Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1763/2008 de 14 de Enero de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Enero de dos mil diez.

Visto el recurso de casación nº 1763/2008, interpuesto por el Sr. Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), en fecha 15 de febrero de 2008, en el recurso contencioso administrativo nº 394/2006, sobre calificación territorial. Es parte recurrida el Cabildo Insular de Tenerife, representado por la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO .- En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección segunda) de la Sala de Las Palmas del Tribunal Superior de Justicia de Canarias dictó sentencia en fecha 15 de febrero de 2008 , desestimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Gobierno de Canarias se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 10 de abril de 2008 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO. - Emplazadas las partes, el Sr. Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 22 de mayo de 2008 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

TERCERO .- Mediante providencia de fecha 8 de septiembre de 2008 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndose su conocimiento a la Sección quinta de esta Sala. Por la de 3 de octubre de 2008 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida, Cabildo de Tenerife, a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante el escrito presentado en fecha 18 de noviembre de 2008, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictase sentencia desestimatoria del recurso de casación.

CUARTO. - Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Enero de 2010, en que tuvo lugar.

QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación nº 1763/2008 la sentencia del TSJ de Canarias de 15 de febrero de 2008 (RCA 394/2006 ), por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Cabildo Insular de Tenerife contra el Decreto 55/2006, de 9 de mayo , por el que se aprobó el Reglamento de Procedimientos de los Instrumentos del Sistema de Planeamiento de Canarias, en lo referido a los preceptos que regulaban el régimen jurídico de las calificaciones territoriales.

La Sala de instancia, como decimos, estimó en parte el recurso contencioso administrativo en el sentido de declarar la nulidad de los artículos 24.1, 27.1 y 53.2 del Decreto impugnado, únicamente en cuanto hacían referencia a las calificaciones territoriales.

Dijo la Sala, para llegar a tal conclusión, lo siguiente (que ahora transcribimos en cuanto interesa para la resolución del presente recurso de casación):

"La controversia jurídica se centra en determinar si las calificaciones territoriales tienen naturaleza normativa y, en consecuencia, les es aplicable un régimen jurídico propio de las disposiciones generales, o, en cambio, se trata de meros actos administrativos de naturaleza autorizatoria. Nosotros consideramos que las calificaciones territoriales no son disposiciones generales por las razones que luego expondremos [...]

Las calificaciones territoriales no son disposiciones generales porque no innovan el ordenamiento jurídico. Se trata de autorizar un determinado proyecto de uso del suelo examinando su conformidad con el régimen urbanístico del suelo rústico determinado por la legislación urbanística y por el planeamiento de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanístico.

No pretenden el establecimiento de normas jurídicas porque se limitan a examinar si un proyecto concreto de uso del suelo rústico debe ser autorizado de acuerdo con la normativa de ordenación territorial y urbanística. Las determinaciones que se establecen para un proyecto no son aplicables a futuros proyectos que se pretendan ejecutar sobre la misma finca, puesto que aquéllas no establecen una calificación completa del régimen de usos del suelo. La calificación territorial no dice todo lo que se puede hacer en una determinada parcela, de manera que el propietario de la misma pueda conocer todos los usos que en ella podrá desarrollar. Se limita a decir si un concreto proyecto de uso es o no ajustado a derecho y agota su eficacia en el control de legalidad de dicho proyecto, lo que es propio de la potestad autorizatoria.

La interpretación sistemática- inclusión entre los instrumentos de ordenación- y según los antecedentes legislativos- rechazo de una enmienda para encuadrarla en el Título III del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias- no permiten concluir que se trata de una disposición general. Entre los instrumentos de ordenación urbanística el artículo 28.1 b) del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias se incluyen los catálogos, que según la doctrina mayoritaria no tienen carácter normativo. Incluso este carácter normativo es negado por algunas sentencias - STS de 26 de noviembre del 1996 RJ 1996/8231 - a los estudios de detalle, incluidos entre los instrumentos de planeamiento urbanístico en el artículo 31.1 b).3 de la citada ley (en contra, STS de 21 de marzo del 1990, RJ 2247 y 20 de marzo del 2003 , RJ 2914 ).

