Encabezamiento
Recurso Ordinario 54/2019
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIADE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
SENTENCIA Nº 77/22
Ilmos/as:
Dª Desamparados Iruela Jiménez
D. Andrés Barragán Andino
D. Antonio López Tomás
En Valencia, a diez de febrero de dos mil veintidós.
VISTOpor el Tribunal el Recurso Contencioso-Administrativo nº 54/2019 promovido por Marcelina, Juan Luis, Martina, Mercedes, Pedro Miguel, Pablo Jesús y Noemi, representados por el Procurador don ANTONIO GARCIA-REYES COMINO y asistidos por el Letrado don IGNACIO SEVILLA MERINO , siendo parte demandada la CONSELLERIA DE VIVIENDA, OBRAS PUBLICAS Y VERTEBRACION DEL TERRITORIO, representada y asistida por el ABOGADO GENERALITAT VALENCIA y como codemandado el AYUNTAMIENTO DE DENIA, representado y asistido por el Letrado don VICENT PARIS LOPEZ. La cuantía se ha fijado como indeterminada. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio López Tomás.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los tramites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara las demanda, lo que verificó mediante escrito en el que se suplicaba se dictara sentencia en los términos fijados en el suplico.
SEGUNDO.-La representación de la parte demandada, contestó la demanda mediante escrito, en el que se suplicaba se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida, por ser conforme a derecho.
TERCERO.-Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la ley de esta jurisdicción y verificado, quedaron los Autos pendientes para votación y fallo.
CUARTO.-Se señaló votación y fallo para el 10 de noviembre de 2021. Por Providencia de 22 de diciembre de 2021 se acordó oír a las partes sobre la nulidad del acuerdo por no haberse sometido ese instrumento de ordenación urbanística al procedimiento de evaluación ambiental y territorial estratégica, con el resultado que es de ver en autos.
QUINTO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado todas las formalidades legales relativas al procedimiento.
Fundamentos
PRIMERO.-El objeto del recurso es el acuerdo del Consell de la Generalidad de fecha 21 de diciembre de 2018, que aprueba las Normas Urbanísticas Transitorias de Denia (en adelante NUT), publicado en el DOGV de 17/01/2019.
SEGUNDO.-Los actores alegan que son titulares de diferentes inmuebles en el ámbito Sant Joan, que forman parte de la superficie de terreno comprendida entre las CALLE001 y DIRECCION002 y la CARRETERA001, y que en el Proyecto las parcelas de los demandantes se encontraban incluidas en el sector SJ-02, al que se asigna un uso global residencial, con sistema de ordenación de edificación abierta, tipología unifamiliar aislada, con los parámetros urbanísticos de la ficha SJ-02. Sin embargo, se alega que en el Acuerdo aprobado la superficie en la que se encontraban comprendidas las propiedades de los actores queda excluida del sector citado, apareciendo a partir de ese momento identificada como terreno rustico.
En su fundamentación jurídica se alega vulneración del marco jurídico de las NUT, constituido por el artículo 44. 6 LOTUP: ' Por acuerdo del Consell, a propuesta o previo informe del municipio y del órgano ambiental y territorial, cabe suspender la vigencia de los planes de ámbito municipal y dictar normas transitorias de urgencia que los sustituyan en situaciones excepcionales'. Se alega que concurre desviación de poder y que no se dan las razones de excepcionalidad determinadas en el precepto que, además y precisamente por ser excepcionales, no pueden dar lugar a una interpretación expansiva del precepto.
En segundo lugar, se alega nulidad por falta de publicación y trámite de audiencia de la modificación aprobada porque los propietarios recurrentes no han tenido oportunidad de alegar respecto a la ordenación definitivamente aprobada.
En tercer lugar, se alega falta de motivación, y ello porque consideran los actores que la exclusión de la zona en donde se encuentran las parcelas de los demandantes del ámbito de referencia denominado Sant Joan, y el consiguiente cambio de clasificación de los terrenos que ello implica, pasando de urbanos a rústicos, carece de justificación en el acuerdo recurrido.
En cuarto lugar, se alega infracción de los art.112.a) y 117.2 de la Ley de Costas, haciendo referencia al documento 26 del expediente.
En quinto y último lugar, se alega la condición de suelo urbano de las propiedades d ellos actores, pues la zona comprendida entre las CALLE001 y DIRECCION002 y la CARRETERA001 está dotada con viales abiertos al uso público, que cuentan con un alto grado de urbanización.
