Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1240/2010 de 08 de Junio de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Junio de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1240/2010 interpuesto por Dª. Celsa , representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, quien ha sido sustituido por la Procuradora Dª. Silvia Vázquez Senin, promovido contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de octubre de 2009 (Recurso Contencioso- administrativo 4555/2006 ), sobre restauración de la legalidad urbanística por obras de construcción de vivienda unifamiliar. Ha sido parte recurrida la JUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén.

Antecedentes

PRIMERO .- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 4555/2006 , promovido por Dª. Celsa y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE GALICIA contra Resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de fecha 29 de agosto de 2006 por la que se declaran ilegalizables las obras de construcción de vivienda unifamiliar y terraza promovidas por la demandante en el lugar de Basoñas, AYUNTAMIENTO DE PORTO DO SON , y se ordena su demolición a costa del interesado.

SEGUNDO. - Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de octubre de 2009 del tenor literal siguiente:

"FALLO: DESESTIMAMOS EL RECURSO contencioso-administrativo interpuesto por el procurador don Juan Antonio Garrido Pardo, en nombre y representación de doña Celsa , en relación con la resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de fecha 5 (sic) de agosto de 2006 por la que se declara ilegalizables las obras de construcción de vivienda unifamiliar y terraza promovidas por doña Celsa en el lugar de Basoñas, Ayuntamiento de Porto do Son, y se ordena su demolición a costa del interesado; sin imposición de las costas".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª. Celsa se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de diciembre de 2009, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, Dª. Celsa compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 26 de febrero de 2010, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que considera oportunos solicita a la Sala sentencia por la que estimando el presente recurso se case y anule la sentencia recurrida, declarando no ajustada a derecho la resolución impugnada.

QUINTO .- Mediante providencia de 2 de junio de 2010 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, remitiéndose las actuaciones a esta Sección Quinta conforme a las normas de reparto de asuntos y, por providencia de 22 de Junio de 2010, se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, la JUNTA DE GALICIA a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 21 de septiembre de 2010 en el que solicita la desestimación el recurso.

SEXTO .- Por providencia de fecha 30 de mayo de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de junio de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha 8 de octubre de 2009, en su Recurso Contencioso- administrativo 4555/2006 , por medio de la cual se desestimó el recurso interpuesto por Dª. Celsa contra Resolución de la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de fecha 29 de agosto de 2006 por la que se declaran ilegalizables las obras de construcción de vivienda unifamiliar y terraza promovidas por la demandante en el lugar de Basoñas, Ayuntamiento de Porto do Son, y se ordena su demolición a costa del interesado.

SEGUNDO .- La Sala de instancia desestimó el recurso, en síntesis y en lo que aquí interesa, por las siguientes razones:

a) En el Fundamento de Derecho Primero, la sentencia refiere la motivación contenida en la resolución impugnada, conforme a la cual y por aplicación de lo dispuesto en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (LOUGA), son aplicables a los terrenos litigiosos los artículos 32, letras e ) y f ), 38 y 39, para el suelo rústico de protección de costas y para el suelo rústico de protección de espacios naturales, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera, apartado 1, letra f), de la misma Ley , siendo el uso residencial a que se destina la edificación un uso prohibido, procediendo su demolición a costa del interesado al amparo de lo dispuesto en el artículo 209.3 de la LOUGA.

También refiere los motivos por los que la demandante cuestionó la legalidad de la resolución ---fundamentos IV al XIII del escrito de demanda---, consistentes en:

1) La caducidad del expediente, por aplicación de lo dispuesto en la disposición transitoria décima de la LOUGA;

2) La nulidad del pleno derecho del acto administrativo recurrido por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente porque "la delegación se extinguió por cambio del titular de órgano delegante" y, además, porque "la competencia correspondía al Alcalde, de conformidad con lo establecido en la Ley 1/1997" ;

3) Que "la legislación aplicable no es la contenida en la Ley 9/2002, sino la establecida en la Ley 1/1997 (...) ya que las obras (...) se realizaron y ejecutaron al amparo de normativa anterior a la Ley 9/2002" ;

