Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 807/2010 de 17 de Mayo de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 807/2010 interpuesto por el Procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu -luego sustituido por el Procurador D. Noel A. de Dorremochea Guiot- en representación de D. Saturnino y Dª Paloma contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 18 de diciembre de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo 785/2007 . Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida el CONSELL INSULAR DE MALLORCA, representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 18 de diciembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 785/2007 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

"FALLAMOS:

PRIMERO: se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Saturnino y Dña. Paloma contra el Acuerdo del Consell Executiu del Consell Insular de Mallorca de 5 de septiembre de 2007 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de 1 de Febrero de 2007 (BOIB de 3 de marzo de 2007) que aprueba la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento y Catálogo del Municipio de Alcudia

SEGUNDO: Se confirma el acto impugnado por ser ajustado al ordenamiento jurídico".

SEGUNDO.- La referida sentencia delimita el alcance de la controversia planteada en el proceso de instancia exponiendo en su fundamento primero los siguientes datos:

" PRIMERO: El Ayuntamiento de Alcudia aprobó en sesión Plenaria de 4 de mayo de 2006 la aprobación provisional y sin voto alguno discrepante la revisión de las NNSS de Alcudia y en la Norma 5.6.03 se establecía: Sòl rústic de regime general (SRG) 2.- Condicions d'edificació: a) superficie mínima de parcel.la per a l'us d'habitatge (m2) 14.000 en SRG -I..."

Posteriormente y por vía de subsanación de deficiencias la Comisión Insular de Urbanismo del Consell Insular requirió al Ayuntamiento de Alcudia para tal subsanación y a raiz de ese requerimiento el Ayuntamiento aprobó en sesión plenaria de 9 de enero de 2007 sin ningún voto en contra la redacción siguiente: Norma 5.6.03 Arees de sòl rústic en paisatge progetit.- El sòl rústic situat dins les àrees delimitades com a paisatge protegit es regularan d'acord amb la categoria de sòl rústic subjacent quant a la superficie de parcel.la mínima als efectes de la construcción d'habitatge que, en aquelles zones on el mateix estigui ademés, no podrà ser inferior a 14.000 m2 en parcel.las anteriors al 27-5-58; 25.000 m2 en parcel.las entre el 27-5-58 i el 2-5-84; i 40.000 m2 en parcel.las posteriors al 2-5-84".

Finalmente la CIU de Mallorca en Acuerdo de 1 de febrero de 207 aprobó definitivamente la revisión de las NNSS de Alcudia con sujeción a prescripciones una de las cuales, la nº 4, dice:

4.- S'elimina l'apartat 4rt de la norma 5.1.02 i es modifica la superficie mínima assenyalada en les següents qualificacions de sòl rústic:

NORMA 5.6.01

AREES D'INTERES AGRARI (AIA)

2.- Condicions d'edificació

a) .- Superficie mínima de parcel.la per a l'us d'habitatge (m2) 14.000 en parcel.les anteriors al 2-5-84 i 28.000 a la resta. En paisatge protegit (m2): 25.000 en parcel.les anteriors al 2-5-84 i 40.000 a la resta. En tot cas dins UCaso práctico: Cotización durante el periodo de vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas y retribuidas a al finalización de la relación laboral. (m2): 75.000.

NORMA 5.6.02

AREES DE TRANSICIÓ (AT)

2.- Condicions d'edificació

a) Superficie mínima de parcel.la per a l'ús d'habitatge (m2): 14.000 m en parcel.les anteriors al 2-5-84 i 28.000 a la resta. En paisatge protegit (m2): 25.000 enparcel.les anteriors al 2-5-84 i 40.000 a la resta. En tot cas UCaso práctico: Cotización durante el periodo de vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas y retribuidas a al finalización de la relación laboral. (m2): 75.000

NORMA 5.6.03

SÓL RUSTIC DE RÈGIM GENERAL (SRG)

