de la expropiación que no es otro que el adecuado desarrollo urbanístico y logístico de la ciudad de Burgos, su adecuada vertebración o estructuración urbanística, constituyendo el aeropuerto un sistema de equipamiento eminentemente dotacional de carácter local y de naturaleza urbana, que contribuye a crear ciudad. En apoyo de esta tesis reseña numerosa Jurisprudencia relativa al Proyecto de Ampliación del Aeropuerto de Madrid-Barajas.
Y considera que en el presente caso no ofrece ninguna duda que mencionado aeropuerto tiene mencionada naturaleza de sistema de equipamiento dotacional de carácter local, y ello por lo siguiente: porque así aparece descrito con el carácter de sistema general de aeropuertos en el certificado urbanístico emitido por el Excmo. Ayuntamiento de Burgos de fecha 23.2.2006 obrante en el expediente; porque dicha finca aparece incluida en el ámbito espacial del Plan Regional del ámbito Territorial del C.A.E. de Burgos, aprobado inicialmente el día 19.8.2005 y definitivamente el 8.11.2007 ; porque el aeropuerto se encuentra enclavado en una de las áreas urbanas logístico-industriales consolidada más importante de la ciudad de Burgos comprensiva de la Aduana, Terminal de Mercancías de RENFE, Puerto Seco y el CEEI; porque así aparece descrito en la Memoria Vinculante del PGOU de Burgos; porque se incluye el Aeropuerto de Burgos en el Centro Integrado de Transportes de Villafría; porque en el Plan Estratégico de la ciudad de Burgos se conceptúa dicho Aeropuerto como un elemento estructural esencial y determinante del desarrollo urbano de esta ciudad.
Que el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento es lo que ha determinado la valoración realizada y pretendida por la actora, por cuanto no es aceptable que determinados propietarios de terrenos clasificados como sistemas generales se vean excluidos del sistema equidistributivo, en una expropiación que tiene por objeto el desarrollo urbanístico de la ciudad, mientras otros propietarios con suelos similares se vean beneficiados con la participación del aprovechamiento urbanístico en ámbitos de suelo urbanizable sectorizado o delimitado.
Que en el presente caso la clasificación como suelo rústico del terreno ocupado por el aeropuerto implica una indebida singularización y el aislamiento del suelo afectado respecto de lo acaecido con el resto de los terrenos de su entorno, cuyas parcelas se encuentran incluidas en el ámbito del Plan Regional de Ámbito Territorial del Complejo de Actividades Económicas de Burgos, lo que también motiva que deba valorarse a efectos expropiatorios como si de suelo urbanizable se tratase ya que en otro caso se incumpliría el principio reseñado en el anterior párrafo, consagrado en la Legislación Urbanística, así el art. 5 de la ley 6/1998 y concordantes de la LUCyL y del RUCyL.
Que de todos estos argumentos resulta a juicio de la actora que la parcela de autos debe valorarse como suelo urbanizable, haciéndose aplicación del art. 27.1, párrafo segundo de la Ley 6/1998 , es decir fijándose el valor unitario del suelo aplicando el método residual dinámico definido en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, en concordancia con el art. 29 de la citada Ley y el art. 39.3 de la LUCyL . En aplicación de mencionados criterios reclama que se fije el valor unitario del suelo urbanizable a razón de 180,00 €/m2.
En defecto de dicha valoración y pretensión, solicita que se valore el suelo como suelo rústico dotado de expectativas urbanísticas atendidas las consideraciones y circunstancias concurrentes en el suelo de autos. Y también en defecto de este segundo criterio, esgrime que de valorarse la finca como suelo rústico, como así ya ha sido aceptado por esta Sala en diversos recursos para otros procedimientos expropiatorios como es la Variante Ferroviaria de la Línea Madrid-Hendaya a su paso por Burgos, la Variante de la CN-623 y de la CEl número de personas que han presentado la declaración de la Renta hasta la fecha aumenta un 22,3% respecto al mismo periodo del año pasado pero para fincas análogas por cuanto que se trata de fincas con la misma clasificación urbanística, mismo uso y misma o muy próxima ubicación, mencionado suelo debería, como se hace en las sentencias dictadas en mencionados recursos y que recuerda en su demanda, fijarse en 6 €/m2 como precio mínimo y nunca por debajo de este valor unitario, ya que así se respetaría el principio de igualdad y seguridad jurídica; por otro lado, insiste en que no procede fijar un precio inferior por cuanto que no concurre la peculiaridad especial de encontrarnos ante un terreno con fuerte pendiente que condicione negativamente a la finca afectada para cualquiera de sus usos. A efectos de acreditar ese valor unitario de 6,00 € aporta informes y liquidaciones complementarias de valoración, emitidos por la Delegación Territorial del Servicio Territorial de Hacienda de la Junta de Castilla y León con ocasión de la liquidación del impuesto de sucesiones, en las que se concluye asignando al suelo un valor unitario de 6,00 €/m2."
En respuesta a este planteamiento y tras su contraste con la posición que mantienen las partes demandadas, la Sala de instancia se refiere a sus pronunciamientos anteriores sobre la valoración del suelo no urbanizable destinado a sistemas generales como si de suelo urbanizable o urbano se tratara, realizados con ocasión de la expropiación para la obra pública "Variante Ferroviaria de la Línea Madrid-Hendaya en Burgos" y otras infraestructuras viarias que cita, en los que concluía: "que el suelo expropiado para dichas infraestructuras se debe valorar como suelo no urbanizable cuando el suelo por el que discurría la misma era suelo no urbanizable, y ello porque se consideraba que nos encontrábamos en todos los casos ante una infraestructura de naturaleza y entidad supramunicipal", refiriéndose seguidamente al mantenimiento de dicho criterio en
sentencia de 29 de septiembre de 2009 , dictada ya en relación con esta expropiación para la ejecución de la obra pública: "Aeropuerto de Burgos (Villafría). Terrenos necesarios para Desarrollo del Plan Director", en la que se reitera que: "el suelo expropiado debe valorarse como suelo rústico (no urbanizable) por estar así clasificado y porque la citada obra debe ser conceptuada como una infraestructura supramunicipal, y ello por aplicación del
art.
Por lo que estando ante un sistema general supramunicipal y estando los terrenos sobre los que se desarrolla clasificados por el PGOU de Burgos aprobado por la Orden de 30 de abril de 2001, como SRPI-A y clasificado su entorno como suelo rústico, en el momento en el que ha de referirse la valoración impugnada, es por lo que deben valorarse como tal suelo rústico, ya que dicha conclusión viene impuesta por la aplicación del nuevo
art. 25 de la Ley 6/1998
, según redacción dada al mismo por el
art.