4) La inaplicabilidad de la legislación sobre espacios naturalmente protegidos porque "la legislación que declaró provisionalmente las zonas propuestas para su inclusión en la Red Natura 2000, no se ajusta a la legalidad (...) la parcela de mi mandante no está dentro de los límites del espacio natural protegido" ;

5) La obra es legal y, en todo caso, legalizable;

6) La indefensión derivada de la falta de notificación "de las diferentes actuaciones inspectoras practicadas en el expediente" ; y,

7) La prescripción de la acción administrativa para la restauración del orden jurídico.

b) En el Fundamento de Derecho Segundo la sentencia indica que las obras se encontraban finalizadas el 23 de marzo de 2004 y define la clasificación urbanística de los terrenos, señalando que el planeamiento vigente ---Normas Subsidiarias de Planeamiento de Porto do Son publicadas el día 27 de diciembre de 1994---, clasifica el suelo donde se construyó la vivienda como suelo no urbanizable de régimen común, definido en el articulo 169 de sus Normas Urbanísticas como el territorio municipal que por sus condiciones naturales, sus características ambientales, paisajísticas o ecológicas, su valor productivo agropecuario, forestal o ganadero y su estructura de núcleos rurales tradicionales, configuran el espacio natural.

Tras ello la sentencie refiere el régimen urbanístico aplicable conforme a lo establecido en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, LOUGA, señalando que según lo dispuesto en su Disposición Transitoria Primera " 1. Los planes de ordenación aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley conservarán su vigencia hasta su revisión o adaptación a los preceptos de la presente ley, con arreglo a las siguientes reglas: (...) f) Al suelo clasificado por el planeamiento vigente como no urbanizable o rústico se le aplicará íntegramente lo dispuesto en esta ley para el suelo rústico, sin perjuicio de las mayores limitaciones establecidas en el planeamiento vigente ", a lo que añade que la Ley 9/2002 distingue, como categoría en el suelo rústico, además del suelo rústico de protección ordinaria -- -artículo 32.1---, el suelo rústico de protección especial ---art. 32.2---, y, dentro de esta última categoría, el suelo rústico de protección de costas ---art. 32.2.e)--- y suelo rústico de protección de espacios naturales -- - art. 32.2.f---, estableciendo el régimen al que se someterá cada una de las categorías: en el artículo 38, el régimen de los suelos rústicos de protección de costas y, en el artículo 39, el régimen general de los suelos rústicos de protección de espacios naturales sin perjuicio de lo establecido en su legislación reguladora, sin que el artículo 38 de la Ley 9/2002 relacione entre los usos permitidos ni entre los usos autorizables el uso residencial.

También indica que, " según la Cartografía Rede Natura 2000 de la Dirección General de Conservación de la Naturaleza de la Consejería de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia, la parcela se encuentra dentro del ámbito de la "Rede Natura 2000" del "Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) ES 1110006 Complexo Húmido de Corrubedo; espacio declarado como Zona de Especial Protección de los Valores Naturales por el Decreto 72/2004, de 2 de abril, que deroga las disposiciones anteriores sobre protección de valores naturales. Así se dictaminó pericialmente en este procedimiento ordinario, sin prueba en contra ".

c) Pues bien, con tales datos de partida, la Sala de instancia desestimó el recurso porque habiéndose incoado el expediente de reposición de la legalidad con fecha 14/10/2005 y no siendo legalizables las obras por su incompatibilidad con esa normativa urbanística, procedía de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209.3, letra a), de la LOUGA, " que el Conselleiro competente en materia de urbanismo y ordenación del territorio o el órgano administrativo (la competencia no se ejerce por el titular) delegado, a quien en virtud de lo dispuesto en el artículo 214.1 de la LOUGA sí corresponde la competencia para la adopción de las medidas precisas de protección de la legalidad respecto de las obras y actividades realizadas en suelo rústico sin la preceptiva autorización autonómica y sin limitación de plazo, acordara su demolición a costa del interesado. Acuerdo que se adoptó el día 29/08/2006 en el plazo de un año previsto en el artículo 209.4 de la LOUGA, previos trámite de alegaciones al acuerdo de incoación y de audiencia anterior a la resolución" .