2.- Condicions d'edificació

a) Superficie mínima de pacel.la per a l'us d'habitatge (m2): 14.000 en parcel.les anteriors al 2-5-84 i 28.000 a la resta. En paisatge protegit (m2): 25.000 en parcel.les anteriors al 2-5-84 i 40.000 a la resta. En tot cas dins UCaso práctico: Cotización durante el periodo de vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas y retribuidas a al finalización de la relación laboral. (m2): 75.000

La parte recurrente, propietarios por mitad indiviso de una finca rústica en ese término municipal de superficie 21.231 m2 3 cuarterades) denominada DIRECCION000 , impugna esa redacción y argumenta como motivos de impugnación:

1º.- Falta de competencia del Consell Insular para modificar un acuerdo del Pleno municipal cuando ese Acuerdo se adapta a la legalidad urbanística que es el PTM, porque las competencias del Consell, y en particular de la CIU, en la aprobación definitiva de los planes y normas, se circunscriben a la salvaguarda de la legalidad vigente, que no es otra que el Plan Territorial de Mallorca. Por lo que era obligado para la CIU respetar la voluntad municipal que es soberana para establecer las normas que estime oportunas para el desarrollo del Plan en la esfera de su territorio

2º.- Nulidad del Acuerdo por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido causando indefensión a las partes en tanto que la aprobación provisional de la Revisión de las NNSS fue sometida al preceptivo trámite de información pública pero no así la redacción de la Norma 5.6.03 aprobada en sesión de 9 de enero de 2007, ni tampoco la radical y sustancial modificación que la CIOTUPH ha introducido y aprobado ahora para dicha norma, sin razonamiento legal alguno que la justifique.

Se opone la defensa del Consell y defiende la legalidad del acto".

Adentrándose en el examen de los motivos aducidos en la demanda, en los fundamentos de derecho segundo y cuarto -la sentencia omite, por error, el ordinal tercero- se examina la cuestión relativa a la competencia del Consejo Insular para dictar el acuerdo impugnado, de aprobación definitiva del General del Alcudia con incorporación directa de prescripciones, desestimando la Sala de instancia el planteamiento de la parte demandante. Los citados fundamentos se expresan del modo siguiente:

" (...) SEGUNDO: La ley 9/1990 de atribución de competencias a los Consejos Insulares en materia de urbanismo y habitabilidad en su artículo 2 atribuye las competencias que ejercía la Consellería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio a través de la Comisión Provincial de Urbanismo de Baleares a las Comisiones Insulares de urbanismo de los Consell Insulars en su respectivo ámbito territorial. Ello queda también reflejado en el artículo 34-1 del Reglamento Orgánico del Consell Insular de Mallorca aprobado por Acuerdo Plenario de 2 de julio de 2001 (BOIB de 25 de agosto ) en el que se indica que la CIOTUPH ejercita con carácter general las competencias asumidas por el Consell de Mallorca en virtud de la ley de la CAIB 9/1990 de 20 de junio, 6/1994 de 13 de diciembre y 2/2001 de 7 de marzo en materia de urbanismo, patrimonio histórico y ordenación del territorio respectivamente, siempre que esas competencias no estuvieran atribuidas a otro órgano del Consell de Mallorca.

La Comisión Insular de Urbanismo de cada Consell Insular es, a la vista de lo expuesto, la administración autonómica competente para la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal, y desde esa perspectiva, ejerce no sólo una función de evaluación de la legalidad urbanística de esos instrumentos de planeamiento municipal, sino también ejerce una supervisión de esos planes desde la perspectiva de los intereses supramunicipales en la competencia que ostenta en cuanto a ordenación del territorio. Y ello le permite y legítima para aceptar, corregir, modificar y rechazar las previsiones de los planes de ordenación que se le presentan para aprobación definitiva.

En definitiva correspondiéndole al Consell Insular y en particular a las Comisiones Insulares de Urbanismo la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio, necesariamente ha de constatar a la hora de aprobar definitivamente el planeamiento municipal no sólo cuestiones de legalidad, sino que puede en el ejercicio de sus competencias adecuar o corregir previsiones municipales, a pesar de que éstas sean acordes a la legalidad urbanística general, en atención a los intereses generales para salvaguarda y protección de valores superiores tales como los medioambientales, de desarrollo económico y social etc pues para ello ostenta y tiene plena competencia en materia de ordenación territorial.

