Sentencia Administrativo Nº 953/2013, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 230/2010 de 24 de Septiembre de 2013

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

· SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

· SECCIÓN PRIMERA

En la Ciudad de Valencia, a veinticuatro de septiembre de dos mil trece.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 953

En el recurso contencioso-administrativo número 230/2010, deducido por deducido por D. Emilio frente a la desestimación presunta del recurso de revisión que interpuso contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Villajoyosa de 21 de febrero de 2008.

Han sido parte en autos, como administración demandada el AYUNTAMIENTO DE VILLAJOYOSA, y parte codemandada PROMOMAR VALENCIA S.L.; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que:

1º.- anulase el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Villajoyosa de 21 de febrero de 2008 y cuantos actos administrativos trajeran causa del mismo.

2º.- condenase al mencionado Ayuntamiento a la restauración de la legalidad urbanística, adoptando las medidas necesarias e imprescindibles a tal efecto. Y,

3º.- impusiese las costas a la Administración demandada.

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Villajoyosa y la codemandada Promomar Valencia S.L contestaron a la demanda mediante sendos escritos en el los que solicitaron se dictara sentencia que inadmitiese el recurso contencioso-administrativo y, subsidiariamente, lo desestimase, con expresa condena en costas al actor.

TERCERO.- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación del asunto para el día diecisiete de septiembre de dos mil trece.

QUINTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Han de ser tenidos en cuenta, a efectos de la resolución del recurso, los siguientes hechos que constan en el expediente administrativo y en los presentes autos:

En fecha 21 de febrero de 2008 el Pleno del Ayuntamiento de Villajoyosa dictó acuerdo en el que, entre otros particulares, dispuso: 1.- aprobar la programación por gestión indirecta del Sector PP-27 'Torres' para desarrollar la alternativa técnica redactada por Fomento de Inversiones Levantinas S.L., con las modificaciones propuestas; 2.- aprobar el plan parcial propuesto por Fomento de Inversiones Levantinas S.L., con las modificaciones que en aquel acuerdo se indicaban; 3.- designar como agente urbanizador a Fomento de Inversiones Levantinas S.L., a la vista de las proposiciones jurídico-económicas realizadas sobre la mencionada alternativa; ...7.- ratificar el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15.05.06, por el que se aprobó el proyecto de urbanización del Sector PP-27.

En fecha 12 de marzo de 2010 D. Emilio presentó escrito ante el Ayuntamiento solicitando, en virtud del art. 102 de la Ley 30/1992 , el inicio del procedimiento de revisión de oficio del referido acuerdo plenario. En síntesis, el solicitante alegaba en tal escrito, de un lado, que la aprobación de la programación del sector PP-27 era nula de pleno derecho por contravenir los pronunciamientos de la sentencia nº 20/2008 de la Sección Segunda de esta Sala y vulnerar la normativa transitoria de la LUV, y de otro, que el proyecto de urbanización de ese sector cuya aprobación se ratificaba en aquel acuerdo era también nulo de pleno derecho, porque había sido aprobado en fecha 15 de mayo de 2006 con retasación de cargas, vulnerando la aludida normativa transitoria.

Frente a la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Villajoyosa de la anterior solicitud ha interpuesto D. Emilio el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- Ha de comenzarse rechazando la alegación formulada por el Ayuntamiento demandado y la mercantil codemandada en sus escritos de contestación a la demanda acerca de la incompetencia de esta Sala para conocer del recurso de autos, alegación que fundan dichas partes en que el acto administrativo impugnado por el actor queda comprendido en el ámbito del art. 8.1 de la Ley 29/1998 , por cuanto los programas de actuación integrada que no modifican la ordenación del ámbito constituyen instrumentos de gestión urbanística y, por consiguiente, carecen de naturaleza reglamentaria, de manera que la competencia para conocer en primera instancia de los recursos contencioso-administrativos deducidos contra los actos de aprobación de tales programas la ostentan los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

El alegato expuesto olvida que la alternativa técnica del programa del Sector PP-27 'Torres' que resultó elegida incorporaba un plan parcial, que fue aprobado por el Ayuntamiento con el expediente de programación. Por consiguiente, versando la revisión de oficio enjuiciada sobre un programa cuya alternativa técnica contenía un documento de planeamiento, el presente recurso tiene por objeto un instrumento de ordenación urbanística, es decir, una disposición de naturaleza normativa o reglamentaria, siguiendo en este punto la reiterada doctrina del Tribunal Supremo ( STS 3ª, Sección 5ª, de 12 de mayo de 2011 -recurso de casación número 1321/2007 -, entre otras). En consecuencia, la competencia para el conocimiento del asunto corresponde en única instancia a la Sala de lo Contencioso-Administrativo, conforme a lo establecido en los arts. 8.1 y 10.1 de la Ley 29/1998 .