Finalmente y a modo de conclusión sobre esta cuestión se dice en la sentencia de referencia que: "en el caso de autos la aplicación preceptiva e imperativa del citado nuevo art. 25 de la Ley 6/1998 , obliga a que el suelo de la finca de autos se valore como suelo rústico y ello primero porque por lo ya expuesto estamos ante una infraestructura supramunicipal y por ello debe valorarse como suelo rústico por estar así clasificado urbanísticamente; y segundo, porque el suelo ocupado por la finca de autos y expropiado para dicha infraestructura de naturaleza supramunicipal, en ese concreto lugar no se encuentra adscrito ni incluido en ningún ámbito de gestión, por lo que la obtención de dicho terreno para ser destinado a la construcción de mencionada infraestructura no puede tener lugar a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas; es decir que en el presente caso el citado art. 25 es taxativo y no permite acudir a la doctrina de los "llamados sistemas generales" a que se refiere la parte actora para fundamentar que dicho suelo se valore como si de suelo urbanizable se tratara, ni el artículo 39.5 de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, en su redacción vigente en el momento al que ha de referirse la presente valoración permitía acudir a dicho mecanismo, cuando indicaba expresamente que:
"En suelo urbanizable no delimitado en tanto no se apruebe el correspondiente Plan Parcial, así como en suelo rústico, no será aplicable la técnica del aprovechamiento medio ni siquiera cuando se trate de sistemas generales, salvo que el planeamiento general adscriba los terrenos a algún sector de suelo urbanizable delimitado".
Por lo que en el presente caso dada la naturaleza de la obra motivadora de la expropiación, la doctrina jurisprudencial expuesta y la normativa que resulta aplicable, no procede sino considerar que el suelo debe ser valorado conforme a su clasificación, y en este caso como suelo no urbanizable por estar así clasificado como resulta del expediente administrativo".
Todo ello lleva a la Sala de instancia a rechazar las alegaciones de la parte demandante relativas a la valoración del suelo como urbanizable por su destino a sistemas generales, desestimando también la que se refiere a la falta de motivación del acuerdo del Jurado que se recurre.
Por lo que se refiere a la valoración del terreno expropiado como no urbanizable, rústico, de nuevo la Sala de instancia acude a lo establecido en su anterior sentencia de 29 de septiembre de 2009 , en la que se indica que: "El Jurado en base al informe del Vocal técnico obrante al folio 46 y siguientes del expediente administrativo, por el método de capitalización de rentas obtiene un valor unitario, al que se ha adherido el informe pericial practicado en el recurso 227/2008, en la página 70 de 79, valor que es corregido y que resulta también superior al que se obtiene de las encuestas anuales de precios de la tierra para la comarca del Arlanzón, de las que resultaba un precio máximo para tierras de labor secano en el año 2005 de 0,90 euros/m2, sin que exista por otro lado constancia de la existencia de los presupuestos necesarios para poder aplicar el método de comparación, por lo que lo único que restaría examinar es si procedería aplicar el valor unitario fijado para las expropiaciones motivadas por la Variante ferroviaria, y la Sala ya ha matizado que el referido valor unitario no se podía extrapolar en todos los casos... la Sala considera que no es trasladable al presente supuesto el precio unitario de 6,00 €/m2, y ello porque la finca de autos, además de estar clasificada como suelo rústico y destinarse a la "labor de secano" se ubica en una zona alejada tanto del trazado de las Variantes CN-623 y CEl número de personas que han presentado la declaración de la Renta hasta la fecha aumenta un 22,3% respecto al mismo periodo del año pasado, como de la Variante Ferroviaria Madrid-Hendaya, y del propio núcleo urbano de la ciudad de Burgos, por tanto esa proximidad al casco urbano de la ciudad de Burgos que era predicable de la Variante Ferroviaria en todo su trazado así como también de algunas partes del trazado de las Variantes CN-623 y CEl número de personas que han presentado la declaración de la Renta hasta la fecha aumenta un 22,3% respecto al mismo periodo del año pasado, y que contribuyó de forma determinante a fijar el valor unitario del m2 de suelo expropiado a razón de 6,00 €/m2 no se da en el presente caso, amen de que ninguna finca del polígono 110 ha sido expropiada para ninguna de tales Variantes, y por ello tampoco para finca alguna de dicho polígono se ha fijado ese valor unitario de 6,00 €/m2.
Por ello es cierto, como venimos diciendo, que la Sala en otras sentencias ha fijado el valor unitario de 6,00 €/m2 con ocasión de la expropiación de fincas comprendidas en otros polígonos y que han sido expropiadas para la ejecución de la citada Variante Ferroviaria, pero también es verdad, según el informe pericial realizado por los Ingenieros Agrónomos de la Escuela Técnica Superior de Ingenierías Agrarias de Palencia (Universidad de Valladolid), incorporado a los autos por vía de extensión, que el valor unitario que arroja dicho informe para las fincas comprendidas en el polígono 107 que fueron afectadas de expropiación para la ejecución de la citada Variante Ferroviaria era de 0,6917 €/m2 si se utiliza el método de capitalización y de 0,7746 €/m2 si se utiliza el método de comparación. Frente a sendos importes el Jurado en el acuerdo recurrido fija el valor unitario a razón de 1,652025 €/m2, es decir en un importe superior al arrojado por dicho informe pericial que por vía de extensión se ha incorporado al procedimiento de autos; y este precio lo fija el Jurado utilizando el método de capitalización al que aplica un índice corrector del 1,50 para valorar la ubicación que presenta la finca de autos. Y si a lo anterior añadimos que en el presente caso no se ha practicado ninguna otra prueba pericial específica que teniendo en cuenta, además de la clasificación del suelo y el uso al que se destina el mismo, su ubicación alejada del casco urbano de la ciudad de Burgos, fije un valor que desvirtúe el fijado por el Jurado, es por lo que ha de concluirse desestimando en este extremo el acuerdo recurrido, y ello por considerar que el valor unitario fijado por el Jurado es conforme a derecho amen de corresponderse con el valor real y de mercado que corresponde al suelo de fincas como la de autos.
Por otro lado debe indicarse que el criterio de mantenimiento de la valoración del Jurado en atención a las circunstancias físicas y jurídicas de cada parcela se está manteniendo por esta Sala en las expropiaciones motivadas por otras obras como la Variante de la CN-623, sobre todo cuando se trata de fincas que se distancian del trazado de la Variante Ferroviaria y del propio núcleo urbano de la ciudad de Burgos. Y no solo eso sino que ya esta Sala este mismo criterio lo ha seguido en varias sentencias dictadas con ocasión del justiprecio fijado para otras fincas también expropiadas para la misma obra y próximas a la de autos por formar parte del mismo polígono o de un polígono colindante, así en sentencia de fecha 19.9.2008, dictada en el recurso 583/2007 , respecto de la finca NUM004 , con referencia catastral parcela NUM005 del polígono NUM006 del t.m. de Burgos, en sentencia de fecha 7.11.2008, dictada en el recurso 582/2007 , respecto de la finca NUM007 , con referencia catastral parcela NUM008 del polígono NUM006 del t.m. de Burgos, en sentencia de fecha 27.2.2009, dictada en el recurso 171/2008 , respecto de la finca NUM009 , con referencia catastral parcela NUM010 del polígono NUM011 del t.m. de Burgos, en la sentencia 13.3.2009 dictada en el recurso núm. 269/2008 , respecto de la finca NUM012 , con referencia catastral parcela NUM013 del polígono NUM011 del mismo término municipal, y en la sentencia de 17.4.2009, dictada en el recurso núm. 170/2008 , respecto de la finca núm. NUM014 , con referencia catastral parcela NUM015 del polígono NUM011 ."
Por otro lado cabría plantearse si dichas conclusiones podrían verse modificadas por la apreciación de las expectativas urbanísticas que se invocan, y si bien es cierto que en principio esta Sala no ha rechazado que los términos del artículo 26.2 de la Ley 6/1998 impidan la posibilidad de incluir un elemento corrector que incorpore dichas expectativas urbanísticas al resultado obtenido a través del método de capitalización de rentas con la finalidad de obtener un valor lo más cercano al real en función del verdadero «estado del suelo.