Esa intervención no supone una vulneración del principio de autonomía municipal y así la Sentencia del TC 4/1981 de 2 de febrero señala que el concepto de "autonomía" no equivale a "soberanía", de manera que aquel concepto tiene necesariamente un contenido limitado que forma parte de un todo, en el que cada poder autónomo gestiona sus respectivos intereses y para ello ha de estar dotado de sus competencias propias y exclusivas. . En este sentido la Sentencia del TC 51/2004 de 13 de abril ya indicó:

"Este precepto no se consideró inconstitucional. Se argumentó en aquella ocasión que, aunque el art. 25.2 d) LBRL establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las «Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determinan el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (con cita de la STC 61/1997 de 20 de marzo ). Por otra parte, según el art. 58.2 LBRL «las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados», pero «ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.).

CUARTO (sic., debía ser TERCERO): Así pues y siendo el urbanismo una competencia de carácter municipal, no obstante puede intervenir también la administración autonómica en defensa de intereses de carácter supralocal y todo ello no ha de suponer un obstáculo a la autonomía municipal.

Pero en el supuesto de autos la administración demandada ha transcrito el informe del técnico del Consell que se emitió a propósito del recurso de alzada, que a su vez transcribe la enmienda que fue objeto de discusión en el seno de la Ponencia Técnica de la CIU y que refleja que el texto ahora impugnado, de forma que ese texto resulta que fue planteado por la representación municipal compuesta por el Sr. Alcalde de Alcudia, el Concejal de Urbanismo de ese Ayuntamiento, y un técnico redactor, y lo hicieron durante la discusión de esa normativa en el seno de la Ponencia Técnica de la Comisión Insular de Urbanismo del Consell Insular de Mallorca".

Tampoco acoge la Sala de instancia la tesis de que vulneren el ordenamiento jurídico las determinaciones introducidas por el Consejo Insular en el acuerdo de aprobación definitiva relativas a las superficies mínimas de parcelas en suelo rústico para poder autorizar la construcción de vivienda. A dicha cuestión se dedica el fundamento jurídico quinto de la sentencia, cuyo contenido es el que sigue:

" (...) QUINTO: En cuanto a la oportunidad de la medida de ampliar la superficie de las parcelas con posibilidad de edificarse en suelo Rustico General I tal y como se ha fijado en la norma 5.6.03 pasando de 14.000 m2 para las parcelas anteriores al 27/5/58, a 25.000 m2, respecto de las parcelas segregadas entre el 27/5/58 al 2/5/84 y hasta 40.000 m2 en parcelas posteriores al 2/5/84.

La redacción original aprobada provisionalmente en la revisión del planeamiento había acordado, suponía un claro retroceso en la política proteccionista de esa clase de suelo y que se había ya iniciado en ese municipio tras la adaptación del planeamiento de Alcudia a la Ley 6/1999 de Directrices de Ordenación Territorial que exigía en Suelo Rústico Común en SRG-1 1 la superficie de 14.000 m2 para las parcelas anteriores al 27/5/58, la de 15.000 m2 para las existentes entre el 27/5/58 y el 7/9/00 y 30.000 m2 para las posteriores al 7/9/00. Y para el suelo rústico protegido en SRG-1 y 2 era de 14.000 m2 para las parcelas anteriores al 27/5/58, de 25.000 m2 para las surgidas entre el 27/5/58 y el 2/584; 40.000 m2 para las segregadas entre el 2/5/84 y el 7/9/00 y de 80.000 m2 para las nacidas con posterioridad al 7/9/00. Exigir únicamente la superficie de 14.000 m2 para todas esas parcelas, tanto de suelo rústico común como protegido, era abrir las posibilidades edificatorias para un gran número de parcelas que con anterioridad ya habían tenido restringida la edificación, en un suelo cuyo uso edificatorio es condicionado y no es el propio de ese terreno. Y todo ello sin justificar ni motivar el porqué de esa rebaja o laxitud.

