Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2482/2009 de 30 de Noviembre de 2012

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo

Contencioso-Administrativo

Sección: QUINTA

S E N T E N C I A

Fecha de Sentencia: 30/11/2012

RECURSO CASACION

Recurso Núm.: 2482 / 2009

Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria

Votación: 28/11/2012

Procedencia: T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

Ponente: Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella

Secretaría de Sala: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Escrito por: CGR

Nota:

Recurso de casación. Aprobación del Proyecto de Singular Interés. Falta de estudio de alternativas.

RECURSO CASACION Num.: 2482/2009

Votación: 28/11/2012

Ponente Excma. Sra. Dª.: María del Pilar Teso Gamella

Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

S E N T E N C I A

TRIBUNAL SUPREMO.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: QUINTA

Excmos. Sres.:

Presidente:

D. Mariano de Oro Pulido y López

Magistrados:

D. Rafael Fernández Valverde

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. Jesús Ernesto Peces Morate

En la Villa de Madrid, a treinta de Noviembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2482/2009 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación de D. Luis Alberto , D. Arsenio , Dña. Juana y Dña. Santiaga , contra la Sentencia de 23 de febrero de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en el recurso contencioso-administrativo nº 16/2006 , sobre aprobación definitiva de proyecto de Singular Interés.

Han comparecido las siguientes partes recurridas: 1.- La Procuradora de los Tribunales Dña. Ana Araúz de Robles Villalón en nombre y representación de "Flecons Obras S.L.", 2.- El Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en la representación que legalmente ostenta, 3.- La Procuradora de los Tribunales Dña María del Mar Montero Decózar y Millet en nombre y representación del Ayuntamiento de Talavera de la Reina y 4.- El Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta.

Antecedentes

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 16/2006 deducido por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 18 de octubre de 2005, que aprobó definitivamente el Proyecto de Singular Interés " Campo de Golf y Zona Comercial " en Talavera de la Reina.

SEGUNDO .- La expresada Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha dictó Sentencia, de fecha 23 de febrero de 2009 , cuyo fallo es el siguiente:

" Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por DON Luis Alberto , DON Arsenio , DOÑA Juana Y DOÑA Santiaga , contra el Acuerdo de 18 de octubre de 2005, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Singular Interés "Campo de Golf y Zona Comercial", en Talavera de la Reina. Sin costas " .

TERCERO.- Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala Tercera, recurso de casación, por la representación de la sociedad limitada recurrente. En el mismo se solicita que se estime el recurso, se case la sentencia recurrida y se declare no conforme a Derecho el Acuerdo de 18 de octubre de 2005 del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha, impugnado en el recurso contencioso administrativo.

CUARTO.- Las partes recurridas --"Flecons Obras, S.L.", la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha y el Ayuntamiento de Talavera de la Reina-- han presentado sendos escritos oponiéndose al recurso de casación y solicitando que o bien se inadmita el mismo o bien se declare que no ha lugar al recurso, con imposición de costas.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 28 de noviembre de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella , Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO . - La sentencia que aquí se impugna desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido por los ahora y entonces recurrentes contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 18 de octubre de 2005, que aprobó definitivamente el Proyecto de Singular Interés " Campo de Golf y Zona Comercial " en Talavera de la Reina.

La desestimación del recurso contencioso administrativo se fundamenta en que no concurre ni la falta de justificación del Proyecto de Singular Interés, ni la falta de justificación del cambio de clasificación del suelo que aducía la parte recurrente. Del mismo modo que tampoco se aprecian las deficiencias que se alegaban sobre el Estudio de Impacto Ambiental realizado e incluido en el Proyecto citado, ni se estima la concurrencia de la arbitrariedad invocada.