TERCERO.-La administración de la Generalitat se opone a las pretensiones de los actores y tras referir la naturaleza jurídica de las Normas Urbanísticas Transitorias, indica que no existe infracción del artículo 44.6 LOTUP, atendiendo al contenido de las propias NUT. A continuación alega inexistencia de indefensión, señalando que el informe de la Dirección general de Medio natural puso de manifiesto que parte de los suelos figuraban en el PORN como suelo de áreas naturales, sin que aprecie que tal cambio es sustancial, puesto que la afección al PORN preexistía a las NUT y porque afecta a unas pocas parcelas. Tampoco existe infracción de la Ley de Costas porque las NUT no son planeamiento urbanístico, limitándose a regular lo mínimo, sin ser necesaria evaluación ambiental. Por último, se alega que no existe integración en la malla urbana pues no se acredita la disponibilidad de servicios urbanísticos.
CUARTO.-El Ayuntamiento de Denia se opone y, respecto a la categorización de los terrenos, considera resulta determinante el informe técnico suscrito por la ITOP, Dña. Angustia, de fecha 30/8/2018 donde se acredita la ausencia de urbanización de los terrenos donde se ubican las propiedades de los demandantes, obrante al expediente administrativo como documento 30. A ello añade que las NUT no clasifican suelo, solo lo categorizan como urbanizado o rural en aplicación de lo dispuesto en el art. 21 del TRLS y RU, no en función de las posibilidades sobre la clasificación del suelo que permite la LOTUP, que no resultan aplicables. Se indica, asimismo, que el hecho de excluir del proyecto de las NUT expuesto al público inicialmente las parcelas de los recurrentes del ámbito del sector SJ-02, en modo alguno altera de forma sustancial el proyecto inicial de las NUT.
Por todo ello solicita se dicte Sentencia por la que se desestime la demanda.
QUINTO.-Pues bien, así planteada la cuestión, todas las partes de la litis conocen la problemática urbanística existente en el municipio de Denia. Simplemente cabe señalar que el Plan Transitorio de Denia fue declarado nulo por sentencia de esta Sala y Sección de 22 de septiembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo número 702/2006 ), confirmada por la STS 3ª, Sección 5ª, de 13 de septiembre de 2012 (recurso de casación número 614/2009 ). Declarado nulo el referido PGT de Denia, recobró vigencia el antiguo plan general del municipio aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante en fecha 10 de noviembre de 1972. Por otra parte, tras la anulación jurisdiccional de plan general transitorio, la Generalitat Valenciana aprobó por decreto del Consell 54/2013, de 26 de abril, el régimen urbanístico transitorio del municipio de Denia, el cual fue también declarado nulo por la STS 3ª, Sección 5ª, de 29 de junio de 2017 -recurso de casación número 1964/2016 -).
Dicho lo cual, esta Sala y Sección ha dictado la Sentencia nº 64/2022, de fecha 3 de febrero de 2022, en el recurso 45/2019, el cual tenía por objeto el Acuerdo aquí recurrido en la que hacíamos referencia a la necesidad de evaluación ambiental y territorial estratégica y el análisis de la Sentencia del Tribunal Constitucional 161/2019, de 12 de diciembre, y señalábamos lo siguiente:
La aludida sentencia fue dictada como consecuencia del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2018, de 9 de noviembre, de aceleración de la transformación del modelo económico regional para la generación de empleo estable de calidad. Entre los motivos invocados, se alegó la inconstitucionalidad del artículo 22 de la citada Ley, que reformaba la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia. Así, alegaban los recurrentes que su apartado nueve privaba a las normas transitorias de la consideración de instrumento de planeamiento urbanístico, lo que tenía efectos en el ámbito de las competencias autonómicas, así como incidencia en la normativa básica estatal, la cual delimita el ámbito de los artículos 5 , 6 y 8 de la Ley 21/2013 en razón del objeto y los efectos de los planes y programas, siendo así que desde un punto de vista material las normas transitorias encajarían en el concepto material de plan del precepto básico, sea cual fuere la consideración formal que la normativa autonómica quisiera darle, contraviniéndose, por tanto, el artículo 149.1.23CEpor no respetar la normativa básica.
El motivo es estimado por el Tribunal constitucional, declarando lo siguiente:
'El apartado noveno del art. 22 modifica el art. 145.4 de la Ley 13/2015 , que pasa a tener la redacción siguiente:
'En casos excepcionales, el Consejo de Gobierno, mediante acuerdo y a propuesta del consejero competente en materia de urbanismo, podrá suspender de forma total o parcial la vigencia de los instrumentos de planeamiento urbanístico para garantizar su adecuación a los instrumentos de ordenación del territorio, para defender otros intereses supramunicipales o para instar la revisión de su planeamiento.