Por lo que siendo la legislación de urbanismo en cuanto a las posibilidades constructivas en suelos no urbanizables una legislación de mínimos, con independencia de que el Plan Territorial establezca en su norma 20 que la parcela edificatoria en suelo rústico común deba tener cuanto menos la superficie de 14.000 m2, no impide acordar un parámetro superficial de mayor superficie y más restrictivo tal y como lo prevé el apartado 4º del artículo 25 de la ley 6/1997 del Suelo Rústico de les Illes Balears. Y todo ello en un suelo no urbanizable cuyo uso principal no es el de vivienda unifamiliar por ser un uso condicionado, de forma que los dueños de ese suelo no incorporan en su patrimonio el derecho a edificarlo, sino una vez se ha obtenido la licencia para edificar.

En este sentido es clarificadora la Memoria del PTI en su apartado 2.2.3.1 que en el informe del recurso de alzada se cita y que pretende medidas de choque de carácter inmediato para frenar la edificación de viviendas en suelo no urbanizable o bien la adopción de medidas a plazo medio, y que consisten en incrementar las áreas no edificables, incrementar la superficie de parcela mínima edificable para el suelo con categoría ARIP, y el incremento de la parcela mínima edificable en suelo Rústico común. Todo ello refrenda y demuestra que la finalidad que persigue y busca el PTM en una legislación de carácter proteccionista para el territorio y salvaguarda de la riqueza paisajística y que la superficie de 14.000 m2 para el SRG que establece la Norma 20 se indica con carácter de mínimo cuando dice "que no podrá ser inferior a", teniendo ese artículo un carácter de aplicación inmediata y sin necesidad de adaptación del planeamiento.

Y precisamente la adopción de una política proteccionista en ese municipio a raíz de la adaptación de su planeamiento a la ley 6/1999, exigía una cumplida justificación y exposición del porqué se inicia una etapa de mucho más laxitud y que sin duda, permitiría gran cantidad de edificaciones en ese tipo de suelo no urbanizable, si se adoptaba como parámetro mínimo superficial el de 14000 m2. De forma que ante la ausencia de una motivación justificada y racional de esa decisión, no pueden ignorarse los intereses supramunicipales que son competencia del Consell Insular y que buscan la protección del medioambiente y del paisaje y fijar un modelo de crecimiento y desarrollo social y demográfico sostenible, articulando una estructura urbanística y una ordenación territorial coherente y homogénea en todo la isla.

En este sentido la parte ha renunciado en estos autos a demostrar que la norma impugnada, aplicable en suelo rústico común y protegido, es incoherente con el resto de normativa urbanística, traduciéndose su discrepancia en una comprensible aunque subjetiva queja, en lo que a esa parte afecta, por el carácter protector de esa normativa pero que sin duda es acorde con la legalidad urbanística. Por lo que no se ha demostrado existencia de vicio alguno o desviación de poder que suponga vicio de anulabilidad en el acto impugnado".

Por último, el fundamento sexto de la sentencia examina el argumento subsidiario esgrimido en la demanda, en el que se denunciaba que en la tramitación del Plan se había prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, produciendo indefensión. Este fundamento se expresa en los siguientes términos:

" (...) SEXTO: Por último y entrando en el análisis del argumento subsidiario que pretende la nulidad del acto por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, con causación de indefensión a los comparecientes.

Entiende la parte recurrente que si bien la aprobación provisional de la revisión de las NNSS de Alcudia fue objeto de información pública no lo fueron ni la segunda redacción, ni tampoco la última que finalmente se aprobó en el Consell Insular y considera que debió serlo al tratarse de un cambio o modificación radical respecto a lo anterior.

Dado que por dos veces consecutivas se obvió el trámite de información pública se ha incidido en defecto causante de indefensión que vicia el acto impugnado y procede declarar su nulidad.

