Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 323/2009 de 21 de Septiembre de 2010

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de dos mil diez.

Visto por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 323/09 i nterpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Dolores de Rodrigo Villar, en nombre y representación de "Promociones Gros Gran Vía, S.A.", contra la Sentencia de 5 de diciembre de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso administrativo nº 2717/03, en el que se reclama del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco indemnización de daños y perjuicios causados tras la declaración de inconstitucionalidad del artículo único, apartado 1º, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril , por la que se modifica la Ley 3/97 .

Interviene como parte recurrida la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó Sentencia de 5 de diciembre de 2008 , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Promociones Gros Gran Vía, S.A." contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación presentada el 28 de enero de 2003ante el Departamento de Hacienda y Administraciones Públicas del Gobierno Vasco por los daños sufridos tras la declaración de inconstitucionalidad del artículo único apartado 1º de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril , por la que se modifica la Ley 3/97 , a cuyo amparo el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián giró en su día liquidación en concepto de cesión del 10% del aprovechamiento urbanístico de la parcela denominada Armendáriz-Alde.

SEGUNDO .- Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de "Promociones Gros Gran Vía, S.A." interponiendo recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando que la sentencia recurrida es contraria a la jurisprudencia contenida en las Sentencias de 15 de julio de 2000 y 18 de mayo de 2006, dictadas por esta Sala del Tribunal Supremo en los recursos contencioso-administrativos números 736/97 y 46/05 , respectivamente, a cuyo efecto señala que tanto en la sentencia recurrida como las de contraste se ejercita la acción de responsabilidad patrimonial por actos legislativos como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley, y mientras que el Tribunal Supremo entiende su concurrencia al establecer que, independientemente de los efectos que la declaración de inconstitucionalidad de una Ley pudiera tener sobre los procesos ya fenecidos y tramitados bajo su amparo, los administrados tienen abierta la posibilidad de acudir a la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial al estado legislador, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco entiende, por el contrario, que no concurre dicha responsabilidad al establecer que la declaración de inconstitucionalidad acaecida no tiene efectos sobre los procesos fenecidos. Por lo tanto, alega que ante supuestos idénticos se ha llegado a pronunciamientos distintos, aplicando la sentencia recurrida el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre , del Tribunal Constitucional, cuando debía de haber aplicado lo establecido en los artículos 106.2 de la CE y 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

TERCERO .- Por providencia de 4 de marzo de 2009 la Sala de instancia tuvo por interpuesto el recurso de casación para la unificación de doctrina, y por diligencia de ordenación de 10 de marzo de 2009 acordó dar traslado del recurso a la parte recurrida para trámite de oposición, alegándose por la representación procesal de la Comunidad Autónoma del País Vasco que en el caso de autos no concurre la identidad en cuanto a las situaciones, hechos, fundamentos y pretensiones que proclama la parte recurrente, pues en las sentencias de contraste la causa que dió lugar al planteamiento de la acción de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación del artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990 , es la falta de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional sobre los efectos de la declaración de nulidad, lo que permitió al juzgador valorar, a falta de dicho pronunciamiento, la revisión de los actos dictados en su aplicación y apreciar, en su caso, la existencia de lesión y la antijuridicidad del daño causado. Por el contrario, en caso de la sentencia recurrida, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de febrero de 2002 no permite ni deja al operador jurídico la posibilidad de efectuar ese razonamiento o juicio ponderado sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad.

CUARTO .- Por providencia de 11 de mayo de 2009 se acordó elevar las actuaciones a esta Sala, dictándose providencia de 26 de julio de 2010 , dejando el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló la audiencia del día 14 de septiembre de 2010 , fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye exigencia reiterada de este Tribunal para entrar en el examen de los argumentos esgrimidos al amparo del recurso de casación para la unificación de doctrina que, como expresa el art. 96.1 LJCA 1998 , entre la sentencia que constituye su objeto y las aportadas de contraste concurran "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales" pero "se hubiera llegado a pronunciamientos distintos".

Es importante subrayar que en este especifico recurso de casación no cabe una revisión de la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia. En este recurso se parte de los hechos que, como justificados, ha fijado la sentencia impugnada. La prueba constituye una cuestión absolutamente ajena a este recurso extraordinario (STS de 29 de junio de 2005 , recurso de casación para la unificación de doctrina 246/2004 con cita de otras muchas).

Triple identidad a la que antes se hizo referencia que habrá que examinar si se produce o no, ya que caso de no concurrir el recurso deberá ser desestimado. Por el contrario si se cumplen tales presupuestos, conforme al art. 98.2 LJCA 1998 , deberá estimarse el recurso, casar la sentencia objeto de recurso y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida.

Pero, además de la triple identidad, deberá cumplirse lo preceptuado en el art. 97 LJCA 1998 , es decir, efectuar una exposición razonada de la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida a fin de que por este Tribunal se establezca cuál de los criterios opuestos que han mantenido los tribunales es el correcto. Por ello se dará lugar al recurso cuando se repute como criterio acertado el de la sentencia antecedente no cuando la tesis correcta sea la contenida en la sentencia que se impugna (sentencia de 29 de junio de 2005 , con cita de otras anteriores).