El acuerdo de suspensión de vigencia, previa audiencia a los ayuntamientos afectados, deberá indicar los instrumentos cuya vigencia se suspenden, el alcance de la suspensión, los plazos en los que deban revisarse o modificarse los instrumentos suspendidos y la normativa que haya de aplicarse transitoriamente.
El acuerdo se notificará al ayuntamiento y se publicará en el ''Boletín Oficial de la Región de Murcia''.
Este régimen jurídico, que se concretará en unas normas transitorias, no tendrá la consideración de instrumento de planeamiento a efectos urbanísticos ni ambientales cuando no realicen modificación alguna en la clasificación prevista en el planeamiento y, de acuerdo con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, por referirse exclusivamente a:
-Al suelo urbano.
-Suelo urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio.
-A los núcleos rurales.
Su alcance y objeto estará limitado a establecer el mínimo contenido normativo necesario que permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos consolidados anteriores, sin producirse una transformación que suponga efectos significativos para el medio ambiente.'
Los diputados que han interpuesto el recurso entienden que privar a las normas transitorias de la consideración de instrumentos de planeamiento tiene incidencia en la normativa básica medioambiental, concretamente en los arts. 5, 6 y 8 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, pues tales normas transitorias, con independencia de la calificación que les otorgue el legislador murciano, encajan en el concepto material de plan que deriva de los preceptos estatales, a efectos de su sometimiento a la preceptiva evaluación ambiental. Se vulnera con ello el art. 149.1.23CE. La representación procesal del Gobierno de la Región de Murcia ha sostenido que la cuestión de si las normas transitorias tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente deberá determinarlo el correspondiente órgano ambiental, por lo que no existiría la vulneración denunciada.
Estas normas transitorias, a las que ya aludía el art. 145.4 en su redacción inicial, vienen a sustituir temporalmente y en supuestos excepcionales, al plan general municipal de ordenación. En lo concretamente cuestionado, el precepto prescribe que, en los casos en los que no introduzca cambios en la clasificación del suelo prevista en el planeamiento y no establezca el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, por referirse exclusivamente a suelo urbano, suelo urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio o núcleos rurales, no se produce una transformación que suponga efectos significativos para el medio ambiente.
Lo que se plantea aquí es que esa regulación, contenida en los dos últimos párrafos del art. 145.4 de la Ley 13/2015 , introducidos por la Ley 10/2018, vulnera el art. 149.1.23CE, que habilita al Estado para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las medidas adicionales de protección que puedan establecer las comunidades autónomas, competencia en la que se fundamenta la Ley 21/2013. La controversia competencial así trabada se encuadra, por tanto, en la materia de medio ambiente y, más concretamente, en el ámbito de la protección medioambiental de carácter preventivo. A la delimitación de competencias al respecto se refiere la STC 53/2017, de 11 de mayo , FJ 4, a la que es procedente remitirse ahora.
Se trata de un supuesto similar al ya examinado en el fundamento jurídico anterior y que nuestra doctrina califica como inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales (en el mismo sentido en relación con el medio ambiente, STC 7/2012, de 18 de enero , FJ 3). Según nuestra reiterada doctrina (por todas, STC 82/2017, de 22 de junio , FJ 5), para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Junto a ello, también debemos, necesariamente, tener en cuenta que la normativa básica en esta materia tiene por objeto fijar el nivel de protección ambiental mínimo de aplicación a todo el territorio nacional, mínimos que han de ser respetados por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución de las bases, complementando o reforzando los niveles de protección establecidos en la normativa básica. Por tanto, el examen de los párrafos impugnados desde la perspectiva de su adecuación al orden de distribución de competencias exigirá valorar si efectivamente se produce la reducción del nivel de protección con respecto a la fijada por el Estado con carácter básico, dado que ello determinará la apreciación de la vulneración competencial señalada por el recurrente (en el mismo sentido, STC 109/2017, de 21 de septiembre , FJ 2).
Señalado lo anterior debe ahora indicarse que la STC 109/2017 , FJ 3, ya consideró formal y materialmente básicos el art. 6 de la Ley 21/2013 , que regula el ámbito de la preceptiva evaluación ambiental estratégica, y el art. 8 de la misma ley , que, en el marco del anterior, limita a supuestos concretos las excepciones a dicha evaluación.
El art. 6 determina, en su apartado primero, que serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria, prevista en los arts. 17 y siguientes de la Ley 21/2013 , los planes y programas que se adopten o aprueben por una administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo-terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en laLey 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad. El apartado segundo de este mismo art. 6 somete a evaluación estratégica simplificada, prevista en los arts. 29 y ss. de la Ley 21/2013 , las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior; los planes y programas mencionados en el apartado primero que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión y los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los requisitos del supuesto anterior. Por su parte, en relación con dicha exigencia, el art. 8.1 de la Ley 21/2013 solo permite excluir de evaluación ambiental estratégica los planes y programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia; y los de tipo financiero o presupuestario.