El argumento no ha de prosperar. La necesidad de cumplir con el trámite previsto en los artículos 130 y 132-3 b) del Reglamento de Planeamiento se da cuanto la modificación supone un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan y así lo han recogido sentencias del Tribunal Supremo entre otras la de 6 de noviembre de 2003 y 23 de abril de 1996 entre otras. Sin embargo aquí no existe un cambio sustancial en el planteamiento, sino que solamente hay una modificación en la superficie de las parcelas atendiendo a una fecha concreta de referencia, y tanto la redacción anterior, como la definitiva, responden a un mismo criterio proteccionista del suelo rústico, de forma que el acto impugnado no supone un cambio sustancial del planeamiento, aunque esa modificación, en lo que supone de aumento superficial para las posibilidades edificatorias respecto a determinadas parcelas aparecidas en distintas fechas, sí pueda suponer para una finca en concreto un cambio muy trascendente, como así ocurre en el supuesto de autos".

Cumple la desestimación del recurso en su pedimento principal y subsidiario.

TERCERO . La representación procesal de D. Saturnino y Dª Paloma preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición del recurso mediante escrito presentado el 10 de marzo de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de dichos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 132.2.b/ del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978 -aunque tanto por razones temáticas como porque el apartado segundo de dicho artículo no tiene subapartados, debe querer referirse al artículo 132.3.b/ -, puesto en relación con el artículo 22.2.c/ de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local . En el desarrollo del motivo se sostiene que la Comisión Insular del Territorio, al introducir las prescripciones cuestionadas y modificar con ello las determinaciones contenidas en el documento aprobado por el Ayuntamiento, usurpó las competencias municipales.

2. Con carácter subsidiario al anterior, infracción del artículo 132.2.b / y 3.b), párrafo 2º, del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , al entender que las modificaciones introducidas, por su carácter sustancial, obligaban a someter nuevamente a información pública el instrumento aprobado.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra que contenga los siguientes pronunciamientos:

"1º. Que las resoluciones recurridas en este procedimiento han incurrido en infracción del ordenamiento jurídico y han sido dictadas en clara desviación de poder y por tanto no son conformes a derecho, por lo que procede anularlas en su integridad.

2º.- Que como consecuencia de esa declaración anulatoria se declare y decrete lo siguiente:

a) Que el punto 2.- Condicions d'edificació de la Norma 5.6.03 de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Alcudia quede redactado de la siguiente forma: "Norma 5.6.03 Sul Rustic Regim General (SRG) Superficie mínima de parcel.la per a l'ús d'habitatge (m2): 14.000 en SRG-I, 28.571 (4 cuarterades) en SRG II, y 50.000 en SRG-F. En SRG (I, II y F) dins UCaso práctico: Cotización durante el periodo de vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas y retribuidas a al finalización de la relación laboral. (m2) 75.000". (Traducción: "Norma 5.6.03 Suelo Rústico Régimen General (SRG).- Superficie mínima de parcela para uso de vivienda (m2): 14.000 en SRG-I, 28.571 (4 cuarterades) en SRG II, y 50.000 en SRG-F. En SRG (I, II y F) dentro UCaso práctico: Cotización durante el periodo de vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas y retribuidas a al finalización de la relación laboral. (m2) 75.000"). Es decir, conforme a la redacción dada por el primer acuerdo del Pleno Municipal.

b) Subsidiariamente y en defecto de la anterior, que dicha Norma quede redactada de la siguiente forma: "Àrees de sòl rústic en paisatge protegit.- El sòl rústic dins les àrees delimitades com a paisatge protegit es regularan d'acord amb la categoria de sòl rústic subjacent quant a la superficie de parcel.la mínima als efectes de la construcción d'habitatge que, en aquelles zones on el mateix estigui admés, no podrà ser inferior a 14.000 m2, en parce..les anteriors al 27-5-58, 25.000m2 en parcel.les entre el 27-5- 58 i el 2-5-84 i 40.000m2 en parcel.les posteriors al 2-5-85". (Traducción: Áreas de suelo rústico en paisaje protegido.- El suelo rústico situado dentro de las áreas delimitadas como paisaje protegido se regularán de acuerdo con la categoría de suelo rústico subyacente cuando a la superficie de parcela mínima a los efectos de la construcción de vivienda que en aquellas zonas donde la misa esté admitido, no podrá ser inferior a 14.000 m2, en parcelas anteriores al 27-5-58, 25.000 m2 en parcelas entre el 27-5- 58 y el 2-5-84 y 40.000m2 en parcelas posteriores al 2-5-85"). Es decir, conforme a la redacción dada por el segundo acuerdo del Pleno Municipal.