En concreto, la sentencia declara, en el fundamento de derecho quinto y al remitirse a sus propios precedentes, que "los mismos vienen respaldados por los informes y estudios técnicos que los justificarían (folios 247 a 256, del expediente), que al incluirse en el acuerdo de aprobación definitiva sirven de "motivación in aliunde" ( art. 89.5 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre , modificada por la Ley 13/1999, de 4 de Enero; y sentencias del Tribunal Supremo que la respaldan -27 de Febrero de 1.991 , 18 de Abril de 1.991 , 30 de Abril de 1.991 , 23 de Mayo de 1.991 , 9 de Octubre de 1.991 , 13 de Mayo de 1.994 ...). Dichos informes y estudios, como la misma solicitud, justificarían "per se" y en este caso, el singular interés social que supone la aprobación del Proyecto" . Y añade que "siendo extremo indiscutible que un campo de golf con sus instalaciones complementarias y club social.... necesariamente ha de ser emplazado en el medio rural o suelo no urbanizable, siquiera pudiera serlo también en suelo urbanizable, cuando éste se hubiera destinado a tal efecto, y que el mismo y tales instalaciones y club responden a una demanda en la que late más que suficiente el interés social y la utilidad pública, cual es la disposición de medios donde practicar un deporte, deporte que como a todos erige la Ley del Deporte de 15 de Octubre de 1.990, en su artículo 1 , en factor fundamental de la formación y desarrollo integral de la personalidad y manifestación cultural, objeto de fomento y tutela por los poderes públicos del Estado, fomento que igualmente dispone el art. 43 de la Constitución .

Respecto de la falta de justificación del cambio de clase de suelo, se señala que se ha acudido al suelo no urbanizable común, que no tiene ningún tipo de protección, y que, por ello, resulta acorde con el contenido del proyecto. Así se indica, en el fundamento de derecho sexto, que "la clasificación realizada se ajusta por un lado a la naturaleza del suelo al que afecta, que se trataría de suelo rústico de reserva, sin sujeción a específicas medidas de protección; ya que el Plan General de Ordenación Urbana de Talavera, lo clasifica como de protección agraria común, que equivale a la categoría de suelo rústico de reserva, del art. 47.2.2 de la LOTAU; en tanto que el Plan, anterior a la Ley, no establece ninguna específica medida de protección para aquel, sino la común, por recogerlo así el Reglamento del Suelo Rústico de Castilla-La Mancha ( Decreto 242/04, de 27 de Julio), en su disposición transitoria segunda al establecer que cuando el suelo rústico de los municipios con Plan no esta sujeto a específicas medidas de protección, debe de considerarse como rústico de reserva" .

Y, en fin, sobre la previsión de otras alternativas para el emplazamiento del campo de golf, se declara, en el fundamento octavo, que "con independencia de que sería aplicable nuestra regulación autonómica, en su art. 7.f), de la Ley 05/99, de 08 de Abril, de las Cortes de Castilla-La Mancha , de Evaluación de Impacto Ambiental, se hace evidente que dicho precepto lejos de su rigor formalista, lo que ha de permitir es concluir que realmente se ha elegido la solución adecuada, pretendiendo la misma afección de los recursos naturales, según su real existencia. Justificación que, por otra parte estaría más que razonada según la declaración; así, el cambio de uso de 58,08 has., de campo de golf que se establecerá sobre terrenos destinados a cultivos de regadío, en los que no existe prácticamente vegetación leñosa de crecimiento espontáneo; lo que evidenciaría "per se" su adecuación medio ambiental. Así, no se contempla la eliminación de especies arbóreas ni se alteran hábitats ni elemento geomorfológicos de protección especial; nise alteran las zonas sensibles, ni afecta a especies protegidas ni a pasos o rutas migratorias; ni hay afección al patrimonio histórico-artístico; ni al patrimonio argunológico. Lo que se viene a confirmar a través del estudio correspondiente. Luego no existía razón para admitir varias alternativas; ni existe prueba que venga a cuestionar que la declaración realizada no sea laque desde un punto medio-ambiental más se acomode a las exigencias de la Ley".

SEGUNDO .- El recurso contencioso administrativo se sustenta sobre los siguientes cinco motivos. Los cuatro motivos se alegan por el cauce procesal que marca el artículo 88.1.c) de la LJCA . Y el último se aduce al amparo del apartado d) del mismo artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional .

Los cuatro primeros motivos denuncian la lesión de los artículos 6_0024art>24 de la CE y 67 de la LJCA por la incongruencia omisiva en que incurre la sentencia, al no abordar diversas cuestiones suscitadas por la recurrente en el recurso contencioso administrativo.