La interpretación literal del artículo 27.1 del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, ciertamente induce a confusión. El precepto señala que "la calificación territorial es el instrumento de ordenación que ultimará, para un concreto terreno y con vistas a un preciso proyecto de edificación o uso objetivo del suelo no prohibidos, el régimen urbanístico del suelo rústico definido por el planeamiento de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística aplicable, completando la calificación del suelo por éste establecida". Esta función de completar la calificación del suelo establecida por la ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística induce a pensar que la calificación territorial está configurando el régimen jurídico aplicable a una determinada parcela, pero un análisis conjunto de los preceptos relativos a los instrumentos de ordenación y del régimen legal del suelo rústico permite rechazar esta idea.

El carácter de disposición general de la calificación territorial es contradictorio con el principio de subordinación jerárquica de los instrumentos de ordenación urbanística a las determinaciones de los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y del territorio (artículo 31.2 del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias). Precisamente el artículo 27.1 predica el sometimiento de la calificación territorial a los planes de ordenación urbanística, antinomia que sólo puede salvarse sin requiebros negando el carácter normativo a la calificación territorial. También el sometimiento de las calificaciones territoriales a la Ley 11/1990, de 13 de julio , de prevención del impacto ecológico, en un momento en que a los instrumentos de planeamiento no les era de aplicación la técnica de la evaluación del impacto ambiental- luego introducida por la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente- apunta a que el legislador no atribuye carácter normativo a las mismas. La aplicación del régimen de la caducidad a las calificaciones territoriales contradice el principio de vigencia indefinida de los instrumentos de ordenación (artículo 44. 3 del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias).

Cuando el artículo 27.1 alude a la función de este instrumento de complementar la calificación del suelo establecida por el planeamiento de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística, así como por la legislación urbanística, creemos que con más propiedad hubiera debido referirse a que su misión es la de concretar en cada caso la calificación previamente establecida.

El régimen del suelo rústico regulado en los artículos 62 a 67 del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias está constituido por principios generales, como es el de la utilización del suelo de acuerdo con su naturaleza y el de preservación del carácter rural del suelo y la conservación del medio ambiente (artículo 62 y 63 ), determinaciones de aplicación directa (por ejemplo, artículos 63.4, 65.1 y 66 ), remisión a las normas contenidas en la legislación ambiental y otras sectoriales (artículo 63.1 b), determinaciones establecidas en el planeamiento de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanístico (artículo 63.1 a), determinaciones de ordenación de carácter subsidiario (artículo 65.2 ).

Si observamos con detenimiento todo este conjunto de normas, en las mismas no siempre se emplean conceptos determinados- por ejemplo, prohibición de construcciones permanentes en suelo rústico de protección territorial- sino en muchas ocasiones se acude a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados para definir la realidad a la que el precepto se refiere, como, por ejemplo, sucede cuando en el artículo 66.4 , al aludir a los usos autorizables en suelo agrícola, se permiten "las construcciones o instalaciones necesarias para las explotaciones de tal carácter" las cuales "deberán guardar proporción con su extensión y características...".

Tanto la aplicación de los principios generales que conforman el régimen jurídico del suelo rústico, en especial el de subordinación de todas las actividades que en él se desarrollen al respecto al medio ambiente, como la de los preceptos construidos a partir de conceptos jurídicos indeterminados, exige una labor de concretar en cada caso si un proyecto se adecua a dichos principios generales o responde a esa realidad a la que de manera indeterminada se ha referido el legislador, y esta labor es la encomendada a la calificación territorial.

De lo anterior se desprende que la calificación territorial ni supone la creación de normas jurídicas ni el ejercicio de una potestad discrecional, pues no se le confiere a la Administración libertad de elección fundada en criterios extrajurídicos, sino únicamente potestad para controlar si el proyecto se ajusta a una norma previamente establecida, aunque necesitada de concreción. De esto resulta también que no existen límites en el control judicial de las calificaciones territoriales.