TERCERO .- Contra esa sentencia Dª. Celsa ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime dos motivos de impugnación siendo su enunciado el siguiente:

Motivo primero , al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por incurrir la sentencia en incongruencia omisiva, con lesión del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 24.1 de la CE , ya que la sentencia deja imprejuzgadas cuestiones de nulidad suscitadas respecto de la orden recurrida, como eran,

1) La nulidad por falta de competencia, ya que ésta correspondía al Alcalde de conformidad con lo establecido en la Ley 1/1997, que era la vigente al momento de ejecución de las obras y que establecía una regulación competencial distinta de la Ley 9/2002 para la resolución del expediente de reposición de la legalidad.

2) La inaplicación de la legislación sobre espacios naturales protegidos ya que la inclusión debía haberse realizado por norma con rango de Ley y no por Orden de la Consejería.

3) La nulidad por falta de notificación de las numerosas actuaciones inspectoras practicadas en el expediente.

4) La prescripción de la acción administrativa para la restauración del orden jurídico.

Motivo segundo , al amparo del apartado d), por infracción de los artículos 9.2 . y 3 y 103.1 de la CE y artículos 3 , 42.2 y 74.1 de la LRJPA , que se habría producido, según dice, porque la sentencia realiza una interpretación incoherente e irrazonable de las normas aplicables, y porque la solución dada por la sentencia a la demora administrativa en la resolución del expediente no tiene en cuenta los principios de eficacia, celeridad e impulso de oficio, siendo así que el expediente había caducado al superar el plazo de un año previsto en la Ley 9/2002, ya que desde las actas de 17, 19 y 23 de febrero de 2004 se conocían todos los datos de las obras y el expediente, de forma incomprensible, no se inició hasta el 14 de octubre de 2005, por lo que el tiempo transcurrido desde las actas de infracción de febrero de 2004 debe computarse en el plazo de caducidad.

Finalmente alega que el plazo de caducidad de un año para los expedientes de reposición de la legalidad previsto en el artículo 209 de la Ley 9/2002 es aplicable solo a aquellos cuya competencia corresponde al Alcalde, sin que el artículo 214, que contempla los supuestos en que la competencia corresponde a la Administración autonómica, contenga plazo de caducidad alguno, por lo que debe acudirse directamente a los plazos previstos en la Ley 30/1992 .

CUARTO .- El motivo primero no puede ser acogido.

La congruencia es una exigencia procesal de la sentencia, en virtud de la cual se precisa la concurrencia de una elemental simetría entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia, por lo que la incongruencia omisiva, en la medida en que implica falta de respuesta judicial, solo adquiere relevancia casacional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión, el órgano judicial no ha tutelado los derechos e intereses legítimos sometidos a su decisión provocando una denegación de justicia.

Por otra parte, debe observarse que las pretensiones se fundamenten a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que estas cuestiones o motivos de invalidez alegados precisan, a su vez, de una inevitable argumentación jurídica, por lo que distinguimos, a tenor de la diferente intensidad de esta exigencia, entre pretensiones y cuestiones, también argumentos, para que la Sala se pronuncie no solo sobre las primeras, las pretensiones, sino que también requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. Salvedad hecha de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico del razonamiento esgrimido por las partes que el Tribunal no ha de seguir forzosamente de modo mimético.

Téngase en cuenta que si bien el Tribunal Constitucional ha distinguido, por todas SSTC 118/1989, de 3 de julio , 82/2001, de 26 de marzo y 8/2004, de 9 de febrero , entre pretensiones y argumentos, respecto de los argumentos, y salvo que se trate de la invocación de un derecho fundamental ( STC 189/2001, de 24 de septiembre ), puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas, pudiendo bastar, en atención a las particulares circunstancias concurrentes, con una respuesta global, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales. En relación con las pretensiones, en cambio, la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor.