El quinto reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 7 , 8 y 9 del Real Decreto 1131/1998, de 30 de septiembre , que aprobó el Reglamento de ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986.

Por su parte, las tres partes recurridas --la Comunidad Autónoma, el Ayuntamiento y la mercantil--, que han formulado su escrito de oposición al recurso, sostienen que carecen de fundamento los motivos alegados, porque la sentencia que se impugna no incurre en las infracciones normativas que se denuncian en el escrito de interposición. En concreto, dos de las partes recurrentes consideran, además, que el recurso debía ser también inadmitido en relación con los cuatro primeros motivos.

TERCERO .- Los cuatro primeros motivos que, recordemos, se aducen por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA , no pueden ser estimados porque se aprecia una falta de correspondencia entre el cauce procesal utilizado y el discurso argumental que sostiene el motivo. Dicho de otro modo, aunque se aduce formalmente un quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, con infracción de los artículos 6_0024art>24 de la CE y 67 de la LJCA , el contenido de este grupo de motivos se limita a discrepar de lo razonado por la sentencia sobre las cuestiones alegadas en la instancia.

Cuando se discute la clasificación del suelo como protección agrícola común o urbanizable (motivo primero), cuando se cuestiona la superficie de los hoteles por la infracción del Reglamento de Suelo Rústico de Castilla-La Mancha aprobado por Decreto 242/2004, de 27 de julio (motivo segundo), cuando se señala que la sentencia no analiza la falta de motivación de declaración de Proyecto de Singular Interés porque la sentencia se remite a un precedente (motivo tercero), y cuando, en fin, se indica que la sentencia no examina el cambio de clasificación del suelo (motivo cuarto), lo que se pone de manifiesto es que, al socaire del quebrantamiento de forma alegado, lo que se pretende es que se analicen las infracciones normativas de fondo que encuentran su cauce natural en las lesiones del ordenamiento jurídico que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA .

En este sentido, la lectura del desarrollo argumental de los citados motivos revela que los mismos no responden a tal finalidad, pues plantean cuestiones de fondo, y no olvidos de la sentencia reveladores de su falta de congruencia en su vertiente omisiva, en relación con las " pretensiones " o " motivos " alegados en el recurso contencioso-administrativo. Prueba de ello es que en estos motivos el escrito de interposición se limita a rebatir, intentando refutar, el contenido de lo razonado en la sentencia sobre la falta de coherencia, justificación y motivación del cambio de clasificación urbanística del suelo, de suelo de protección agraria común a suelo rústico de reserva, y del interés singular del proyecto en cuestión. Y lo cierto es que la sentencia, en los fundamentos de derecho quinto a octavo, aborda sobradamente tales cuestiones, cualquiera que sea el enfoque o matiz que quiera introducirse ahora en casación. Todo lo cual evidencia que lo que se intenta en casación es construir un escudo con meros "argumentos", en los términos que señalamos en el fundamento siguiente.

Ciertamente lo que sucede, pero ésta es una cuestión extramuros a los quebrantamientos de forma que se denuncian, es que la parte recurrente disiente de lo razonado en la sentencia sobre los motivos impugnatorios esgrimidos en la instancia contra el proyecto de singular interés. Ahora bien, dicho disentimiento sobre el contenido material de la sentencia, sobre las razones que conducen a la desestimación del mismo, ha de ser canalizado como una vulneración de ordenamiento jurídico, previsto en el artículo 88.1.d) de la LJCA . Si bien, en este caso, como es natural ex artículo 86.4 de la LJCA , no puede aducirse la infracción de normas propias de la Comunidad Autónoma, a las que se alude en estos motivos, pues el recurso de casación únicamente puede construirse sobre la vulneración de normas de Derecho estatal o comunitario europeo.

CUARTO .- Pero es que, además, aunque prescindiéramos de los anteriores reparos a la formulación de los cuatro primeros motivos, los mismos tampoco podrían prosperar porque la sentencia se pronuncia sobre las pretensiones esgrimidas y los motivos y cuestiones suscitadas en los escritos de demanda y de contestación. Los fundamentos de la sentencia y la conclusión del fallo resultan, por tanto, congruentes con los términos por los que discurrió el debate procesal en la instancia.