La consideración de las calificaciones territoriales como disposiciones generales permitiría, además, la impugnación indirecta de las mismas, y exige aplicar la sanción de nulidad absoluta de aquellas que infrinjan el ordenamiento jurídico, lo que es un régimen jurídico ciertamente extraño para una resolución que se limita a aprobar un determinado proyecto de uso [...]

Los artículos 24.1 y 27.1 del Reglamento los consideramos nulos en cuanto de ellos se desprende el sometimiento de las calificaciones territoriales a la evaluación ambiental de los planes impuesta por la Ley 9/2006, de 28 de abril , porque consideramos que esta determinación del Reglamento carece de cobertura legal.

El artículo 1 de dicha ley determina que se someterán a evaluación ambiental los planes y programas, que según el artículo 2 b) se definen como "el conjunto de estrategias, directrices y propuestas que prevé una Administración pública para satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de un conjunto de proyectos". En este concepto están incluidos los planes de ordenación territorial y urbanística, pero las calificaciones territoriales no pueden ser asimiladas a éstos por carecer de naturaleza normativa y referirse a un proyecto concreto.

Por otra parte, la Ley 11/1990, de 13 de julio , enumera taxativamente los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental, permitiendo el artículo 8 sólo en supuestos especiales aplicar esta técnica de protección a proyectos en los que concurran circunstancias excepcionales y así lo determine el Gobierno de Canarias mediante acuerdo motivado, lo que impide extender a todas las calificaciones territoriales, de manera indiscriminada, la necesidad de una evaluación de impacto ambiental, como hace el Reglamento impugnado.

El artículo 27.1 del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias, como hemos indicado se remite precisamente a la Ley 11/1990, de 13 de julio , por lo que la técnica de evaluación ambiental será aplicable únicamente a los proyectos enumerados en el anexo de ésta y a aquellos a los que el Consejo de Gobierno decida motivadamente aplicarles dicha técnica de protección ambiental.

El Decreto 30/2007, de 5 de febrero , por el que se modifica el Reglamento impugnado se propone en su exposición de motivos eliminar esta exigencia de evaluación ambiental impuesta a las calificaciones territoriales, aunque no hemos sido capaces de encontrar el precepto en el que tal cosa se establezca.

En ocasiones se produciría- de mantenerse el precepto impugnado- una duplicidad de evaluaciones de impacto ambiental que carece totalmente de sentido [...]

El artículo 53.2 del Reglamento en cuanto elimina el régimen de recursos administrativos previsto por los artículos 107 y siguientes de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para las calificaciones territoriales es ilegal y debe ser declarado en parte nulo.

No es aplicable lo dispuesto en el artículo 107.3 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común precisamente porque la calificación territorial no es una disposición general".

SEGUNDO .- El recurso de casación interpuesto contra esta sentencia desarrolla tres motivos, que examinaremos a continuación, no sin antes descartar la concurrencia de la causa de inadmisión del recurso de casación opuesta por la parte recurrida, pues la carga procesal de los artículos 86.4 y 89.2 LJCA sólo cobra sentido en relación con el motivo casacional desarrollado al amparo del subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, y en este caso se formulan dos motivos acogidos a los subapartados a) y c) del mismo precepto, respectivamente. Por lo demás, el motivo de casación efectivamente acogido a ese subapartado d) denuncia la infracción de normas de Derecho estatal, con una argumentación que se pone en relación con la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia, y en el escrito de preparación se justificó suficientemente dicha infracción de Derecho estatal (cuestión distinta es el mayor o menor acierto de la parte recurrente al sostener esas infracciones).

TERCERO .- El primer motivo casacional se formula al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley Jurisdiccional 29/98 , por exceso en el ejercicio de la jurisdicción. Alega la Administración recurrente en casación que ese exceso se ha producido al no valorar debidamente la Sala de instancia que el carácter normativo de las calificaciones territoriales deriva de una expresa y específica previsión legal en tal sentido. Añade que la sentencia no razona suficientemente por qué ha asumido los planteamientos de la demandante en la instancia y no los de la demandada (ahora recurrente en casación).