3º.- Que para el improbable caso de no estimarse la primera y subsidiariamente la segunda de las peticiones, se declare y decrete la nulidad de lo actuado, mandando sacar a exposición pública la sustancial modificación que el Ayuntamiento y la CIOTUPH pretenden efectuar en la revisión de las NNSS aprobadas por el Pleno municipal de fecha 4 de mayo de 2006.

Y se condene al Consell Insular de Mallorca y a su dependiente Comisión Insular de Urbanismo (CIOTUPH) a estar y pasar por tales declaraciones y al pago de las costas de la primera instancia, con todo lo demás que fuere procedente con arreglo a derecho".

CUARTO.- Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 22 de junio de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la de la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación del Consejo Insular de Mallorca mediante escrito presentado el 3 de septiembre de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación del recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.

SEXTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 16 de mayo de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de casación nº 807/2010 lo interpone la representación D. Saturnino y Dª Paloma contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 18 de diciembre de 2009 (recurso 785/2007 ) por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dichos recurrentes contra el acuerdo del Consejo Ejecutivo del Consejo Insular de Mallorca de 5 de septiembre de 2007 que desestimó el recurso de alzada dirigido contra el acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de 1 de febrero de 2007, de aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento y el Catalogo del municipio de Alcudia en lo concerniente a las determinaciones sobre superficie mínima de parcela para uso de vivienda en suelo rústico.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de D. Saturnino y doña Paloma , cuyo contenido y enunciado hemos resumido en el antecedente tercero.

SEGUNDO.- En el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Alcudia adoptado por la Comisión Insular de Urbanismo se introdujeron determinadas prescripciones en lo relativo a la parcela mínima apta para la autorización del uso de vivienda en suelo rústico, más rigurosas que las contenidas en el instrumento remitido por el Ayuntamiento, al exigir el documento aprobado definitivamente mayores superficies de parcela en las distintas categorías de esa clase de suelo para posibilitar dicho uso. En lo relativo a las fincas de los recurrentes, se trata de suelo rústico de régimen general (SRG), en paisaje protegido. Esta categoría se encuentra regulada en la norma urbanística 5.6.03, entre cuyas condiciones de edificación para vivienda, según las prescripciones incorporadas al acuerdo de aprobación definitiva, se establece la de una superficie mínima de parcela de 25.000 metros cuadrados en parcelas anteriores al 2-5-84 y de 40.000 para las demás.

En el primer motivo de casación se aduce que la introducción de estas prescripciones en el acuerdo de aprobación definitiva contraviene el artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio -por error, el escrito de los recurrentes cita como vulnerado el artículo 132.2.b/, que no existe-, en relación con el artículo 22.2.c/ de la Ley 7/1985 , reguladora de las Bases del Régimen Local, pues los recurrentes consideran que la Comisión Insular de Urbanismo no puede suplantar la voluntad del Pleno del Ayuntamiento, de manera que el documento debió ser aprobado en los términos resultantes del acuerdo de aprobación provisional por el Pleno municipal o, en caso de haberse encontrado deficiencias, devolverse al ente local para su subsanación.

El motivo no puede ser acogido.

De entrada, conviene distinguir dos aspectos que en el motivo de casación aparecen entremezclados: una cosa es la subsanación de deficiencias e insuficiencias, supuesto contemplado en el art. 132.3.b/ del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , que puede o no obligar a realizar modificaciones, y otra, distinta la introducción de prescripciones o determinaciones sustantivas directamente por el órgano de la Comunidad Autónoma al que corresponda la aprobación definitiva, por apreciar éste la existencia de razones o intereses supralocales o regionales. En el caso que nos ocupa estamos en presencia de un supuesto de esta última clase, ya que la Administración autonómica consideró que la protección del suelo rústico recomendaba no rebajar las previsiones sobre parcela mínima para permitir usos edificatorios.