Pues bien, en este caso se han abordado todas las cuestiones sobre las que la parte recurrente fundamentaba las pretensiones en el escrito de demanda, sin que haya quedado imprejuzgada ninguna de las que se citan en el motivo, de modo que no podemos considerar infringidos el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 24.1 de la CE .

QUINTO .- Partiendo de la anterior doctrina, debemos señalar que no se produce la infracción denunciada en la medida en que la Sala de instancia no deja imprejuzgadas las cuestiones que se relacionan en el desarrollo del motivo, siendo todas abordadas en el Fundamento de Derecho Segundo de la sentencia recurrida.

La cuestión acerca de si la competencia correspondía al Alcalde ---como sostenía la recurrente---, ó a la Administración autonómica, es resuelta por la sentencia en el sentido de declarar que la competencia correspondía a la Administración autonómica, en concreto a la Consejería competente en materia de Urbanismo y Ordenación del Territorio ---o al órgano en quien ésta Consejería delegue---, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 214.1 de la LOUGA, precepto que atribuye a tal Consejería la competencia para la adopción de las medidas precisas de protección de la legalidad respecto de las obras y actividades realizadas en suelo rústico, en cualquiera de sus categorías, sin la preceptiva autorización autonómica, o sin ajustarse a las condiciones de la autorización otorgada, así como en los supuestos de actividades prohibidas; y tal era el supuesto de Autos, pues consta que la construcción se realizó en suelos rústicos y careciendo de la preceptiva autorización previa autonómica.

SEXTO .- La cuestión relativa a la inclusión de la parcela en la Red Natura 2000 , con la protección subsiguiente, es también resuelta por la sentencia al declarar que "la parcela se encuentra dentro del ámbito de la "Red Natura 2000" del "Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) ES 1110006 Complexo Húmido de Corrubedo; espacio declarado como Zona de Especial Protección de los Valores Naturales por el Decreto 72/2004, de 2 de abril, que deroga las disposiciones anteriores sobre protección de valores naturales. Así se dictaminó pericialmente en este procedimiento ordinario, sin prueba en contra".

Por otra parte, respecto de la alegación de la recurrente ---Fundamento de Derecho VIII de su demanda--- de que la norma que declaró provisionalmente las zonas propuestas para su inclusión en la Red Natura 2000 no se ajusta a la legalidad, ya que dicha inclusión se debería haber realizado por norma con rango de Ley y no por Orden de la Consejería de Medio Ambiente, debe advertirse que tal alegación no se sustentaba en argumento jurídico alguno, sin que tal conclusión se desprenda de la normativa aplicable, tanto de derecho de la Unión Europea como de Derecho interno, reguladora del procedimiento para la designación de Lugares de Importancia Comunitaria ---LIC---, como seguidamente exponemos, de conformidad con lo ya señalado por esta Sala.

1º. Los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) tienen su origen en la Directiva 92/43/CE, de 21 de Mayo de 1992, Directiva Hábitats, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestre, que tiene por objeto, según se indica en el epígrafe 1 del artículo 2 "... contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado ", añadiendo en su epígrafe 2 que las medidas que se adopten en virtud de este Directiva tendrán por finalidad " el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la flora y de la fauna de interés comunitario". Esta Directiva fue modificada, exclusivamente en el contenido de los Anexos I y II, por la Directiva 97/62/CE.

2º. Para conseguir este objetivo, la Directiva crea una Red Ecológica Europea, denominada "Red Natura 2000" que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1, se formará mediante la inclusión de los siguientes espacios:

a) Los lugares que cuenten con los hábitats naturales y hábitats de especies definidos en los anexos I y II de la Directiva 92/43/ CE, que son los ámbitos LIC. Estos lugares han de referirse a las diferentes regiones biogeográficas, y

b) Los lugares o zonas de protección designadas por los Estados miembros en aplicación de la anterior directiva 79/409/CEE, Directiva Aves.