En este sentido, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de Burgos) de 20 de noviembre de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 68/2002), Ponente Ilmo. Sr. D. Eusebio Revilla Revilla ; 31 de octubre de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 283/2002 ), Ponente Ilma. Sra. D.ª M. Begoña González García que confirman la valoración del Jurado Provincial de Expropiación, también lo es que se ha exigido una prueba cumplida de dichas expectativas; en el presente caso no aparece que la clasificación urbanística del suelo vaya a verse alterada en un futuro, por otro lado dichos terrenos contaban ya con limitaciones derivadas de la proximidad a una instalación aeroportuaria, que tenía la consideración de aeropuerto civil desde 1999 y finalmente el propio Jurado ha tenido en consideración su proximidad al núcleo urbano al corregir el valor resultante del método de capitalización de rentas aplicando un factor corrector de 1,5, por lo que procede igualmente en este extremo mantener la resolución del Jurado.
Finalmente se ha de indicar sobre si las valoraciones realizadas con ocasión de las liquidaciones de impuestos de sucesiones de la Delegación Territorial de Burgos del Servicio Territorial de Hacienda de la Junta de Castilla y León, que se aporta con la demanda, constituyen un elemento que permita considerar destruida la presunción de acierto de la valoración del Jurado y esta Sala ya ha considerado que tampoco esta valoración constituye prueba de cargo bastante para destruir la presunción de acierto contenida en la resolución del Jurado recurrida, y ello porque como ya se decía, sobre un informe similar en la sentencia de 9.5.2007, dictada en el recurso 201/2002 por esta Sala , los mencionados importes se obtiene tras aplicar a un valor comprobado inicial unos coeficientes correctores de hasta "14,72" que no se encuentran mínimamente justificados, ya que si bien esta Sala no desconoce que la Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha mantenido ya en sentencias de 1 de diciembre de 1982 , que la utilización de índices fiscales supone una muestra de lógica coherencia, ya que se debe en la medida de lo posible valorar los bienes de la misma manera o como señala la sentencia de 27-06-1990 de la que fue Ponente D. Francisco José Hernando Santiago, reiteradamente se ha dicho que el índice sobre el arbitrio de plusvalía es un elemento objetivo que debe de apreciarse como antecedente orientador de la mayor importancia para fijar el justiprecio (S 24 mayo 1988 ), pero también se ha de indicar que el valor fijado por dicha Administración se basa en la aplicación de coeficientes correctores que no se encuentran justificados y que además la parte hubiera podido impugnar, siendo criterio de esta Sala en los recursos sobre comprobación de valores, estimar las impugnaciones por la falta de justificación de los coeficientes."
Trasladando dichos criterios al presente caso, la Sala de instancia rechaza las alegaciones de la demanda y mantiene la valoración por el precio unitario fijado por el Jurado, al tratarse de una finca situada en polígono colindante con el NUM011 al que corresponden otras fincas valoradas en la misma cantidad, como ocurre con otras situadas en el polígono NUM006 .
SEGUNDO.- El presente recurso se funda en un único motivo de casación formulado por el cauce procesal que facilita el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional para denunciar la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que, según la parte recurrente, eran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Dentro de dicho motivo se distinguen no obstante, cuatro apartados o submotivos articulados del modo siguiente:
Respecto a la pretensión principal de la demanda, consistente en que se procediera a la valoración de la finca expropiada como suelo urbanizable, atendidos el carácter de sistema general estructurador y creador de ciudad y la indebida singularizacion de la finca expropiada, entiende la parte recurrente que concurren las siguientes infracciones:
A) Vulneración de la doctrina jurisprudencial de esta Sala acerca de la valoración de los sistemas generales estructuradores o creadores de la ciudad en suelo no urbanizable y de los artículos 5 y 27.1 de la Ley 6/1998 .
Sobre la base de los pronunciamientos que cita de esta Sala, entiende la parte recurrente que la doctrina que menciona (aplicada en relación con la expropiación de terrenos para el Aeropuerto de Madrid-Barajas, valorando el suelo en atención a la finalidad urbanística del mismo) es plenamente aplicable en este caso y argumenta que una cosa es que, con base en la presunta incidencia que pueda llegar a tener sobre esta doctrina la redacción dada al
artículo
En este sentido sostiene la parte recurrente que la sentencia recurrida no ha entrado a valorar en ningún momento si se dan en este caso elementos probatorios suficientes que permitan concluir que este sistema general vertebra la ciudad de Burgos, habiéndose limitado a aplicar stricto sensu el nuevo artículo 25 de la Ley 6/1998 , sin intención de interpretarlo en coherencia con la doctrina jurisprudencial que dice infringida.
De igual modo, se mantiene en este motivo de casación que la Sala a quo infringió el artículo 5 de la Ley 6/1998 y con ello el principio de equidistribución de beneficios y cargas que no ha sido derogado por la nueva redacción del artículo 25 del citado texto legal y de cuya aplicación se ha visto privada la parte recurrente, según afirma, sin que el justiprecio fijado alcance a compensar el valor real de la finca expropiada.
De lo anterior, se concluye en el escrito de interposición que la sentencia recurrida ha infringido también el artículo 27.1 párrafo segundo de la Ley 6/1998 respecto a la determinación del valor del suelo por el método residual dinámico cuando no existen valores determinados por las ponencias catastrales, debiendo, a juicio de la parte recurrente, haberse fijado el valor del suelo en la cantidad de 111,23 euros/m2 según el resultado de la prueba pericial judicial practicada a su instancia por la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid.
B) Vulneración de la doctrina jurisprudencial acerca de la valoración de los sistemas generales en suelo no urbanizable en los que se ha incurrido en una indebida singularización del suelo y vulneración de los
artículos 5 y
La parte recurrente considera que tal infracción se ha producido a la vista del resultado de la prueba pericial practicada en autos ya que el paraje donde se ubican las fincas afectadas por este proyecto de expropiación, por su proximidad a la ciudad de Burgos y a los núcleos urbanos del término municipal en el que se encuentran (Villafría-Castañares) tiene indudables expectativas urbanísticas por la propia expansión urbanizadora que se prevé desarrollar en el entorno del mismo, destacando la recurrente en este sentido su proximidad a la ciudad de Burgos y al núcleo urbano de Villafría-Castañares, sus excelentes comunicaciones y colindancia con el entramado y tejido industrial más importante de la ciudad de Burgos, esto es, la Aduana, la Terminal de mercancías de RENFE, el Puerto Seco, el Centro Europeo de Empresas e Innovación y el Complejo de Actividades Económicas de Burgos.