En el ejercicio de sus competencias, las comunidades autónomas, al resolver sobre la aprobación definitiva de los Planes Generales deben pronunciarse no solo sobre las cuestiones de legalidad, sino también sobre los aspectos relativos a la defensa de los intereses supramunicipales; y, desde esta perspectiva puede introducir directamente modificaciones en el Plan, que es lo que aquí se ha producido, siempre que no se rebasen ciertos límites.

A dichos límites, que aquí no podemos considerar sobrepasados, se refiere la sentencia de esta Sala de 30 de enero de 1991 en los siguientes términos "... ante todo, los fijados por la definición de las competencias autonómicas y además los siguientes - SS de 22-12-90 y 24-12-90 -: a) Los derivados del principio de la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento para dotar a éste de la necesaria legitimación democrática - SS de 4-11-86 y 1-12-86 , 18-9-87 , 28-10-89 de 19-1-89 , 30-1-89 y 24-7-89 , 13-3-90 , 30-4-90 y 30-10-90 , etc.- y que impone que toda modificación sustancial excluya la posibilidad de su introducción directa por la Comunidad, dada la necesidad de reiterar el trámite de información pública b) Los impuestos por el principio de la autonomía municipal: si la modificación establecida por la Comunidad Autónoma en el marco de sus competencias no es sustancial, pero tiene, en otros ámbitos del plan, repercusiones que permiten diferentes soluciones, la modificación exigirá la decisión al respecto del municipio, lo que habrá de dar lugar a la suspensión del acuerdo de aprobación definitiva. El sistema trazado es de indudable complejidad y desde luego sería deseable que en un planeamiento más amplio que el municipal se recogieran ya las determinaciones derivadas de los intereses autonómicos, lo que simplificaría el trámite de aprobación definitiva: bastaría entonces con la virtualidad del principio de jerarquía normativa en su aplicación al planeamiento Pero ello no priva de virtualidad a la solución expuesta" .

Por otra parte, en cuanto a la interpretación del artículo 132.3.b/ del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , la sentencia de esta Sala 20 de enero de 1998 recordaba la jurisprudencia en la que "....superando una interpretación puramente literal del art. 132.2 b) del Reglamento de Planeamiento (debe decir 132.3.b), se viene admitiendo la posibilidad de que la Comunidad Autónoma introduzca directamente modificaciones en el momento de la aprobación definitiva dentro de ciertos límites - SS. 22 y 24 de diciembre de 1990 y 30 enero y 12 de febrero de 1991 ".

La interpretación contraria, ya superada, consideraba que el artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico impedía la posibilidad de introducir directamente rectificaciones o modificaciones en el acuerdo de aprobación definitiva al entender que la subsanación correspondía en todo caso a la Administración local que había otorgado la aprobación provisional. Pero ésta, que es en definitiva la tesis de la recurrente, no se corresponde, según hemos visto, con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.

Por lo demás, la cita del artículo 22.2.c/ de la Ley de Bases de Régimen Local no resulta adecuada. En efecto, el artículo 22 de dicha Ley se ocupa de establecer las competencias que corresponden al órgano plenario de las corporaciones locales, entre las que comprende las de aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística, así como los convenios que tengan por objeto la alteración de cualesquiera de dichos instrumentos. De modo que dicho precepto, que contiene las normas de atribución de competencias municipales, ofrece poca utilidad para solucionar un conflicto sobre el alcance de las competencias autonómicas en la fase de aprobación definitiva.

En todo caso, debe notarse que los recurrentes no cuestionan que sean intereses supralocales los determinantes de las prescripciones introducidas, es decir, no aducen que la decisión pueda haber vulnerado el principio de autonomía local o que las modificaciones no estén justificadas por la afectación de intereses supralocales, que desde luego deben entenderse concurrentes en cuanto al régimen de los actos edificatorios en el suelo no urbanizable. Ello nos dispensa de hacer aquí una detenida exposición de esa doctrina. A modo de simple resumen, recordaremos lo declarado por esta Sala en sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/04 ), cuyas consideraciones reitera luego la sentencia de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ):

" (...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240 /2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

CUARTO.- Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos...".