3º. Para la formación de la Red Ecológica "Natura 2000" se establece un procedimiento en el que se pueden distinguir tres grandes fases o etapas, siendo la intervención o protagonismo de los Estados miembros y de las Autoridades comunitarias diferente en cada una de ellas:

1. ETAPA 1: Tiene por objeto la delimitación espacial de los lugares que cuenten con hábitats naturales de interés comunitario de los enumerados en el anexo I y hábitats de especies animales y vegetales de interés comunitarios de las enumeradas en el anexo II, facilitando a la Comisión información sobre aquellos lugares en que, en principio, concurren las requisitos para su declaración como de importancia comunitaria.

Esta primera etapa se caracteriza por la intervención exclusiva de los Estados miembros, por cuanto son ellos los obligados a facilitar a la Comisión una lista en que se contengan los citados lugares (Artículo 4.1).

Como veremos, en España, esta delimitación especial la realizan las Comunidades Autónomas, que elevan su lista al Ministerio de Medio Ambiente para su proposición a la Comunidad Europea ( artículo 4.1 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de Diciembre , y, actualmente, artículo 42.2 de la Ley 42/2007, de 13 de Diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ).

Respecto a la forma de cumplir esta obligación, el artículo 4 de la Directiva señala que se ha de efectuar mediante la formación de una lista de lugares, acompañado de una información de cada lugar, consistente en mapa del mismo, denominación, ubicación, extensión y demás datos resultantes de la aplicación de los criterios indicados en el anexo III de la Directiva. Esta información se facilitará a la Comisión mediante el modelo de formulario por ella aprobado y el plazo para que cada Estado cumpliera esta obligación era de 3 años.

2. ETAPA 2. En esta fase, la Comisión Europea, con la ayuda del Centro Temático de la Naturaleza, de la Agencia Europea del Mediante Ambiente y mediante seminarios biogeográficos y reuniones bilaterales, procede a la comprobación de las listas de ámbitos LIC remitidas por los Estados miembros, de cuyo examen puede resultar la insuficiencia o suficiencia de los LIC seleccionados por cada uno de los Estados, debiendo completarse en caso de insuficiencia. Interesa destacar que en esta fase la actuación de la Comisión no se limita a una simple validación de las listas de lugares seleccionados por los Estados, sino que es una labor de comprobación, de forma tal que el artículo 5 prevé la posibilidad de modificar esta lista, estableciendo un procedimiento específico de concertación, no superior a 6 meses, entre el Estado miembro y la Comisión a fin de resolver la discrepancia surgida respecto de los lugares que deban figurar en la lista LIC, discrepancia que, en caso de persistir, se resuelve en el sentido de que la "Comisión presentará al Consejo una propuesta relativa a la selección del lugar como lugar de importancia comunitaria" . Esta fase finaliza con la aprobación por la Comisión de la lista definitiva de LIC, Artículo 4.2.

En esta fase, aunque la resolución definitiva compete a la Comisión, existe una intervención compartida con los Estados miembros para las funciones de comprobación y, en su caso, concertación de los LIC.

3. ETAPA 3. Se inicia tras la aprobación por la Comisión de los LIC y en ella el protagonismo de los Estados miembros, como en la etapa 1, es exclusivo, pues la aprobación de los LIC hace surgir en los Estados el deber de declarar estos ámbitos como Zonas Especiales de Conservación ---ZEC---, en el menor tiempo posible y, en todo caso, en el plazo máximo de 6 años, según previene el artículo 4.4. Por medio de la designación de las ZEC los Estados ". .. fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos alos lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares" .

Por tanto, y en principio, es con posterioridad a la aprobación de los LIC por la Comisión cuando los Estados miembros tienen el deber de concretar el régimen de conservación de cada uno de estos lugares, estableciendo los usos y actividades permitidas y prohibidas, delimitando con ello el régimen jurídico de cada uno de ellos, lo que sí tiene trascendencia de cara a la propiedad.

(Dicho sea esto sin perjuicio de lo que después diremos sobre el significado de las listas confeccionadas en la primera fase).

La transposición de la Directiva al ordenamiento interno se produjo por medio de las siguientes normas:

1º) Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, modificado por el Real Decreto 1193/1998, de 12 de junio.