De este modo, como ya resaltó la STC 109/2017 , FJ 3, los preceptos estatales fijan una regla general que ha de ser considerada básica: el sometimiento a evaluación ambiental estratégica, sea ordinaria o simplificada, de todo plan o programa y sus modificaciones relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental, admitiendo solamente excepciones tasadas en función del objeto del plan o programa.
La aplicación de la doctrina anterior al presente caso permite apreciar que, con independencia de la calificación formal que le otorgue el legislador murciano, las normas transitorias a las que se refiere el precepto pretenden regular el uso del suelo (se busca con este tipo de norma que 'permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos consolidados anteriores'), por lo que, aunque formalmente no sean un plan urbanístico o su modificación, produce sus efectos, y, por tanto, se subsumen en el concepto material de plan que la norma básica emplea para determinar si procede exigir la evaluación ambiental. Siendo eso así, nos encontramos con un supuesto ya enjuiciado por la mencionada STC 109/2017, FJ 3, pues, de modo similar a lo que allí sucedía, 'La norma autonómica excluye de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica. La exclusión de esos planes de la evaluación ambiental estratégica prescrita por las normas estatales supone, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación básica, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente'.
La anterior conclusión no puede quedar enervada por la interpretación que propone el gobierno autonómico, para el que será el órgano ambiental, mediante la evaluación estratégica simplificada, el que determine si las normas transitorias tienen o no efectos significativos sobre el medio ambiente.
Esta interpretación no se ajusta a los criterios que, con cita de la STC 20/2017 , se han expuesto en el fundamento jurídico 5 b). En concreto, no se compadece con el tenor literal del precepto que excluye que, en los supuestos que menciona, se trate de un instrumento de planeamiento a efectos ambientales, lo que es lo mismo que afirmar que no está sujeto a evaluación ambiental, a lo que se añade la afirmación de que este tipo de normas transitorias no tienen efectos significativos para el medio ambiente. La legislación básica en la materia parte del presupuesto contrario, pues, en el esquema diseñado por la norma estatal, se trata de un aspecto, el de los efectos significativos sobre el medio ambiente, que corresponde valorar al órgano ambiental en cada caso concreto a través, precisamente, de la evaluación ambiental estratégica simplificada ( art. 31 de la Ley 21/2013 ). Tampoco la mención a la normativa ambiental básica salva la contradicción apreciada, en la medida en que, al partir de la misma concepción relativa a la falta de incidencia medioambiental de las normas provisionales, rebaja de facto el nivel mínimo de protección que ha diseñado el legislador básico, ya que lo relevante no es si dichas normas provisionales fijan o no el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, sino que las mismas operan como una modificación transitoria de un instrumento de planeamiento urbanístico que estaba sometido a evaluación ambiental estratégica ( art. 6.2 de la Ley 21/2013 ).
Así pues, los dos últimos párrafos del art. 145.4 de la Ley 13/2015 , en la redacción dada por el apartado nueve del art. 22 de la Ley 10/2018 , incurren en contradicción con la normativa básica y son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias. Por tanto, deben ser declarados inconstitucionales y nulos los incisos 'ni ambientales', 'y, de acuerdo con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental' y 'sin producirse una transformación que suponga efectos significativos para el medio ambiente', pues es en ellos donde se residencia la contradicción que los recurrentes denunciaban y ha sido apreciada por este Tribunal.'
B) Traslación de la STC 161/2019 al supuesto concreto enjuiciado.
Expuesto lo anterior, es claro el paralelismo entre la Ley cuya constitucionalidad fue enjuiciada por el Tribunal Constitucional en esta Sentencia y la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana -en adelante LOTUP- (hoy derogada por el Texto Refundido de la LOTUP, aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell), en cuanto ambas prevén la posibilidad de que en situaciones excepcionales el correspondiente órgano de Gobierno autonómico pueda suspender la vigencia de instrumentos de planeamiento urbanístico y dictar normas transitorias. Si bien, la diferencia se encuentra en que en el caso de la Ley murciana ésta preveía expresamente, no así la LOTUP, el que dichas normas transitorias no tendrían 'la consideración de instrumento de planeamiento a efectos urbanísticos ni ambientales cuando no realicen modificación alguna en la clasificación prevista en el planeamiento y, de acuerdo con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, por referirse exclusivamente a:
-Al suelo urbano.
-Suelo urbanizable que haya iniciado el proceso urbanizatorio.