Junto a ello, sostiene la recurrente en este apartado que a la fecha a la que se ha de referir la valoración, todas las fincas del entorno se encontraban en una fase de reclasificación urbanística por la aprobación inicial del Plan Regional de Ámbito Territorial del Complejo de Actividades Económicas de Burgos, de modo que el suelo del entorno del Aeropuerto de Burgos se ha convertido definitivamente en suelo urbanizable delimitado de uso industrial. Así se deriva, dice, de la documental -certificación del Ayuntamiento de Burgos y hoja de aprecio de la 2ª Fase de la Ampliación- aportada en fase probatoria de la que también deduce que las fincas afectas a la 2ª Fase de la Expropiación del Aeropuerto de Burgos tienen tal clasificación atendida su adscripción al Plan Regional aprobado el día 8 de noviembre de 2007, habiéndose declarado la urgencia y la utilidad pública del mismo el 14 de marzo de 2008, de modo que al haberse aislado o singularizado la finca expropiada se ha privado al expropiado recurrente de la participación en el futuro desarrollo urbanístico del entorno, pudiéndose dar la "arbitraria paradoja" de que una misma finca afecta a un mismo procedimiento expropiatorio -Ampliación del Aeropuerto de Burgos- pueda ser justipreciada de modo distinto atendido exclusivamente el criterio temporal de su afección al proyecto.
Concluye por todo lo anterior la parte recurrente que se ha producido en este caso un evidente fraude legal proscrito por el
artículo
C) Vulneración del
art. 1218 del
En relación con el petitum subsidiario de la demanda, consistente en que se valore la finca como suelo rústico con expectativas urbanísticas, o en su defecto, como suelo rústico a razón de 6 €/m2, se alegan las siguientes infracciones:
- Vulneración de los
arts. 26 de la Ley 6/1998 y jurisprudencia sobre el mismo,
TERCERO.- La pretensión principal de la parte recurrente, consistente en la valoración del terreno expropiado como urbanizable, se funda en la aplicación de la denominada doctrina de los sistemas generales, abundando en la consideración del aeropuerto en cuestión como un sistema general de comunicaciones, de equipamiento dotacional eminentemente local y elemento estructural esencial y determinante del desarrollo urbano de la ciudad de Burgos, además de alegar que se ha producido una indebida singularización y aislamiento respecto del entorno, todo ello entendiendo que la incidencia del
art.
Ante este planteamiento y para resolver la controversia, conviene hacer referencia al fundamento y alcance de dicha doctrina, para lo cual basta acudir a la
sentencia de 17 de noviembre de 2008, dictada en el recurso 5709/2007 , que de forma precisa señala que:
"Desde la
Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956(BOE de 14 de mayo
), pasando por el Texto Refundido aprobado por el
Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril(BOE de 16 y 17 de junio
), por el adoptado mediante el
Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio (BOE de 30 de junio
), por la propia
Ley 6/1998, por la posterior 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo (BOE de 29 de mayo
) y, en fin, por el Texto Refundido surgido de esta última Ley y acordado por el
Ahora bien, nuestra jurisprudencia ha sentado que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada (recuérdese el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto). Esta doctrina se explica porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable (por todas, véanse las sentencias de 29 de enero de 1994 (apelación 892/91 , FJ 2º), 29 de mayo de 1999 (casación 1346/95 , FJ 3º), 29 de abril de 2004 (casación 5134/99, FJ 1 º) y 6 de febrero de 2008 (casación 9131/04 , FJ 4º ). El «leitmotiv» de esta doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2 , letra b), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976, presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998 , y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14 ), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2 ).
Esta doctrina presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad» (expresión que ha hecho fortuna en la jurisprudencia), discriminado, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no valorarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios."
Tal doctrina parte, por lo tanto, del criterio legalmente establecido de valoración del terreno expropiado conforme a su clasificación urbanística, criterio que constituye el vértice del sistema establecido en la Ley 6/1998 (arts. 23 y 25 ), en cuanto las previsiones del planeamiento se articulan en torno al principio de equitativo reparto de beneficios y cargas derivados del mismo, que supone la atribución a los distintos propietarios en proporción a sus participaciones, como señala el art. 5 de la referida Ley reguladora del Suelo y Valoraciones, de forma que el sacrificio que la expropiación supone sea soportado de manera proporcionada o, dicho en sentido negativo, que el expropiado no tenga que soportar de manera singular o absoluta el sacrificio patrimonial que se le impone en beneficio de un determinado entorno urbanístico, lo que supondría una desigual valoración de sus titularidades patrimoniales y, en definitiva, el incumplimiento del mandato constitucional que exige, entre otros requisitos, para la privación de bienes y derechos, la correspondiente indemnización. Es el mantenimiento de este esencial principio el que ha llevado al desarrollo de la doctrina que examinamos, con el objeto de superar las previsiones formalmente recogidas en el planeamiento, o la ausencia de las mismas, cuando es otra la realidad material de la situación en que se encuentran los terrenos expropiados y con ello el sacrificio que realmente supone para el expropiado la privación legal de sus bienes y que no puede desconocerse a efectos de valoración so pena de cargar al propietario, que se encuentra en las circunstancias que la jurisprudencia ha establecido para aplicar tal doctrina, con un sacrifico patrimonial que no responde al referido principio y sería de difícil encaje en las previsiones constitucionales (art.33.3 CE ).
El art. 104 de la
"2. La valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran.
No obstante, en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas, su valoración se determinará en función del aprovechamiento de dicho ámbito, conforme a lo dispuesto en los artículos siguientes".
Pues bien, con esta nueva redacción del precepto en cuestión se trata de establecer la necesaria conexión entre las infraestructuras y servicios de carácter supramunicipal con el planeamiento urbanístico que, como se ha dicho, ha de tenerse presente como criterio de valoración de los terrenos expropiados para la ejecución de aquéllos. Es decir, la clasificación del suelo por el que discurren o en el que se ubican las infraestructuras o servicios supralocales, o su inclusión en un concreto ámbito de gestión, representan el nexo de unión entre tales infraestructuras y planeamiento. De este modo, el legislador ha plasmado en la norma positiva, regulando sus bases y efectos, la necesidad de conciliar la doble perspectiva desde la que pueden contemplarse las repetidas infraestructuras y sistemas supramunicipales, ya que, estando previstas en el correspondiente instrumento de ordenación -cuyo ámbito espacial y objetivo de aplicación es limitado- se proyectarán, sin embargo, de manera simultánea en un ámbito territorial superior al del propio instrumento que los recoja. No olvida, con ello, el legislador de 2002 que tanto las infraestructuras y sistemas supralocales se articulan asimismo a través de instrumentos ajenos al planteamiento, de ámbito sectorial, aunque concertadamente tengan reflejo en el mismo lo cual, según dijimos en nuestra STS de 1 de diciembre de 2008 (Rec. Cas. 5033/2005 ), citada por otras posteriores como la de 29 de junio de 2010 (Rec. Cas. 4276/2006 ), responde "a las exigencias de un principio de gran calado en nuestro sistema jurídico: el de coordinación, que exige acomodar el planeamiento municipal a las determinaciones de los instrumentos de ordenación de superior alcance territorial, en cuanto prevean dotaciones e infraestructuras supralocales que hayan de implantarse o discurrir por el término municipal".
Así pues, estableciéndolo así tras la reforma del año 2002, el artículo 25 de la Ley 6/1998 se hace eco de la jurisprudencia pronunciada por esta Sala sobre la materia; jurisprudencia que, ante el frecuente planteamiento de pretensiones de valoración como suelo urbanizable de los terrenos expropiados para la ejecución de infraestructuras, o implantación de servicios, supramunicipales, a pesar de estar aquéllos clasificados como no urbanizables, ha venido sosteniendo la necesidad de cualificar aquella conexión exigiendo para tales infraestructuras o servicios, más allá de su mera situación urbanística, su integración en el entramado urbano, en el sistema viario municipal, formando parte de su estructura y desarrollo, y, en definitiva, contribuyendo a crear ciudad. De este modo, no todos los terrenos expropiados para ejecutar infraestructuras o servicios municipales tendrán que ser valorados como suelo urbanizable (o, en su caso, urbano) como tampoco lo tendrán que ser necesariamente en toda la extensión de la infraestructura sino en un tramo o parte concreta de la misma siempre que en ellos concurran las características antes señaladas.