En esta norma, respecto de la fase I antes indicada, interesa destacar que en el caso de España, teniendo en cuenta su organización territorial y la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (en virtud del cual el primero dispone de la competencia exclusiva para establecer la legislación básica sobre protección del medio ambiente --- art. 149.23ª CE --- y la competencia de las segundas para dictar medidas adicionales de protección --- art. 149.23ª--- y su competencia exclusiva en materia de gestión y ejecución en la protección del medio ambiente --- artículo 148.9ª CE ---), se asigna a las Comunidades Autónomas la competencia para la elaboración de las relaciones de propuestas LIC, según se indica en el artículo 4. 1: " Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán, en base a los criterios contenidos en el Anexo III y a la información científica disponible, una lista de lugares que, encontrándose situados en los respectivos territorios, puedan ser declarados como zonas especiales de conservación, con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el anexo I y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares enumeradas en el Anexo II. Estas listas se facilitarán al Ministerio de Agricultura, Pesa y Alimentación que de acuerdo con los criterios de selección que establece el Anexo III las propondrá a la Comisión Europea, a través del cauce correspondiente" .

En cuanto a la fase III, el artículo 6.1 contiene una redacción similar al artículo 4.4 de la Directiva anteriormente indicada, si bien atribuye la competencia para la fijación de las medidas de conservación a las Comunidades Autónomas correspondientes, añadiendo el epígrafe 2 de este mismo artículo que serán las Comunidades Autónomas quienes " adoptarán las medidas apropiadas para evitar en las zonas especiales de conservación el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies que hayan motivado la designación de las zonas ".

2º) La regulación legal vigente de los espacios que forman la Red Natura 2000 está contenida en los artículos 41 a 48 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (no vigente aún al tiempo de los hechos aquí examinados, pero que en todo caso interesa resaltar para comprender el sentido y alcance del marco normativo aplicable al presente litigio y la evolución normativa en esta materia). Del conjunto de estos preceptos interesa destacar los siguientes principios:

a) Que la Red Ecológica Europea está formada por "los Lugares de Importancia Comunitaria, hasta su transformación en Zonas Especiales de Conservación, dichas Zonas Especiales de Conservación y las Zonas Especiales de Protección para las Aves". Por tanto, se integran en ella los ámbitos LIC, ZEC y ZEPA. (Artículo. 41.1 y 45.1).

b) Que estos ámbitos " tendrán la consideración de espacios protegidos, con la denominación de espacio protegido Red Natura 2000, y con el alcance y las limitaciones que las Comunidades Autónomas establezcan en su legislación y en los correspondientes instrumentos de planificación" . (Artículo. 41.2).

c) En cuanto al procedimiento de aprobación de los LIC, el artículo 42 establece un procedimiento que, sin alterar los principios esenciales en lo concerniente a la distribución de competencias previstas en la Directiva Europea y Constitución Española, sí establece concreciones significativas respecto del procediendo de la etapa 1, de elaboración de la propuesta de LIC por las CCAA, así como de sus efectos, de forma tal que el procedimiento que diseña la Ley para esta etapa pasa por los siguientes trámites:

1. Las Comunidades autónomas elaboran "prima facie" las propuestas de lugares, ateniéndose para ello " a los criterios establecidos en el Anexo III y a la información científica pertinente ".

2. Una vez elaboradas estas relaciones, deben someterse al trámite de información pública ---es de destacar que el trámite de información pública no estaba previsto en la normativa estatal anterior---.

3. A la vista del resultado de ese trámite, las Comunidades Autónomas aprobarán las Propuestas de LIC en su territorio; y,

4. Las CCAA, tras su aprobación, tienen un plazo de seis meses para publicar anuncio que tendrá, respecto de las relaciones de LIC aprobadas, el siguiente contenido mínimo: " sus límites geográficos, los hábitats y especies por los que se declararon cada uno, los hábitats y especies prioritarios presentes y el régimen preventivo que se les aplicará ". En cuanto a este régimen preventivo, el mismo artículo prevé que tras la remisión del listado de lugares LIC al Ministerio de Medio Ambiente, estos lugares tendrán ".. un régimen de protección preventiva que garantice que no exista una merma del estado de conservación de sus hábitats y especies hasta el momento de su declaración formal ".