No debe olvidarse que la finalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina no es corregir la eventual infracción legal en que pueda haber incurrido la sentencia impugnada, sino reducir a la unidad criterios judiciales dispersos y contradictorios, fijando la doctrina legal al hilo de la cuestión controvertida (STS 10 de febrero de 1997 ).

SEGUNDO .- En el presente caso, no concurren las identidades sustanciales exigidas por la ley para que prosperara el presente recurso de casación, ya que la sentencia recurrida, tras exponer los principios generales sobre el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, la interpretación jurisprudencial sobre los requisitos de viabilidad de la acción de resarcimiento, la responsabilidad del Estado Legislador, y los criterios de distribución de la carga de la prueba, desestima el recurso contencioso-administrativo con base en el siguiente Razonamiento: "CUARTO.- La parte actora fundamenta la pretensión de responsabilidad patrimonial en base a la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 54/2002 de 27 Febrero de 2002, recurso 3550/1998 , que resuelve el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno de la Nación contra el artículo único, apartado 1, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril , por la que se modificó la Ley de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Dicho precepto establecía que los propietarios de suelo urbano deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el 10% del aprovechamiento urbanístico lucrativo del ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización. En el supuesto de obras de rehabilitación, solamente corresponderá al Ayuntamiento el 10% del incremento del aprovechamiento urbanístico sobre lo anteriormente edificado, por vulneración de lo dispuesto en dos preceptos básicos de legislación estatal; el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen del suelo y valoraciones, y el artículo 28 de la misma Ley .

El fallo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002 de 27 febrero de 2002 , resulta del siguiente tenor: FALLO "En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del artículo único, apartado 1, de la Ley 11/98 del Parlamento Vasco, de 20 de abril , de modificación de la Ley 3/1997, de 25 abril , sólo en la medida en que establece para los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización un deber de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico lucrativo o, en el supuesto de obras de rehabilitación, el 10 por 100 del incremento del aprovechamiento urbanístico. Esta declaración de nulidad tendrá los efectos señalados en el fundamento jurídico 9."

En el fundamento Jurídico 9 de la referida sentencia se señala respecto al alcance de la declaración de nulidad que "En el asunto que nos ocupa debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC , según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes «no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada» en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucionales. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ) también reclama que --en el asunto que nos ocupa-- esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz pro futuro, esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. En efecto, al igual que dijimos en las TC SS 45/1989, de 200 Feb. (FJ 11), 180/2000, de 29 Jun. (FJ 7 ), sobre la Ley riojana 2/1993, de presupuestos, y 289/2000, de 30 Nov. (FJ 7 ), sobre la Ley balear reguladora del impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, entre otras, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta, además, que dotar de eficacia ex tunc a nuestra declaración de nulidad distorsionaría gravemente la actividad de gestión urbanística desarrollada al amparo de la norma que se declara inconstitucional, tanto por los Municipios vascos como por los particulares, transcendiendo, incluso, las previsibles consecuencias económicas adversas que la revisión de las cesiones obligatorias ya firmes supondrían para los Municipios, con el consiguiente riesgo de quiebra del principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales a que se refiere el art. 142 CE ."

Como ya hemos tenido ocasión de señalar, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno respecto de las situaciones afectadas por la declaración de inconstitucionalidad, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.

En el supuesto sometido a enjuiciamiento cabe señalar que los términos en que se pronuncia la sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002 de 27 Febrero de 2002 resultan claros y explícitos respecto de que no cabe revisión de aquellas situaciones afectadas por la fuerza de la cosa juzgada, extendiéndose la intangibilidad a las situaciones administrativas firmes, en base al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ) y el principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales (art. 142 CE )".

Esto es, la sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo por considerar que los términos en que se pronuncia la Sentencia del Tribunal Constitucional, al establecer que la declaración de inconstitucionalidad del artículo único, apartado 1, de la Ley 11/98 del Parlamento Vasco, de 20 de abril , será eficaz pro futuro, resultan claros y explícitos respecto de que no cabe la revisión de las situaciones afectadas por la fuerza de la cosa juzgada, extendiéndose la intangibilidad a las situaciones administrativas firmes.

Y frente a la sentencia aquí recurrida, que, como hemos dicho, no se pronuncia sobre la retroactividad de la declaración de inconstitucionalidad al ser la propia sentencia del Tribunal Constitucional la que se pronuncia sobre los mismos en el sentido de que lo serán pro futuro, las sentencias de contraste sí se pronuncian sobre la eficacia retroactiva de dicha declaración de inconstitucionalidad, y ello porque en los casos examinados por las mismas el Tribunal Constitucional no se pronuncian sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de la declaración de inconstitucionalidad.

CUARTO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , procede la imposición de las costas a la recurrente, fijándose en 1.800 euros para el letrado de la parte recurrida, en atención a la entidad y naturaleza del asunto.

Fallo

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación de "Promociones Gros Gran Vía, S.A." contra la Sentencia de 5 de diciembre de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso administrativo nº 2717/03, que se confirma; con condena en costas a la recurrente de conformidad a lo expuesto en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico