Sentencia Administrativo Nº 811/2013, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 480/2009 de 24 de Septiembre de 2013

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000811/2013

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

MAGISTRADOS,

Dª. MARIA JESUS AZCONA LABIANO

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a Veinticuatro de Septiembre de Dos Mil Trece.

Vistospor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra , constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, los autos del recurso contencioso-administrativo nº480/2009interpuesto contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5-10-2009 por el que se aprueba la desafectación de 30.380`87 m2 de terreno comunal del Ayuntamiento de Caparroso correspondientes a la parcela 218 del polígono 17, en los que han sido partes como demandante el Ayuntamiento de Villafranca representado por el Procurador Sra. Igea y defendido por el Abogado Sra. Montes, en los que han sido partes como demandados el Gobierno de Navarra representado y defendido por su Asesor Jurídico , venimos en resolver en base a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO .-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase sentencia estimatoria de sus pretensiones.

SEGUNDO .-El Abogado de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia desestimatoria por la que se confirmase el acto recurrido.

TERCERO .-Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado que consta en autos.

CUARTO .- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó , como obra en autos, teniendo lugar el día 24-9-2013.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .-A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5-10-2009 por el que se aprueba la desafectación de 30.380`87 m2 de terreno comunal del Ayuntamiento de Caparroso correspondientes a la parcela 218 del polígono 17.

SEGUNDO .- Debe adelantarse la falta de legitimación activa del hoy demandante lo que conlleva la inadmisibilidad del recurso contencioso instado y así debe señalarse como criterios fundamentales en su acogimiento los siguientes:

1.- A partir del artículo 24.1 de la Constitución la atribución a un sujeto de legitimación para promover un recurso contencioso-administrativo responde a la idea fundamental de que dicho sujeto afirme ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en que prospere su pretensión.

La relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, con la que se define el interés legítimo, comporta el que la anulación del acto o disposición general que se impugna en vía contencioso-administrativa produzca un efecto positivo (beneficio) o su confirmación un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro (pero cierto y no hipotético) para el legitimado.

Actualmente la legitimación ad procesum se equipara a la capacidad para ser parte y la capacidad procesal. La legitimación, propiamente dicha, es la legitimatio ad causam.

2.-La legitimación propiamente dicha (esto es, la legitimación 'ad causam' referida esta última a la titularidad del derecho/ interés legítimo u obligación deducidos en el juicio, en contraposición a la llamada legitimatio 'ad procesum' como capacidad para ser parte y capacidad procesal) se refiere a la aptitud de una persona, con exclusión de cualquier otra, para actuar en un proceso determinado como demandante (legitimación activa) o como demandado (legitimación pasiva). Como señala acertadamente GUASP la legitimación se reconoce inicialmente al que afirma ser titular de un derecho o de una obligación. Esta cualidad a que me refiero, viene determinada por el Derecho Material, pues sólo el que aparezca en el proceso actuando las facultades que derivan de la titularidad de un derecho puede demandar en el misma la tutela judicial que deriva de ese derecho, y puede demandarla de quien afirme sea perturbador de esa titularidad. Y ello independientemente de la efectiva titularidad activa o pasiva de los derechos ejercitados, pues una cosa es la existencia e invocación del derecho y otra que , en caso de existir, corresponda efectivamente a quienes se presenten en el proceso como demandante y demandado.

3.- En cuanto al interés legítimo deben señalarse los siguientes rasgos principales que lo definen y delimitan:

Debe partirse de que la respuesta al problema de la legitimación activa debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga.

La legitimación que se cobija en la tradicional figura de la «legitimatio ad causam» equivale, como es sabido y ya se ha reseñado, a la aptitud para ser parte en un proceso concreto, y viene siendo definida como la consideración especial en que tiene la ley a las personas que se hallan en una determinada relación o posición con el objeto del litigio. En la doctrina procesal general esa determinada posición que configura la legitimación ha sido reconocida en virtud de la afirmación de la titularidad o atribución subjetiva de la relación jurídica deducida en el litigio.

Por lo que se refiere a su significación, ha tenido gran difusión la opinión que niega que constituya un presupuesto procesal, y más bien la configura como un requisito de la fundamentación de la pretensión que, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto (en esta línea se mueve la STC 214/1991, de 11 de noviembre [RTC 1991214], con expresa referencia a la jurisprudencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo); lo que, por otra parte, no es óbice, para que permita un tratamiento previo a la cuestión principal, y pueda determinar un pronunciamiento con un alcance similar al que generan los presupuestos procesales.