d) Se siguen manteniendo los trámites posteriores tras la aprobación de los LIC por la Comisión Europea, como es la declaración de zonas ZEC por las CCAA en el menor plazo posible, y dentro de los 6 años siguientes tras la aprobación del LIC, momento en que se fijará el concreto régimen jurídico del ámbito. Como en el caso de la etapa 1, también aquí la norma estatal contiene una regulación mínima respecto del procedimiento de declaración de ZEC, ausente en la normativa anterior. Así, el artículo 44 prevé los siguientes trámites: 1) información pública previa. 2) aprobación definitiva. 3) publicación y 4) comunicación al Estado para que éste a su vez lo traslade a la Comisión Europea.

e) Por último, en los artículos 48 y 51 se cierra el procedimiento de declaración de LIC estableciendo la regulación de las posibles modificaciones de LIC con una carácter garantista en cuanto al fondo y a las competencias. En cuanto al fondo, se establece como requisito para la descatalogación total o parcial de un espacio incluido en la Red Natura 2000 que sólo podrá producirse cuando "así lo justifiquen los cambios provocados en el mismo por la evolución natural, científicamente demostrada .. . ", y, en cuanto al procedimiento y competencia, que la propuesta de descatalogación debe someterse al trámite de información pública y, en virtud del principio de "contrarius actus" , debe ser aprobada por la Comisión Europea. En análogo sentido, la legislación estatal básica en materia de urbanismo, Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, artículo 13.4 .

Pues bien, en la normativa procedimental citada, no se observa que se establezca que la designación primera por las Comunidades Autónomas de los ámbitos LIC debe efectuarse por norma con rango de Ley, sin que, insistimos, la recurrente cite precepto alguno que apoye tal conclusión, careciendo, por otra parte, de lógica, pues como sabemos tal designación tiene carácter provisional y a reserva de las comprobaciones y su posterior aprobación definitiva por la Comisión.

SEPTIMO .- La cuestión relativa a la nulidad por falta de notificación de las actuaciones inspectoras practicadas en el expediente ---que la recurrente plantea también desde la perspectiva de incongruencia omisiva--- es, igualmente, resuelta en la sentencia de instancia, que declara que el acuerdo impugnado que declaró ilegalizables las obras y ordenó su demolición se adoptó " previos trámite de alegaciones al acuerdo de incoación y de audiencia anterior a la resolución", es decir, que antes de la resolución que acordó el inicio del expediente, que tuvo lugar el 14 de octubre de 2005, se concedió a la recurrente trámite de alegaciones y antes de la resolución que puso fin al procedimiento, de 29 de agosto de 2006, también se concedió trámite de audiencia.

Finalmente, también desde la perspectiva de la incongruencia omisiva, respecto de la prescripción de la acción administrativa para la restauración del orden jurídico, debe observarse que no merece la calificación de cuestión a los efectos de requerir una respuesta expresa e individualizada en la sentencia por la forma en que se plantó en la instancia. En efecto, en el escrito de demanda, el contenido del Fundamento de Derecho XIII se limita a señalar lo siguiente "se alega prescripción de la acción administrativa para la restauración del orden jurídico" , sin mayor concreción de normas o desarrollo argumental alguno. Este silencio es aun más acusado en el escrito de conclusiones, en que ni siquiera se cita, pues centró su contenido a la caducidad del procedimiento, que es cosa distinta de la prescripción de la acción.

A pesar de ello, la Sala de instancia declara en el último párrafo del Fundamento de Derecho Segundo, al referir la competencia de la Consejería de Urbanismo y Ordenación del Territorio para la adopción de las medidas precisas de protección de la legalidad respecto de las obras y actividades realizadas en suelo rústico sin la preceptiva autorización autonómica, " sin limitación de plazo", lo que debe ser matizado porque el artículo 210 de la Ley 9/2002 establece un plazo de 6 años ---que no obstante no había transcurrido al declarar la sentencia que las obras estaban finalizadas el 23 de marzo de 2004 ---, salvo cuando se trata de terrenos calificados por el planeamiento como zonas verdes, espacios libres, dotaciones o equipamientos públicos.