Ahora bien, ya hemos señalado que en el caso presente los recurrentes no niegan, en realidad, que las prescripciones introducidas vengan determinadas por intereses supralocales, pues su atención se centra en cuestionar la posibilidad de introducir modificaciones directamente en el acuerdo de aprobación definitiva. Y siendo ese el planteamiento del motivo de casación, es claro que no puede tener favorable acogida.

TERCERO.- Tampoco puede compartirse la queja que se formula en el segundo motivo de casación, en el que los recurrentes sostienen que las modificaciones introducidas, por su carácter sustancial, y en contra del criterio plasmado en la sentencia, exigían la reiteración del trámite de información pública.

El argumento ya había sido aducido en el proceso de instancia y la sentencia recurrida lo rechaza explicando -dicho ahora en apretada síntesis- que la necesidad de cumplir con el trámite previsto en los artículos 130 y 132.3.b/ del Reglamento de Planeamiento se da cuanto la modificación supone un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan pero que las modificaciones introducidas en este caso no comportaban una alteración sustancial del planteamiento, al modificarse únicamente la superficie de las parcelas atendiendo a una fecha concreta de referencia, respondiendo a un mismo criterio proteccionista del suelo rústico, de manera que no era necesario repetir el trámite de información pública.

Los razonamientos contenidos en la sentencia de instancia se acomodan al concepto "modificaciones sustanciales" asentado en la jurisprudencia a efectos de determinar cuándo es necesario practicar nueva información pública en la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística, pues, como acertadamente razona la Sala de instancia, las alteraciones relativas a las superficies para poder edificar en suelo rústico no constituyen un nuevo esquema de planeamiento que altere de manera importante o esencial las líneas y criterios básicos del Plan y su propia estructura, de manera que no se requería la reiteración del trámite de información pública.

Sirva de muestra la sentencia de esta Sala de 7 de julio de 2011 (casación 868/2008 ), en la que se recuerda la noción de modificaciones sustanciales señalando que "...los cambios introducidos durante la tramitación han de suponer la alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, que constituya una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, o un nuevo esquema que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, pero no, como aquí ocurría, cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del plan y no quede afectado el modelo territorial dibujado en él ". Puede verse también la sentencia de 14 de febrero de 2011 (casación 225/06 ), que cita a nuestra sentencia de 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/04 ) en la que se hacen diversas consideraciones sobre la vinculación del trámite de información pública que aquí examinamos con el derecho de audiencia y participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten ( artículo 105.a/ de la Constitución ).

A decir verdad, en la formulación del motivo de casación se incumple la carga de criticar razonadamente la fundamentación de la sentencia a fin de poner de manifiesto que se ha vulnerado el artículo 132.3.b/ del Reglamento de Planeamiento (también aquí los recurrentes citan, por error, el artículo 132.2.b/, que no existe). Así, frente a las razones dadas en la sentencia de instancia los recurrentes tendrían que haber justificado que las alteraciones incorporadas al instrumento merecen la consideración modificaciones sustanciales que alteran el modelo de Plan, la estructura y organización del territorio o los criterios básicos de ordenación. En lugar de abordar esa tarea, el motivo de casación se olvida de los razonamientos expuestos en la sentencia y se limita a indicar que el acuerdo del Comisión recogía otras prescripciones, además de la que era objeto del recurso; pero con esto último se está intentando introducir una cuestión nueva, no planteada en la instancia y que por tanto no es susceptible de examen.

Todo ello conduce a la desestimación motivo de casación que examinamos.

CUARTO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa del Consell Insular de Mallorca.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,

Fallo

No ha lugar al recurso de casación nº 807/2010 interpuesto en representación de D. Saturnino Y Dª Paloma contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 18 de diciembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo 785/2007 ), con imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose la Sala celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.