Con toda evidencia, el motivo no puede prosperar, porque las infracciones que aquí se denuncian nada tienen que ver con el motivo de casación al que se acogen. Esta Sala tiene dicho con reiteración que el motivo casacional del artículo 88.1 .a) se encuentra reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, que debe entenderse comprensivo de los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado, lo que es evidente que no ocurre en el presente caso, habida cuenta de que, insistimos, los argumentos por los que discurre el desarrollo del motivo nada tienen que ver con el abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

CUARTO .- El segundo motivo de casación, acogido al subapartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , debe correr la misma suerte que el anterior, porque una vez más las infracciones que se denuncian son ajenas al motivo casacional empleado. La parte recurrente dice denunciar la incongruencia y falta de motivación de la sentencia, pero realmente lo que viene a criticar no es la falta de respuesta a las cuestiones planteadas en el debate procesal entablado en la instancia, sino su desacuerdo o discrepancia contra las respuestas dadas por la Sala, lo que es cuestión distinta y, en cuanto atinente al tema de fondo, no reconducible a ese motivo.

QUINTO .- El tercer y último motivo de casación se formula al amparo del subapartado d) del tan citado artículo 88.1 , denunciándose la infracción de los artículos 33, 45 y 47 de la Constitución española, el artículo 3.1 del Código Civil , el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 107.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Insiste aquí la parte recurrente en el carácter normativo de las calificaciones territoriales, y entiende que al negar ese carácter, la Sala de instancia ha vulnerado los referidos preceptos de la Constitución. Añade que la interpretación dada por la Sala a las normas concernidas vulnera los criterios interpretativos del artículo 3.1 del Código Civil e infringe el artículo 11.3 LOPJ por no haberse atenido al sistema de fuentes establecido. Aduce, en fin, que al negar carácter normativo a esas calificaciones, la Sala las somete a un régimen de recursos en vía administrativa que es inviable si se tiene en cuenta que dichas calificaciones son instrumentos de planeamiento.

Rechazaremos también este motivo.

Con independencia de que la mayor parte de las normas que aquí se citan no fueron relevantes y determinantes del "fallo", por lo que no han podido ser vulneradas por la Sala de instancia, ocurre que esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ya se ha pronunciado sobre el único tema que se suscita en este tercer motivo, esto es, sobre la naturaleza jurídica de las calificaciones territoriales, en sentido contrario a la tesis de la Administración recurrente en casación, o, lo que es lo mismo, en el mismo sentido que la Sala de instancia en la sentencia ahora impugnada.

En efecto, en nuestra reciente sentencia de 20 de noviembre de 2009, (RC 4126/2006 ), hemos examinado con detenimiento esta cuestión, y hemos llegado a la conclusión, ampliamente argumentada, de que a tenor de la regulación del contenido concreto de la calificación, no se desprende que su finalidad sea completar la ordenación urbanística , sino que aparece como un instrumento ligado directamente a la ejecución del planeamiento y a su última fase, la realización de actos de construcción o uso del suelo, concebido como una autorización previa a la licencia de obras o de uso, de lo que se desprende su naturaleza jurídica de acto administrativo. Por otra parte, la Calificación Urbanística carece de las notas de generalidad y permanencia propias de los instrumentos de ordenación y de las disposiciones generales, y no podría imponer determinaciones urbanísticas distintas a las señaladas en los instrumentos de planeamiento; de manera que, en definitiva, las calificaciones territoriales carecen de naturaleza normativa.

Hemos, pues, de remitirnos a lo dicho en esa sentencia de 20 de noviembre de 2009 , que ahora damos por reproducido, con la consecuencia de que este motivo de casación ha de ser rechazado.

SEXTO .- Procede, imponer las costas a la parte recurrente, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la citada Ley , si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 de dicho precepto, limita los honorarios del Sr. Letrado de la parte recurrida a la cantidad máxima de 4.000 '00 (cuatro mil) euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que declaramos no haber lugar al recurso de casación núm. 1763/2008, interpuesto por el Sr. Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), en fecha 15 de febrero de 2008, en el recurso contencioso administrativo nº 394/2006. Y condenamos en costas a la parte recurrente, con el límite cuantitativo establecido en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.