En la regulación del proceso contencioso-administrativo de la LJCA (art.19 ), se considera legitimado al titular del derecho o interés legítimo que se considere infringido por la actuación impugnada. Ese interés legitimador, según la tradicional jurisprudencia de este Tribunal Supremo, había de ser directo, actual y personal (en relación a la anterior redacción de la LJCA de 1956) y equivalía a la posibilidad de que el accionante obtuviera cualquier clase de beneficio en el caso de que prosperara su recurso. Pero a partir de la Constitución (y ya recogido en el texto del la LJCA 1998), y a consecuencia de lo establecido en sus artículos 24.1 y 162.b ), el título legitimador lo constituye el interés legítimo, expresión más amplia y de mayor alcance que la de interés directo ( STC 60/1982, de 12 de octubre [RTC 198260]; STC 47/1990, de 20 de marzo [RTC 199047]; y STC 97/1991, de 9 de mayo ), pero que no posibilita fenómeno alguno de ejercicio de la acción popular ( STC 214/1991, de 11 de noviembre [RTC 1991214]).

Sobre la identificación o concreción de ese «interés legítimo» que configura la legitimación, el Tribunal Constitucional ha declarado lo siguiente:«(...) como tal resulta identificable con cualquier ventaja u utilidad jurídica derivada de la relación pretendida ( ATC 356/1989 ). Ahora bien (...) la expresión interés legítimo (...) aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de 'interés directo' ha de entenderse referido a un interés en sentido propio, cualificado o específico (...) ( STC 97/1991, de 9 de mayo [RTC 199197]; y en parecidos términos se expresa la posterior STC 195/1992, de 16 de noviembre [RTC 1992195])»; y«(...) el citado precepto constitucional (...) otorga legitimación para el amparo a toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, es decir, a toda aquella persona cuyo círculo jurídico pueda resultar perjudicado por la violación, por obra del poder, de un derecho fundamental, aunque la violación no se produjese en su contra ( STC 84/2000, de 27 de marzo [RTC 200084])». La STC 257/1988, de 22 de diciembre (RTC 1988257), viene a señalar los límites negativos de ese interés legítimo, cuando afirma: que está legitimada toda persona que invoque un interés legítimo (...) de donde se deduce que (...) es preciso que quien aparezca como demandante se halle en una específica relación con el objeto de las pretensiones que pueden deducirse en esta vía,ya consista tal relación en la titularidad propia de un derecho o libertad fundamental presuntamente vulnerado o, incluso, en un mero interés legítimo ( sea propio o colectivo añadimos nosotros en los términos que en esta Sentencia se recogen) en la preservación de derechos y libertades, igualmente fundamentales, de otros.

Ahora bien, este Tribunal ha precisado que la expresión de interés legítimo (...) aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de interés directo, ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico y actual, no hipotético. No cabe confundirlo con el interés genérico en la preservación de derechos que ostenta todo ente u órgano de naturaleza política, cuya actividad está orientada a fines generales y que ha de cumplir y respetar la legalidad en su sentido más amplio y hacerla cumplir en su ámbito de atribuciones». El TC ha identificado el interés legítimo con la idea de un interés personal protegido por el Derecho. Y el TS desde su S 1 Jun. 1985, viene reiterando que a partir de la Constitución se ha extendido la legitimación a la defensa de los intereses legítimos, concepto más amplio que el de interés directo. Y perfila el concepto de interés legítimo señalando que es el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de fines de interés general, inciden en el ámbito del interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato. Por decirlo con palabras del TC (TC S 143/1987, F.D. 3.º) el interés legítimo, al que se refiere el art. 24.1, « equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta» ( SS.TC 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 y 97/1991 , entre otras) entendida en los término expresados.