En definitiva, no podemos estimar que concurre la lesión del artículo 67 de la LJCA y del artículo 24 de la CE porque, como venimos declarando por todas, Sentencia de 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación nº 4180/2004 ), la congruencia es una exigencia procesal de la sentencia, en virtud de la cual debe mediar una elemental simetría entre las pretensiones y los motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia. De manera que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica.

Por tanto, si distinguimos, a tenor de la diferente intensidad de esta exigencia de la congruencia, entre pretensiones, cuestiones y argumentos, para que la Sala se pronuncie no sólo sobre las primeras, las pretensiones, sino que también requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. Salvedad hecha de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico del razonamiento esgrimido por las partes que el Tribunal no ha de seguir forzosamente de modo mimético.

En fin, la remisión a un precedente de la propia Sala de instancia, cuando media una evidente conexión ante el caso examinado y el que se trae a colación, no lesiona la congruencia de la sentencia.

QUINTO .- El quinto motivo que, recordemos, se esgrime al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 7 , 8 y 9 del Real Decreto 1131/1998, de 30 de septiembre , que aprobó el Reglamento de ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986.

Se sostiene que los citados artículos, y con concreto el apartado 3 del artículo 7, imponen que el estudio de impacto ambiental debe incluir un examen de las alternativas posibles y, en concreto, de la solución adoptada. La supresión de tal exigencia, que establece el citado Reglamento y que también se recoge luego en el artículo 7.f) de la Ley de Evaluación Ambiental de Castilla-La Mancha de 1999 , y que se deduce de la sentencia es, a juicio de la recurrente, una omisión grave que debe ser corregida en casación.

Antes de nada conviene señalar que la " ratio decidendi " de la sentencia en este punto, expresada en el fundamento de derecho octavo, gravita sobre la aplicación de la legislación básica del Estado, como es Real Decreto Legislativo 1320/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental. Es cierto que la sentencia indica, en el citado fundamento, que sería aplicable la Ley ambiental castellano manchega, pero lo cierto es que no aplica dicha ley autonómica, sino que interpreta y aplica el expresado Real Decreto Legislativo y el Reglamento de ejecución que, por tanto, proporcionan el soporte normativo sobre el que construye la sentencia su argumentación y la conclusión que expresa en el fallo.

SEXTO .- Pues bien, la sentencia reconoce que no se ha realizado tal estudio de alternativas, pero disculpa tal omisión porque el mismo no resultaba necesario. En concreto, se declara que " no se contempla la eliminación de especies arbóreas ni se alteran hábitats ni elementos geomorfológicos de protección especial, ni se alteran las zonas sensibles, ni afecta a especies protegidas ni a pasos o rutas migratorias ". Y se concluye que " no existía razón para admitir varias alternativas, ni existe prueba que venga a cuestionar que la declaración realizada no sea la que desde el punto medio-ambiental más se acomode a las exigencias de la Ley ". De modo que esa falta de afectación ambiental que la sentencia aprecia en este caso determina que resulte innecesario el examen de alternativas y, por tanto, su omisión no constituya un vicio de invalidez del proyecto.

Esta fundamentación se opone a la interpretación que esta Sala Tercera viene realizando de la citada norma básica --RD Legislativo de 1986 y Reglamento de ejecución--, toda vez que venimos exigiendo, con el carácter de exigencia esencial, que en los estudios de impacto ambiental deba incluirse un examen de las diferentes alternativas para el emplazamiento de la obra proyectada, proporcionando de este modo una perspectiva global que mejor salvaguarda los intereses generales medioambientales. Ello es así, incluso en casos, como el examinado, en que los que la sentencia indica que la ubicación elegida no comporta apenas quebranto al medio ambiente, pues se desconoce si se ha realizado el necesario contraste con otros emplazamientos igualmente inocuos para el medio ambiente, para determinar exactamente el grado, aunque sea mínimo, de afectación al medio ambiente que tiene el elegido y los otros tomados en consideración y finalmente rechazados. Dicho de otro modo, la elección del emplazamiento siempre ha de ser posterior a dicho contraste de alternativas, pues sólo tras el examen de las mismas se puede tener constancia de aquellas que son menos nocivas desde el punto de vista medioambiental.