OCTAVO .- El motivo segundo , en que se reprocha a la Sala de instancia que el expediente había caducado al superar el plazo de un año previsto en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, ya que desde las actas de 17, 19 y 23 de febrero de 2004 se conocían todos los datos de las obras y el expediente, de forma incomprensible, no se inició hasta el 14 de octubre de 2005, por lo que el tiempo transcurrido desde las actas de infracción de febrero de 2004 debe computarse en el plazo de caducidad, tampoco puede ser acogido.

La cuestión sobre el dies a quo o de inicio del plazo de caducidad en procedimientos para el restablecimiento de la legalidad urbanística tramitados por la Administración autonómica gallega al amparo de la Ley 9/2002, ha sido abordada, en términos sustancialmente similares, en las Sentencias de 13 de octubre de 2011, RC 3987 / 2008 y en la de 21 de diciembre de 2011, RC 1751/2010 , en las que declaramos que el plazo de caducidad en los expedientes iniciados de oficio para el restablecimiento de la legalidad urbanística se computa desde que se inicia el expediente, sin que quepa computar el tiempo transcurrido en diligencias informativas.

En concreto, en la última de las Sentencias citadas indicamos en el Fundamento de Derecho Cuarto:

" El artículo 43.2.a) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , establece que en los procedimientos iniciados de oficio el cómputo del plazo máximo para resolver " (...) se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación". Por su parte, el artículo 209.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia , establece que"el expediente de reposición de la legalidad deberá resolverse en el plazo de un año a contar desde la fecha del acuerdo de incoación", añadiendo más adelante que " No podemos compartir la trascendencia que da la Sala de instancia a las actuaciones previas ---o diligencias informativas--- seguidas desde que el 21-1-04 el Ayuntamiento de Carballeda de Valdeorras dio traslado a la Administración demandada, a efectos de lo dispuesto en el art 214.2 de dicha Ley , de su resolución de 20-1-04, de suspensión y paralización de la actividad litigiosa. Tales actuaciones se realizan a fin de determinar, con carácter preliminar, si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad y no cabe reprochar a la Administración actuante que antes de iniciar el procedimiento sancionador realice unas actuaciones previas a fin de recabar los datos que luego habrán de figurar en el acuerdo de incoación. Pues bien, una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento ---en el caso que examinamos el acuerdo de incoación fue adoptado el 7 de septiembre de 2005--- podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver. En el fundamento tercero de la sentencia recurrida, antes transcrito, la Sala de instancia realiza una interpretación de la norma que no es acorde con la naturaleza de la institución de la caducidad, pues a diferencia de la prescripción, que es causa de extinción del derecho o de la responsabilidad de que se trate, la caducidad es un modo de terminación del procedimiento por el transcurso del plazo fijado en la norma, por lo que su apreciación no impide, si no ha transcurrido el plazo establecido para la prescripción de la acción de restablecimiento de legalidad urbanística por parte de la Administración, la iniciación de un nuevo procedimiento".

En fin, en este caso, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que aquí examinamos se inició por acuerdo de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas y Transportes de Galicia de 14 de octubre de 2005 (folios 48 a 51 del expediente administrativo) y finalizó por resolución de dicho órgano de 29 de agosto de 2006 (folios 75 a 78 del expediente administrativo), notificada a la ahora recurrente el día 13 de septiembre inmediato siguiente (folios 79 a 83), por lo que en el momento de su finalización no había transcurrido aún el plazo de caducidad de un año previsto en el artículo 209.4 de la Ley 9/2002 .

NOVENO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de las minuta del Letrado de la parte recurrida a la cantidad máxima de 2.000 euros ( artículo 139.3 de la citada Ley ), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 1240/2010 , interpuesto por Dª. Celsa contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 8 de octubre de 2009 (Recurso Contencioso-administrativo 4555/2006 ), la cual, en consecuencia, confirmamos.

2º. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.