Como señala la STS 25-3-2002 , la evolución jurisprudencial y doctrinal sobre el concepto de legitimación en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, obliga a distinguir y precisar los siguientes conceptos: interés legítimo, interés directo, intereses colectivos o difusos, y el mero interés por la legalidad. A través de los conceptos de interés legítimo e interés directo se garantiza una utilidad específica al interesado; y es que frente a las potestades administrativas, el administrado es titular de una esfera jurídica cuyo contenido son utilidades sustantivas específicas. Junto a ello, hay que situar los intereses legítimos colectivos o difusos (a que específicamente se refiere el artículo19.1 b)LJCA en este caso en relación con corporaciones, asociaciones o sindicatos y otros grupos) que corresponden por igual a todos los ciudadanos, cuyo reconocimiento como elemento legitimador en el ámbito Contencioso-Administrativo, cuando se trata del ejercicio individual de acciones (al margen de los casos de reconocimiento de acción popular), está supeditado a la existencia de algún punto de conexión o relación (que lo remite al expresado concepto general de interés legítimo) con el círculo de los intereses propios del recurrente o de los que cualifican una situación jurídica particular de éste en relación al objeto del proceso. Y al margen del ámbito legitimador se situaría el mero interés por la legalidad.

4.-De esta manera interpretado, la legitimación no se confunde con un requisito de eficacia de la pretensión, sino que es un presupuesto que determina la medida con arreglo a la cual se administra el derecho a la tutela judicial para que el ejercicio de la potestad jurisdiccional se oriente verdaderamente hacia la protección de los reales intereses que el Derecho trata de proteger. Y así, según expresión de la jurisprudencia del TS la legitimación activa aparece como aquel presupuesto procesal que implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión. Como señala la STS: 11-2-2003 , salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia del TS de 26 de noviembre de 1994 , la legitimación «ad causam» conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el concreto objeto de la pretensión deducida con respecto al demandante en un proceso concreto y determinado, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997 , se parte del concepto de legitimación «ad causam » tal cual ha sido recogido por la más moderna doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

En definitiva, el interés legitimador ha de ser personal, la estimación de la demanda debe proporcionar un beneficio cierto al demandante y asimismo éste beneficio que ha de reportar la anulación del acto ha de ser en favor de la persona que concretamente actúa como demandante, debiendo existir una relación inmediata o mediata del acto administrativo contra el que se recurre, en la esfera de quien insta una respuesta jurisdiccional, exigiendo, por ello, que tal repercusión no sea ajena, derivada o indirecta sino que sea consecuencia o secuela del acto ( sentencia del Tribunal Supremo de 4 febrero 1985 ).

5.-En el presente caso señala el Ayuntamiento demandante que por un lado se le ha reconocido su legitimación por el Ayuntamiento de Caparroso y por otra parte añade que ostenta legitimación ' dada la especial relación entre mi representado y el objeto de la pretensión, observado desde una perspectiva de conjunto del proyecto que se pretende instalar en la superficie de comunal que ha quedado desafectado'.

6.- Respecto al reconocimiento realizado en vía administrativa debe señalarse que se impugna un Acuerdo del Gobierno de Navarra y que esta Administración no le ha reconocido tal legitimación en sede administrativa sino que ha sido, como señala el propio demandante, el Ayuntamiento de Caparroso que no es el demandado.

Pero en cualquier caso también habría que rechazar tal alegación conforme a la reiterada doctrina de esta Sala que en STSJNavarra de fecha 26-4-2010 ( Rc 659/2008) y 31-10-2012 (Rc 299/2009), entre otras muchas, que señala:

'SEGUNDO.- El motivo debe ser acogido.