TERCERO.- Aducen también las partes demandadas la inadmisión del recurso de autos por falta de legitimación activa del recurrente para su interposición - art. 69.b) de la Ley 29/1998 -, al no ser D. Emilio propietario de terrenos incluidos en el sector PP-27 'Torres'.

Para resolver la cuestión planteada ha de darse un diferente tratamiento a los distintos contenidos a que se refiere la solicitud de revisión de oficio cuya denegación presunta por el Ayuntamiento de Villajoyosa se impugna por el actor. En lo concerniente al expediente de programación, que tal como ha sido ya expuesto incluía un instrumento de planeamiento, la circunstancia invocada por los demandados no priva al recurrente, por sí misma, de legitimación para impugnar aquel expediente de programación en sede contencioso-administrativa, teniendo en cuenta que puede ejercitar, como así ha hecho, la acción pública en defensa de la legalidad urbanística prevista actualmente en el art. 7 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre , de la Generalitat, Urbanística Valenciana, y en el art. 48.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. Ese carácter público de la acción supone la supresión de toda exigencia de especial legitimación para impugnar los instrumentos urbanísticos, de manera que cualquier ciudadano puede recurrirlos, superándose así el requisito de especial relación del recurrente con el objeto de la pretensión -19.1.h) de la Ley 29/1998.

A distinta conclusión cabe llegar en lo relativo a la revisión de oficio del proyecto de urbanización que se pretende por el actor. En este punto considera la Sala que sí procede acoger la causa de inadmisión del recurso invocada por las partes demandadas. El ejercicio de la acción pública urbanística no alcanza, según viene siendo admitido por la jurisprudencia, a determinadas materias urbanísticas que, más que a la observancia de la normativa sobre urbanismo, afectan a puros intereses privados (v.gr. impugnación o reclamación de devolución de cuotas de urbanización). Y esto es precisamente lo que aquí sucede, por cuanto, tal como ha sido referido en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, D. Emilio insta la declaración de nulidad del proyecto de urbanización del Sector PP-27 -que fue aprobado por el Ayuntamiento mediante acuerdo de fecha 15 de mayo de 2006, ratificado en el acuerdo plenario de 21 de febrero de 2008- por considerar que ese proyecto lleva a cabo una retasación de cargas que es nula. Y a tenor de lo dicho el recurrente no posee legitimación para plantear esa cuestión, al no ser titular de derechos afectados por la actuación urbanística y no repercutirle, por tanto, ninguna carga de la urbanización, por lo que no ostenta ningún derecho o interés legítimo - art. 19.1.a) de la Ley 29/1998 -, de manera que serían los titulares afectados quienes, en su caso, podrían invocar el aludido vicio de nulidad del proyecto de urbanización, pero en modo alguno D. Emilio , que actuando así se atribuye competencias en defensa de intereses de terceros para las que no está legitimado (en este sentido, STS 3ª, Sección 3ª, de 22 de enero de 2008 -recurso de casación número 10867/2004 -).

CUARTO.- El Ayuntamiento de Villajoyosa plantea, al amparo del art. 69.c) de la Ley 29/1998 , una última causa de inadmisión del recurso consistente en la desviación procesal en que, a su juicio, incurre el actor cuando solicita en el suplico de la demanda que se anule por la Sala el acuerdo plenario de 21 de febrero de 2008, en lugar de pretender que se disponga que por el Ayuntamiento se inicie el procedimiento de revisión de oficio de ese acuerdo plenario según lo solicitado en vía administrativa en el escrito que presentó en fecha 12 de marzo de 2010.