Así en relación con las vías de comunicación, típica infraestructura de carácter supramunicipal, existe una consolidada jurisprudencia, que se refleja en la sentencia de 8 de marzo de 2006, recurso nº 3139/2003 , según la cual: "ha de recordarse que, como recogemos en la reciente sentencia de 11 de enero de 2.006 (recurso 2.967/2.002 ), las redes viarias, tanto urbanas como interurbanas se integran en el sistema general de comunicaciones que ha de definir el Plan General (artículo 25 del Reglamento de Planeamiento ) y la cuestión consiste en precisar, como ha recordado esta Sala (por todas, Sentencia de 15 de septiembre de 2.005 ), cuándo esa red viaria tiene transcendencia urbana a efectos expropiatorios, independientemente de la clasificación asignada por el Plan a los terrenos sobre los que se asientan.
Ya la sentencia de 7 de octubre de 2.003 señaló que sólo cuando, tratándose de vía interurbana, la misma está integrada dentro del término municipal en la red viaria de interés del municipio y como tal clasificada en el Plan de Ordenación del mismo, ha de aplicarse el criterio de valoración como si de suelo urbanizable se tratara, mas tal calificación ha de excluirse en los demás supuestos en que, como en el caso entonces examinado ocurría, la finca está calificada por el planeamiento del municipio en que radica como no urbanizable y en dicho planeamiento no se contempla la construcción de dicho vial como integrado en la red viaria de interés municipal.
Tal doctrina se completó con la recogida en las sentencias de 3 de diciembre de 2.002 y 22 de diciembre de 2.003 según las cuales la valoración como suelo urbanizable de terrenos destinados a sistemas generales, ya vengan clasificados como no urbanizables, ya carezcan de clasificación específica, procede en aquellos supuestos en que estemos ante sistemas generales que sirvan para crear ciudad, lo que en el supuesto de la vía de comunicación es predicable de aquéllas que integran el entramado urbano, pero no de las vías de comunicación interurbanas, pues lo contrario nos llevaría al absurdo de considerar como suelo urbanizable todas las vías de comunicación, incluidas las autopistas y carreteras nacionales en toda su extensión, con la posible excepción, que se fija en las Sentencias de 22 de diciembre y 12 de octubre de 2.005 , entre otras, en relación con la vía de comunicación de las grandes áreas metropolitanas aun cuando afecten a términos municipales distintos, en que habrá que acreditar en cada caso concreto si responden a esa finalidad de crear ciudad".
Es el caso igualmente de otras infraestructuras o dotaciones supramunicipales; así en la Sentencia de esta Sala de 28 de octubre de 2.005 se examina el justiprecio de suelo no urbanizable expropiado para la construcción de un Centro Penitenciario respecto al que se rechaza que pueda valorarse como suelo urbanizable programado al no reputarse un sistema general destinado a crear ciudad.
Y más recientemente, precisamente en relación con expropiaciones para la construcción de aeropuertos, en sentencias de 9 de abril de 2010 (dos) relativas al de Castellón y de 5 de abril de 2011 , referida al de Fuerteventura, esta Sala ha señalado que, aun partiendo de que en general hemos considerado los aeropuertos como infraestructuras que contribuyen a crear ciudad, "no cabe ignorar que existe la posibilidad de que ciertos aeropuertos, por su ubicación y por la finalidad para la que han sido construidos, no contribuyan a crear ciudad en el sentido arriba expuesto. Puede haber aeropuertos que no estén específicamente vinculados a una determinada ciudad o área metropolitana. Si esto ocurriera, habría que concluir que, como excepción a la regla general, ese aeropuerto no es una infraestructura que ayuda a la expansión de la ciudad y, por tanto, los terrenos rústicos expropiados para su construcción no habrán de ser valorados como si de suelo urbanizable se tratase". Situación que se corresponde con la de esos dos concretos aeropuertos en atención a sus características.
Desde estas consideraciones y como ya hemos señalado antes, la aplicación en estos términos de dicha doctrina no desconoce ni es contraria a los criterios que se establecen en el referido art. 25 LSV en su nueva redacción sino que, partiendo de ellos y del fundamento que los inspira, viene a aplicarlos más allá de las previsiones formales del planeamiento, o en ausencia de las mismas, cuando es otra la realidad material de la situación en que se encuentran los terrenos expropiados. Y ello como una exigencia para la adecuada fijación de la indemnización que corresponde a la privación de bienes y derechos que, por mandato constitucional, debe responder al sacrificio patrimonial realmente sufrido y que, en otro caso, podría verse insatisfecha.
No está de más, al respecto, la referencia a la doctrina del Tribunal constitucional sobre esta institución expropiatoria ( STC 48/2005, de 3 de marzo ) que, partiendo de su doble naturaleza, en tanto que técnica destinada, por un lado, a la consecución de los intereses públicos y, por otro, a garantizar los intereses económicos privados, señala que constituye "una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial" ( STC 37/1987, de 26 de marzo , FJ 6), precisando la sentencia 166/1986, 19 de diciembre , que "la garantía constitucional de la "correspondiente indemnización" concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación".
Finalmente y ante la invocación de preceptos como el art. 39.5 de la Ley autonómica 5/1999, de 8 de abril , de Urbanismo de Castilla y León, que se hace en apoyo de la interpretación del art. 25 de la Ley 6/98 mantenida en la sentencia recurrida, debe recordarse el carácter básico y de aplicación plena de éste último, de manera que tales preceptos autonómicos han de valorarse en cuanto se acomoden al tenor del precepto estatal, y ello en razón de que se trata de normas sobre criterios de valoración a efectos expropiatorios, cuya competencia estatal ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en sentencias como la 14/2007, de 18 de enero , en la que señala que este Tribunal ha establecido, desde la STC 37/1987, de 26 de marzo (FJ 6), en relación al alcance de la competencia estatal en materia de legislación sobre expropiación forzosa que el constituyente ha pretendido que exista una regulación general de la institución expropiatoria -incluso en sus diversas variantes, pues tampoco es hoy la expropiación forzosa una institución unitaria- en todo el territorio del Estado.
Y para ello ha reservado en exclusiva al Estado la competencia sobre la legislación de expropiación (artículo 149.1.18 de la Constitución) y no simplemente, como en otras materias, la competencia para establecer las bases o la legislación básica... la uniformidad normativa impuesta por la Constitución supone la igual configuración y aplicación de las mencionadas garantías expropiatorias en todo el territorio del Estado y, por ende, el estricto respeto y cumplimiento de los criterios y sistema de valoración del justiprecio y del procedimiento expropiatorio establecidos por Ley estatal para los distintos tipos o modalidades de expropiación.
De este modo, la competencia exclusiva que al Estado reserva el art. 149.1.18 impide que los bienes objeto de expropiación puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional y que se prive a cualquier ciudadano de alguna de las garantías que comporta el procedimiento expropiatorio".
CUARTO.- Desde este planteamiento y por lo que se refiere a las circunstancias del caso concreto en orden a la aplicación de la doctrina en cuestión, es oportuna la invocación por el recurrente de la jurisprudencia establecida en numerosas
sentencias (26-2-2004 ,
7-10-2004 y
30-6-2005 , por citar algunas) relativas a la ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, que se refieren a la naturaleza de sistema general que tienen los sistemas de comunicaciones y, entre ellos, los aeropuertos, en la medida en que contribuyan a crear ciudad, señalando expresamente que: "Es un dato de fácil comprobación que la atribución de este carácter a los aeropuertos es una constante en nuestra legislación urbanística, anterior, coetánea o posterior al caso que nos ocupa. En efecto, el
artículo
Interesa destacar que el carácter supramunicipal de estas infraestructuras aeroportuarias, que resulta tanto de su gestación -a través del correspondiente Plan Director aprobado por el Ministerio de Fomento (art. 166 Ley 13/96 y R.D. 2591/1998 )- como de su alcance -de interés general del Estado, aeropuerto civil internacional, la importancia que tiene el aeropuerto para el desarrollo social y económico tanto de la Comunidad de Castilla y León como del resto de la península (expresiones del preámbulo de la Orden de 18 de julio de 2001, que aprueba el Plan Director del Aeropuerto de Burgos-Villafría)- no las priva de su incidencia en la ordenación urbanística, como resulta de las previsiones del referido art. 166 de la Ley 13/1996 y del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre , sobre Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, que en su art. 4 establece que la Memoria del Plan Director incluirá entre otros, un estudio de las actividades previstas para cada una de las áreas de la zona de servicio del aeropuerto y la relación con el planeamiento urbanístico, debiendo incluir el Plan Director, como documentación específica, un estudio de la incidencia del aeropuerto y de sus infraestructuras aeroportuarias en el ámbito territorial circundante (art. 4 .c), reiterando en su art. 8 que "los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán a los aeropuertos y a sus respectivas zonas de servicio como sistema general aeroportuario..." y disponiendo que el sistema general aeroportuario se desarrollará a través de un plan especial o instrumento equivalente, que, si bien se formula por AENA, se tramita y aprueba por la administración urbanística competente de conformidad con lo establecido por la legislación urbanística aplicable.
En conclusión, el carácter supramunicipal de la infraestructura en cuestión, no solo no impide sino que incide en la ordenación urbanística de la ciudad y concretamente en su sistema general de comunicaciones, debiendo atender a las circunstancias de cada caso en cuanto a su contribución a conformar la estructura urbana, las dotaciones municipales, integración en sus infraestructuras industriales, comerciales o de transportes, en definitiva y según expresión acuñada al efecto, su contribución a crear ciudad.
Pues bien, en este caso la parte recurrente justifica ampliamente la contribución que al efecto tiene el sistema aeroportuario de Burgos-Villafría, como sistema general de comunicaciones, desde su localización próxima al casco urbano, como se refleja por el propio Jurado al aplicar en la fijación del justiprecio un factor corrector de 1,5 precisamente por tal proximidad, y su integración en un área urbana logístico-industrial donde se localizan diversas infraestructuras, formando parte de una zona en expansión, que se refleja claramente por la inclusión de los terrenos expropiados en el Plan Regional de Ámbito Territorial del Complejo de Actividades Económicas de Burgos, según resulta de la certificación del Secretario General del Ayuntamiento de Burgos, acompañada a la hoja de aprecio de la Administración expropiante.
Sin perjuicio de lo anterior, tal como autoriza el artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional en orden a la posible integración de los hechos declarados probados en la instancia, debe destacarse, entre los documentos incorporados a las actuaciones, el denominado Plan Estratégico de Burgos 2001-2015, un documento promovido por la Asociación Plan Estratégico Ciudad de Burgos, la cual, lejos de ser una mera reunión de agentes particulares, aglutina en su seno, junto a personas y entidades privadas, a entes territoriales, entidades e instituciones tales como el Ayuntamiento de Burgos, la Junta de Castilla y León, la Universidad de Burgos, la Cámara de Comercio e Industria de Burgos y numerosos Colegios Profesionales, entre otros. Todos ellos reunidos en la referida Asociación con el objetivo declarado de "servir como referente e imagen del proceso de reinvención de la ciudad frente a los ciudadanos burgaleses y en las relaciones con los agentes externos", configurándose como un "foro de debate activo para sus miembros, donde se discuta la problemática de los distintos proyectos en marcha, las nuevas ideas que deben ser incorporadas a la estrategia, y en general los aspectos relacionados con el desarrollo de la estrategia de la ciudad", a cuyo fin se constituyen en Asamblea General, permitiendo en todo caso nuevas incorporaciones al proceso a lo largo del horizonte temporal marcado entre 2001 y 2015.
Fruto de dicha actuación es la elaboración del citado Plan Estratégico de Burgos 2001 y 2015; un documento que define las líneas de actuación para el desarrollo de esta ciudad, entre otros -tales como el turismo, el comercio, los servicios, el sistema educativo y la formación, la salud y la inclusión social así como la "atractividad" de la ciudad-, en los ámbitos industrial y urbanístico para los que de forma expresa se prevén respectivamente la "promoción de un desarrollo industrial especializado, basado en la tecnología, la investigación y la calidad, orientado a potenciar las fortalezas actuales y facilitando la entrada en nuevos sectores estratégicos" y la "configuración urbanística potenciadora de los elementos de excelencia de la ciudad de Burgos, basada en la revitalización de las zonas degradadas". En particular, respecto a la potenciación de la industria de la ciudad de Burgos contempla el Plan Estratégico la posibilidad de "incrementar la actividad de innovación o, en general, de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) vía creación de un parque tecnológico, asociado a una incubadora de nuevas empresas", para lo cual declara la necesidad de una "planificación de suelo industrial (a precios competitivos y de calidad)" y "unas infraestructuras de comunicación modernas -tanto de comunicación con el exterior como de circunvalación de la ciudad y comunicación de los polígonos industriales-". "La competitividad -añade el documento del Plan Estratégico- se alcanzará mediante la I+D+I, actividad relanzada por la creación de un centro ad hoc, origen de un futuro parque empresarial (...). Además, se tratará de provocar la entrada en nuevas actividades: la logística, a partir del centro intermodal de Villafría, y las nuevas tecnologías de información y comunicación". Junto a esto, el Plan Estratégico de Burgos 2001-2015 fija dentro de los objetivos a alcanzar en este período el refuerzo de las infraestructuras, considerando "vital" disponer de suelo industrial de calidad y asequible, y entendiendo como "elemento imprescindible donde sostener el crecimiento industrial" las comunicaciones, dentro de las cuales merecen una "mención especial por su importancia el Ave y el aeropuerto de Villafría".
Pues bien, es sobre la base de esta previsión como el Plan Estratégico se comienza a desarrollar especialmente a través de la creación a partir de 2005 del Complejo de Actividades Económicas, situado junto al aeropuerto de Burgos-Villafría, dejándose constancia de ello a través del boletín enero-marzo del citado año, publicado por la Confederación de Asociaciones Empresariales de Burgos; un documento que también obra incorporado a las actuaciones de instancia.
Pero, es más; si todo lo anterior no fuese suficiente a fin de configurar el sistema general aeroportuario como elemento clave en el desarrollo planificado de la ciudad de Burgos, con fundamento en las previsiones del Plan Estratégico de Burgos 2001-2015, la Junta de Castilla y León (miembro, como se ha dicho, de la Asociación del Plan Estratégico de Burgos) promulga el Decreto 110/2007, de 8 de noviembre , por el que se aprueba el ya citado Plan Regional de Ámbito Territorial del Complejo de Actividades Económicas de Burgos-Riopico, fijando, junto a los de carácter general, los objetivos concretos que ahora nos interesa destacar, en una dimensión urbanística y que se definen así: "Constituir un instrumento de planeamiento territorial que integre y coordine los planes de ordenación urbana y planificación sectorial, tratando conjuntamente los problemas de ámbito supramunicipal e intersectorial. -Establecer las determinaciones urbanísticas de ordenación general del ámbito, principalmente la clasificación de suelo y los sistemas generales, necesarios para el desarrollo del Complejo de Actividades Económicas" . Igualmente, resulta relevante señalar, como lo hace el apartado II de su preámbulo, que en el trámite de información pública se dio traslado de las alegaciones formuladas, para la emisión de un informe de valoración, al Ayuntamiento de Burgos y a la Asociación Plan Estratégico Ciudad de Burgos, por lo que entendemos claramente acreditada la conexión entre la aprobación del citado Decreto y la planificación prevista en el Plan Estratégico de Burgos 2001-2015 .
La Memoria del Plan Territorial aprobado por el Decreto 110/2007 declara perseguir, entre otros objetivos, la clasificación y sectorialización del suelo para el desarrollo modular del Complejo de Actividades Económicas, procediendo efectivamente a clasificar el suelo afectado por la expropiación para la ejecución de la segunda fase de construcción del Aeropuerto como urbanizable delimitado. El documento inicial en el que se contenía el Plan Regional de Ambito Territorial del Complejo en cuestión se presentó, significativamente, en fecha 3 de agosto de 2005 por el Ayuntamiento de Burgos "para su tramitación y aprobación conforme al artículo 24 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León", una fecha en la que estaban ya formuladas todas las previsiones del Plan Estratégico y en marcha el procedimiento expropiatorio del que aquí se trata, con los efectos a los que más adelante habremos de referirnos.
Bien es cierto que, en relación con el Decreto 110/2007, de 8 de noviembre , consta a esta Sala que por la de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, se ha dictado la reciente sentencia de 17 de septiembre de 2010 , en cuyo fallo se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo 11/2008, anulándose tal disposición. Sin embargo, dicho fallo se pronuncia por motivos esencialmente procedimentales, pues se dispone la retroacción de las actuaciones a fin de que se subsane la omisión del informe que era preceptivo por aplicación de la D.A. 2ª del R.D. 2591/1998 , desestimando el recurso respecto de las demás pretensiones formuladas en el suplico de la demanda y respecto de los demás motivos de impugnación esgrimidos por la actora. En consecuencia, la anulación del Decreto y del Plan Regional que con el mismo se aprobó, se pronunció por motivos puramente formales y sin que los aspectos sustantivos del mismo, especialmente la clasificación del suelo destinado a la construcción del Complejo de Actividades Económicas, merecieran reproche alguno en la sentencia de la que se deja constancia en ésta, precisando esa Sentencia que no aprecia una nulidad de pleno derecho, rechazando expresamente que el Plan Regional carezca de justificación, toda vez que al encontrarnos ante una Jurisdicción Revisora los actos deben enjuiciarse de conformidad con las circunstancias jurídicas, sociales y económicas concurrentes en el momento de adoptarse los mismos.
Todo ello lleva a considerar que los terrenos expropiados, aun clasificados como no urbanizables, en cuanto destinados a la realización de un sistema general de comunicaciones, integrado en un ámbito de desarrollo urbano de la ciudad de Burgos, que contribuye a crear ciudad, han de ser valorados como si de suelo urbanizable se tratara, pues así lo exige el respeto al principio de equitativa distribución de beneficios y cargas (art. 5 Ley 6/98 ), que se vería conculcado de atender a la valoración como suelo no urbanizable, rústico, viéndose perjudicado el expropiado en su derecho a recibir una indemnización que se corresponda con el sacrificio realmente sufrido, que reconoce el art. 33.3 de la Constitución y que inspira la regulación establecida en la Ley 6/98 , que, como señala en su exposición de motivos, ha optado por establecer un sistema que trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo.
Ello lleva a la estimación del motivo de casación en tal sentido, en cuanto la sentencia recurrida incurre en las infracciones que se denuncian respecto de los preceptos y jurisprudencia invocados, en cuanto no se ajusta a la interpretación que de los mismos se acaba de exponer.
QUINTO.- La estimación del motivo lleva a resolver lo procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que determina la estimación de la pretensión de que los terrenos expropiados se valoren como si de suelo urbanizable se tratara.
Otra es la cuestión relativa a la materialización de dicha valoración y la pretensión del recurrente de que se fije el justiprecio a razón de 180 €/m2, en la cantidad de 356.454 €, más los intereses legales, como se solicita en la hoja de aprecio de la propiedad o, en su defecto, el justiprecio fijado pericialmente por la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid.
La valoración que se pide como principal a razón de 180 €/m2, carece de toda justificación o fundamentación, tanto en la hoja de aprecio como en la demanda y en este recurso de casación, por lo que no puede ser atendida.
Por lo que se refiere al justiprecio fijado pericialmente, el recurrente parte de la aplicación del art. 27 de la Ley 6/98 , como suelo urbanizable, la pérdida de vigencia de las ponencias catastrales, que fueron aprobadas el 24 de abril de 1996, con efectos de 1 de enero de 1997, y por lo tanto, como recuerda el perito, no se acomodan al planeamiento vigente, y toma como fecha a la que ha de referirse la valoración, noviembre de 2005, circunstancias que no son cuestionadas por las demás partes. Desde estas condiciones, la recurrente, ya en conclusiones, señala estas tres valoraciones con apoyo en el informe pericial:
A) Valor unitario determinado por aplicación del método residual dinámico, partiendo de precios reales de vivienda libre, atendiendo al aprovechamiento medio de los distintos sectores urbanizables del PGOU de Burgos (0,286762 m2/m2), obteniendo como resultado 111,23 €/m2,
B) Valor unitario obtenido sobre valor de viviendas protegidas de precio general, que para el año 2005 era de 695,19 €/m2, corregido por aplicación del coeficiente 1,84 establecido en el
C) Valor unitario obtenido sobre valor de viviendas protegidas de régimen especial, que para el año 2005 era de 695,19€, corregido por el coeficiente 1,61 del art. 7 del Decreto 52/2002 , con aplicación de los demás factores como en el caso anterior, a salvo el valor de repercusión que se cifra en 0,15, obteniendo el resultado de 34,66 €/m2.
El Abogado del Estado, también en conclusiones, opone a la valoración por el método residual dinámico sobre valores de mercado efectuada por el perito que éste, en aclaraciones a su informe, reconoció que no había tenido en cuenta la reducción por gastos de urbanización, que en ese momento y ante la pregunta de parte, señaló en el 2,5% de los ingresos (valor de mercado), por lo que habiendo tomado como tal 1.893 €/m2, supondrían 47,33 €/m2, que descontados del precio establecido de 111,23 €/m2, llevarían al valor unitario de 63,90 €/m2.