Siendo cierto que la Administración foral notificó el acuerdo recurrido y le dijo que contra él cabía el recurso interpuesto, tal actuación no vincula a los órganos jurisdiccionales por lo que aunque cupiese presumir implícito el reconocimiento de la legitimación, ello no obstaría a que este Tribunal, de oficio, declarase lo contrario. Es doctrina jurisprudencial consolidada, sentada en relación con el supuesto de que haya sido admitido y resuelto en el fondo un recurso administrativo, que no puede la Administración luego negar la legitimación activa del interesado para el contencioso. 'Mutatis mutandi', tal doctrina podría trasladarse al caso en el que sin, preceder el recurso administrativo, hay una actuación de la Administración de la que quizá, cabría desprender el mismo reconocimiento. Pero eso no obsta a que, como hemos dicho pueda apreciarse de oficio por la Sala. Reproduciremos lo dicho en nuestra sentencia de 7-2-2003 (rec. 47/02 ), luego seguida por otras: 'Ha de comenzar por afirmarse que la Administración no podría en puridad alegar una causa de inadmisibilidad como la invocada, de falta de legitimación, ya que debió no reconocer tal legitimación en vía administrativa, pues reconocida tal legitimación en dicha vía no puede desconocerse la misma en vía judicial, más ello no empece a que tal cuestión pueda ser apreciada de oficio por el Tribunal sentenciador, al ser una cuestión de orden publico que afecta a la válida constitución de la relación jurídica procesal. Al efecto la sentencia del Tribunal Supremo de 2 septiembre 1997 ,expresa lo siguiente: 'si bien es cierto que esta Sala tiene declarado que la Administración no puede desconocer en vía judicial la legitimación que ha reconocido en vía administrativa, tal reconocimiento no vincula, en cambio, al órgano jurisdiccional, habida cuenta de que se trata de un requisito requerido para la válida constitución de la relación procesal que se rige por el principio de orden público'. La sentencia del mismo alto Tribunal de 21 enero 1986 afirma que 'si bien no debe aceptarse en términos absolutos la tesis de que la legitimación reconocida en vía administrativa -como en este caso sucede- no puede ser desconocida en la jurisdiccional, pues en ésta debe ser aquilatada en cada caso de conformidad con las disposiciones legales pertinentes de su normativa rectora, por cuanto las decisiones administrativas no vinculan a los Tribunales, ya que ello coartaría su libertad de resolución, haciéndoles seguir posibles errores o incorrecciones que allí se cometieron'. De conformidad con tal jurisprudencia, de apreciar la Sala que pudiera existir falta de legitimación en el presente supuesto, puede entrar en el análisis de la misma, pues en otro caso se arrastrarían hasta el infinito posibles errores efectuados en vía administrativa que de esta forma vincularían al órgano jurisdiccional.'

7.- Respecto a la 'especial relación' que alega el demandante, también debe ser rechazada.

El Acuerdo impugnado tiene por objeto la desafectación de comunales del Ayuntamiento de Caparroso y por lo tanto la pretensión no puede ser otra , so pena de desviación procesal, que la relacionada con el contenido de dicho acto y su propio objeto (y por ende la fundamentación jurídica que le sirve de soporte).

Desde este punto de vista y teniendo en cuenta el concreto acto administrativo impugnado y el contenido que le es propio (desafectación y su fundamento jurídico) debemos afirmar la falta de legitimación del Ayuntamiento demandante para impugnar la desafectación de terrenos comunales de otro Ayuntamiento. La extensión al ' conjunto del proyecto' que señala el demandante no es admisible jurídicamente en este proceso contencioso administrativo pues desborda lo que debe ser, y es , el objeto del acto impugnado.

Y todo ello sin perjuicio de las acciones ,presentes y futuras, que el Ayuntamiento demandante pudiera ejercitar (como así ya ha hecho) contra, ahora sí, ' el proyecto' que se pretende instalar pues para tales actos derivados del proyecto (con su propio contenido sustantivo y fundamento jurídico propio) si puede resultar interesado y por ende legitimado el Ayuntamiento hoy demandante.

8.-Y es que la legitimación debe valorarse en relación con el concreto acto administrativo impugnado lo que exige un valoración de su concreto objeto y fundamento jurídico que le sirve de soporte sin que puede desbordarse su ámbito propio con cuestiones distintas a su objeto propio.

En definitiva, para apreciar la legitimación no puede valorarse en abstracto el objeto del proceso ni en relación con actos posteriores para os que eventualmente pueda estar legitimado (en función de su propio objeto), como parece pretender la parte demandante, sino que debe ponerse en relación el concreto interés del demandante con el objeto del proceso que le es propio, para apreciar en sus justos términos la legitimación del demandante en el proceso concreto que nos ocupa.

TERCERO .- En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos y al artículo 69 b) LJCA1998 , se debe declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteado por falta de legitimación del demandante.

CUARTO.- En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1.En primera o única instancia el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad.'.

Dados los términos del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecia temeridad ni mala fe , por lo que no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en este procedimiento.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey , y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo Español, nos confiere la Constitución y vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de especial y general aplicación al caso de autos

Fallo

Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Villafranca representado por el Procurador Sra. Igea y defendido por el Abogado Sra. Montes contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5-10-2009 por el que se aprueba la desafectación de 30.380`87 m2 de terreno comunal del Ayuntamiento de Caparroso correspondientes a la parcela 218 del polígono 17, por falta de legitimación de la demandante y todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe recurso.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.