SÉPTIMO .- Téngase en cuenta que el Real Decreto Legislativo 1302/1986, que tiene el carácter de legislación básica ex artículo 1 , ya en su exposición de motivos explica que para " evitar los atentados a la naturaleza, proporcionando una mayor fiabilidad y confianza a las decisiones que deban adoptarse, al poder elegir, entre las diferentes alternativas posibles, aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada ".

Sobre estos cimientos, en concordancia y coherencia con los que establece la exposición y los artículos 4.2 , 5 y 6.2 de la Directiva 85/337/ CEE , el artículo 2.1.c) del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , de evaluación de impacto ambiental de tanta cita y los artículos 7 , 8 y 9 del Reglamento de ejecución de aquel, aprobado por el Real Decreto 1131/1988 , debe construirse la interpretación de la exigencia de alternativas sobre la ubicación o emplazamiento de lo proyectado. Ello nos conduce en este caso, como en otros anteriores que citamos en el fundamento siguiente, a estimar la infracción normativa reglamentaria invocada, porque no puede prescindirse del estudio de alternativas sobre el emplazamiento simplemente señalando que el elegido no causa perjuicio al medio ambiente. Tal conclusión sólo puede alcanzarse, insistimos, tras la comparación y el contraste que permite precisamente el estudio de alternativas.

OCTAVO .- Acorde, por tanto, con tal declaración general y en aplicación de expresado marco normativo que proporciona la norma comunitaria --Directiva 85/337/CEE, de 27 de Junio de 1985--, y la legislación básica del Estado --el RD Legislativo de 1986 y el Reglamento de ejecución de 1988--, venimos declarando, por todas, Sentencia de 19 de julio de 2004 (recurso de casación nº 3080/2001 ), y otras después de 27 de junio de 2007 (recurso de casación nº 8668/2003 ) y de 8 de septiembre de 2009 (recurso de casación nº 5194/2005 ) que " Es propio de la naturaleza de Estudios de Impacto Ambiental que especifiquen las distintas alternativas de la solución adoptada. Así lo exige el artículo 5.1 y epígrafe 2 del Anexo III de la Directiva 1985/337 , el artículo 2-1-b) del R.D.L. 1302/86 y los artículos 7 , 8 , 9 y 10 de su Reglamento aprobado por R.D. 1131/88, de 30 de Septiembre . Entre las distintas alternativas se encuentran también las referentes al emplazamiento , siendo muy revelador a este respecto el artículo 5.2 de la Directiva 1985/337 , que incluye entre las informaciones que el maestro de obras debe proporcionar la " descripción del proyecto que incluya informaciones relativas a su emplazamiento ". (...) Nada de esto se ha hecho en el caso de autos. Como veíamos antes, de las razones por las que se ha decidido la instalación de la planta discutida en un sitio concreto (...) sólo sabemos la de que allí se encontraba ya construido un edificio que podría ser útil a estos efectos, lo que no sirve en absoluto de justificación para la protección de la salud humana y del medio ambiente " (la negrita es de la sentencia citada).

Por cuanto antecede procede declarar que ha lugar al recurso de casación, y situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la LJCA estimar el recurso contencioso administrativo declarando la nulidad del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 18 de octubre de 2005, que aprobó definitivamente el Proyecto de Singular Interés " Campo de Golf y Zona Comercial " en Talavera de la Reina.

NOVENO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que estimando el motivo quinto, declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Luis Alberto , D. Arsenio , Dña. Juana y Dña. Santiaga , contra la Sentencia de 23 de febrero de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en el recurso contencioso-administrativo nº 16/2006 , y en consecuencia

1º .- Revocamos dicha sentencia.

2º .- Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por los citados recurrentes contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 18 de octubre de 2005, que aprobó definitivamente el Proyecto de Singular Interés " Campo de Golf y Zona Comercial " en Talavera de la Reina, y declaramos, por tanto, dicha resolución aprobatoria del Proyecto no conforme a Derecho.

3º .- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª María del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.