En cuanto la valoración atendiendo al precio de venta de viviendas de protección oficial de precio general, entiende que es erróneo el coeficiente corrector 1,84 aplicado de contrario, ya que el mismo entró en vigor con el Decreto 64/2006, de 14 de septiembre (BOCYLO de 15 de septiembre ), por lo que ha de aplicarse el anterior de 1,70. Considera igualmente que el valor de repercusión 0,25 aplicado por la parte se refiere a aquellos supuestos de suelo urbanizado, siendo que en este caso se expropia suelo sin urbanizar, por lo que procede descontar del valor obtenido el 2,5% de gastos de urbanización (sobre 1.181,83 €), es decir, 29,55 €/m2, con lo que se obtendría un valor en el caso de la opción B) de 31,46 €/m2.
Por último, en relación con la valoración de la opción C), entiende el Abogado del Estado que ha de aplicarse el coeficiente corrector 1,23 en lugar del 1,61 aplicado por la parte, que no estaba en vigor en 2005, con lo que se obtendría el resultado de 26,66 €/m2.
Pues bien, desde este planteamiento la Sala entiende que no procede la aplicación al caso del método residual sobre precios de mercado, al tratarse de suelo urbanizable que en la situación existente no permite acudir a valores en venta correspondientes a la zona o área, como pone de manifiesto el perito al tomar en consideración los correspondientes a otros muchos sectores o calles, un total de 24, que evidentemente pueden dar idea de una media de los mismos pero no de valores reales de la zona, como tampoco se ha podido establecer el importe real de los gastos de urbanización, que el perito señala en razón de un porcentaje sobre los ingresos, de manera que el método así aplicado no responde propiamente a valores reales. Así lo viene entendiendo esta Sala en sentencias como la de 20 de junio 2006 , cuando señala que para operar sobre precios de mercado "es imprescindible que los mismos sean obtenidos de fuentes ciertas y seguras que resulten debidamente contrastadas, pues de no ser así "es preferible, como dice la sentencia de 23 de mayo de 2000 , aplicar un porcentaje sobre el valor de la edificación con arreglo al precio de venta de las viviendas de protección oficial, pues el primer método se aproxima con más rigor a las circunstancias reales del suelo, ya que en el suelo urbano el valor por metro cuadrado edificable puede ser perfectamente conocido y no ser fruto de meras especulaciones, mientras que el segundo apela al carácter objetivo del valor fijado administrativamente para las viviendas de protección oficial". Como señala la sentencia de 26 de octubre de 2005 , "la aplicación del método residual fundado en valores de mercado ha de apoyarse en la acreditación de la certeza y seguridad de los mismos, de manera que lleve al convencimiento de la Sala sobre su realidad y que su aplicación conduzca a un resultado adecuado para reponer el sacrificio patrimonial que la expropiación supone en los términos legalmente establecidos y no a resultados desproporcionados, de ahí que se ponga en relación con los supuestos en que la consolidación urbana y el consiguiente desarrollo del mercado permitan una apreciación cierta y segura de los valores por los que aquel discurre".
En estas circunstancias la Sala entiende que ha de acudirse al criterio jurisprudencial sobre valores de viviendas de protección oficial en relación con las normas contenidas en el Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre y ello respecto a las de régimen general, pues no hay ninguna razón para la aplicación del régimen especial, es decir, la opción B) de la planteadas por la parte recurrente, aunque valorando las objeciones opuestas por el Abogado del Estado.
Así, asiste la razón al mismo cuando señala que el factor corrector aplicable al caso es 1,70, que es el establecido en el Decreto 52/2002, de 27 de marzo, de la Junta de Castilla y León, pues el factor corrector 1,84 aplicado por la parte, se estableció en el Decreto 64/2006, de 14 de septiembre , que entró en vigor al día siguiente de su publicación en el BOCL, que tuvo lugar el 15 de septiembre de 2006, siendo así que la valoración se efectúa con relación a noviembre de 2005.
También ha de acogerse la impugnación del valor de repercusión del suelo, que el art. 3.4 del referido Decreto 52/2002 fija en el 25% del precio de venta, pero no por la razón que expone el Abogado del Estado, pues el art. 2 del Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre , fija el 15% en semejantes términos, es decir, incluyendo el presupuesto de las obras de urbanización y es jurisprudencia constante que, por esa razón, no cabe reducir de nuevo los costes de urbanización sobre el resultado obtenido al aplicar dicho porcentaje. Así se recoge en numerosas sentencias, caso de las de 6-7-2005 , 13-10-2005 , 26-10-2005 ó 25-10-2006 , por citar algunas, y ello porque, como señala la de 10 de febrero de 2001, "si del valor de repercusión del suelo, así calculado, dedujésemos los gastos de urbanización, el precio de aquél se vería reducido a una cifra irreal por no haberse obtenido el valor de repercusión mediante el empleo del método residual, sino a través de un porcentaje tasado en el que se incluyen aquellos costes, de manera que en estos casos entendemos que el valor de repercusión es del quince por ciento incluidos los gastos de urbanización, como esta Sala ha declarado en sus Sentencias de 29 de abril y 3 de junio de 1999 ".
Pero, como hemos anunciado, hay otra razón por la que no procede la aplicación del referido porcentaje del 25% establecido en la legislación autonómica, que no es otra que la antes expuesta y recogida en la doctrina del Tribunal Constitucional, en cuanto la competencia exclusiva que al Estado reserva el art. 149.1.18 impide que los bienes objeto de expropiación puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional. Además ello resulta lógico en el propio planteamiento del procedimiento de valoración, pues si el valor de repercusión resulta de aplicar un porcentaje sobre el precio de venta y este responde al precio básico nacional (los factores de corrección se establecen de forma uniforme en todas las comunidades), tal porcentaje ha de ser el mismo y el establecido también con tal ámbito, que en este caso es el 15%.
En consecuencia y aplicados tales parámetros se obtiene, salvo error u omisión, el siguiente justiprecio, valor unitario:
695,19 €/m2 x 1,70 x 0,8 x 0,286762 x 0,9 x 0,15 = 36,60 €/m2
Siendo la superficie expropiada 1.320 m2, por 36,60 €/m2 se obtiene el justiprecio de 48.312 €, al que habrá de añadirse el 5% de afección.
En consecuencia procede estimar el recurso contencioso administrativo en tal sentido.
SEXTO.- No ha lugar a hacer una expresa imposición de las costas de este recurso ni de la instancia.
Fallo
HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dª Aida , contra la Sentencia de fecha 23 de octubre de 2009, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 22/2008 , que casamos y anulamos; y, en su lugar, estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la citada representación procesal contra la resolución de 28 de noviembre de 2007, del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos, por la que se acordó fijar en la cantidad de 2.289,70 euros, incluido el premio de afección el justiprecio de la finca núm. NUM000 , ubicada en el término municipal de Burgos, afectada por el Proyecto denominado "Aeropuerto de Burgos (Villafría) Terrenos necesarios para el desarrollo del Plan Director", resolución que anulamos por no ajustarse al ordenamiento jurídico, declarando el derecho de la recurrente a percibir como justiprecio de la referida finca la cantidad de 48.312 €, más el 5% de afección y los intereses legalmente establecidos. Sin efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Agustin Puente Prieto, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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