Aun siendo cierto, como pone de manifiesto el demandado, que los términos en que el recurrente plantea el suplico de su demanda evidencian una falta de correlación entre lo solicitado por éste en vía administrativa y lo pretendido en sede judicial, ello no supone, a criterio de la Sala, una efectiva mutación sustancial del objeto del proceso en relación con el objeto del procedimiento administrativo que comporte la inadmisión del recurso. En realidad lo que sucede es que el actor ha formulado de forma defectuosa su pretensión anulatoria del acto impugnado -la desestimación presunta por el Ayuntamiento de su solicitud de revisión de oficio del precitado acuerdo del Pleno de 21 de febrero de 2008-, por cuanto no ha tenido en cuenta la jurisprudencia conforme a la cual en los casos en que, como en el presente, no se ha tramitado por la Administración el procedimiento de revisión de oficio del art. 102 de la Ley 30/1992 , no se puede entrar en el fondo de la revisión en sede jurisdiccional. Cabe citar en este punto la STS 3ª, Sección 5ª, de 23 de mayo de 2013 -recurso de casación número 2098/2011 -), que razona lo siguiente:

['La jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en este tipo de procedimientos:

La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto adolece o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien, la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en el fondo de la revisión en vía jurisdiccional en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida ( sentencias de 24 de octubre de 2000 , de 7 de mayo de 1992 , de 22 de octubre de 1990 , 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983 , entre otras)'].

Dicho lo cual, el defectuoso planteamiento por el demandante de su pretensión ha de salvarse entendiendo, a tenor del principio de tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 de la Constitución , que dicha pretensión ha de ser acogida, en su caso, en los términos aludidos en la doctrina jurisprudencial transcrita.

QUINTO.- Pasando ya a examinar la conformidad a derecho de la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Villajoyosa de la solicitud instada por D. Emilio de inicio del procedimiento de revisión de oficio del acuerdo plenario de 21 de febrero de 2008 de aprobación del programa y plan parcial del Sector PP-27, ha de partirse a tal efecto de la jurisprudencia que señala que del tenor de los apartados 1 y 2 del art. 102 de la Ley 30/1992 se desprende que sólo la Administración puede promover, por propia iniciativa, el procedimiento para declarar nula una disposición general incursa en los supuestos del art. 62.2 de la misma ley . En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo, entre otras, en la STS 3ª Sección 5ª de 22 de noviembre de 2006 -recurso de casación número 4084/2003 -, que afirma que 'el único procedimiento legal para declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 es el dispuesto en su artículo 102.2, que sólo puede iniciarse de oficio por la Administración pública, sin que quepa la posibilidad de iniciarlo a instancia o solicitud de interesado'. Fue la Ley 4/1999 la que introdujo en el apartado 2 de dicho precepto legal la revisión de oficio de las disposiciones generales en los casos previstos en art. 62.2, dejando muy claro el legislador en la Exposición de Motivos de aquella ley que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.

Es decir, si bien después de la modificación llevada a cabo por Ley 4/1999 la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho a que se refiere el mencionado artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico dada la posibilidad que éstos tienen, al amparo del art. 26 de la Ley 29/1998 , de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que tal disposición no es conforme a derecho.

En definitiva, el Ayuntamiento de Villajoyosa no se encontraba obligado a iniciar y seguir el procedimiento de revisión de oficio instado por el ahora recurrente, lo que lleva a concluir que la desestimación presunta por aquél de esa solicitud no es contraria a derecho.

SEXTO.- En el suplico de la demanda el actor postula genéricamente la anulación de 'cuantos actos administrativos traigan su causa del acuerdo plenario del Ayuntamiento de 21 de febrero de 2008', no obstante lo cual en el cuerpo del escrito de demanda especifica más indicando que se refiere al proyecto de reparcelación del sector PP-27. Ahora bien, en el escrito que presentó en el Ayuntamiento en fecha 12 de marzo de 2010 no instaba la revisión de oficio de ese proyecto, por lo que todas las cuestiones que ahora plantea en sede judicial acerca de la nulidad de la aprobación de la reparcelación exceden del objeto de la presente litis, debiendo ser rechazadas de plano.

Recapitulando procede, de conformidad con todo lo fundamentado, declarar la falta de legitimación activa del actor en cuanto a la solicitud de revisión de oficio del proyecto de urbanización del sector PP-27 de Villajoyosa - art. 69.b) de la Ley 29/1998 -, y desestimar, en todo lo demás, el recurso de autos.

SÉPTIMO.- En virtud de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998 en su redacción aplicable al presente supuesto, no procede hacer expresa imposición de costas procesales.

Vistos los preceptos legales antecitados, concordantes y demás de general aplicación,

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo, deducido por D. Emilio frente a la desestimación presunta del recurso de revisión que interpuso contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Villajoyosa de 21 de febrero de 2008, por el que se aprobó la programación y el plan parcial del Sector PP-27 'Torres', con la salvedad de la declaración de inadmisión parcial del recurso que se señala en los fundamentos jurídicos tercero y sexto de esta sentencia.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia publica esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.