-A los núcleos rurales.
Su alcance y objeto estará limitado a establecer el mínimo contenido normativo necesario que permita el normal ejercicio de las facultades urbanísticas en los suelos consolidados anteriores, sin producirse una transformación que suponga efectos significativos para el medio ambiente.'
Es decir, en la LOTUP no se contienen estas precisiones que sí contenía la Ley murciana y que determinaban el carácter no ambiental del instrumento de planeamiento que constituían dichas normas transitorias y donde precisamente residía la tacha de inconstitucionalidad apreciada por el Tribunal Constitucional en cuanto al determinar el carácter no ambiental de aquéllas y predeterminar que las mismas no suponían transformación con efectos significativos para el medio ambiente suponían una rebaja del nivel mínimo de protección establecido por la normativa básica estatal ( artículos 6 y 8 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental).
Dicho en otras palabras, en la LOTUP no hay previsión expresa específica donde se afirme que las normas transitorias aprobadas por el Consell al amparo del artículo 44.6 de la misma ('Por acuerdo del Consell, a propuesta o previo informe del municipio y del órgano ambiental y territorial, cabe suspender la vigencia de los planes de ámbito municipal y dictar normas transitorias de urgencia que los sustituyan en situaciones excepcionales') y en relación con el artículo 66.3 del mismo texto legal , no tengan la consideración de instrumento de planeamiento a efectos ambientales -ni tampoco excluye expresamente su consideración de instrumento de planeamiento a efectos urbanísticos-, lo que permite alcanzar dos conclusiones:
La primera es que no hay sombra alguna de inconstitucionalidad en la LOTUP en lo que hace al concreto aspecto por el que se declaró la inconstitucionalidad del artículo 22.9 de la Ley murciana 10/2018 , en cuanto la LOTUP a diferencia de aquélla no excluye a las referidas normas transitorias de su carácter ambiental ni da por sentado que no supongan una transformación con efectos significativos para el medio ambiente.
La segunda, y derivada de la anterior, es que la LOTUP no excepciona a las aludidas normas transitorias de la preceptiva evaluación ambiental territorial y estratégica. Es decir, no incurre en la tacha de inconstitucionalidad de su homónima murciana al no determinar una rebaja respecto del nivel de protección ambiental establecido por los preceptos básicos de la Ley 21/2013.
Corolario de lo anterior es que el hecho de que la LOTUP determine que las NUT sean aprobadas por acuerdo del Consell, a propuesta o previo informe del municipio y del órgano ambiental y territorial, no tiene carácter excluyente sino complementario de la necesidad de someter aquéllas a evaluación ambiental territorial y estratégica, ello no solo por exigencia del artículo 6 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental, sino también de conformidad con lo dispuesto en la propia LOTUP, artículos 45 y siguientes.
C) Naturaleza de las NUT: Material y formalmente planes a los efectos previstos en la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental y en la LOTUP.
Particularmente relevante -y plenamente trasladable al presente caso- para llegar a la anterior conclusión, es lo declarado al respecto por el Tribunal Constitucional en la Sentencia que venimos analizando, en lo referente a que con independencia de la calificación formal que pretenda dársele a las normas transitorias (en nuestro caso la Generalitat Valenciana ha venido reiterando a lo largo del procedimiento que las NUT no son planeamiento urbanístico bajo el argumentario de que su finalidad es dar cobertura normativa a lo existente hasta que se apruebe el nuevo planeamiento urbanístico, no formulando propuestas de ordenación ni implementando modelo territorial alguno), lo cierto es que las normas transitorias pretenden regular el uso del suelo, categorizándolo, lo cual no es sino un símil de clasificar, de ordenar en clases o, si se quiere, en categorías y para que, partiendo de dicha previa categorización, constituir el marco normativo para el reconocimiento de los correspondientes derechos y deberes y, particularmente, para el otorgamiento, o en su caso denegación, de las correspondientes licencias urbanísticas.
No puede inferirse otra cosa de la lectura del propio artículo 1º de las NUT que, en definición de su objeto, dispone que 'Las NUT del municipio de Denia tiene por objeto establecer el régimen normativo propio del suelo urbanizado determinado en sus planos de ordenación, definiendo y concretando los parámetros urbanísticos de sus Fichas de Zona, así como regular el desarrollo urbanístico y propiciar un marco normativo claro y definido para el otorgamiento de licencias urbanísticas en sintonía con la legislación estatal del suelo y la urbanística de la Comunidad Valenciana'.
Dicha conclusión se refuerza a resultas del análisis de otras normas contenidas en las NUT. A tal efecto, puede citarse la norma 1.6 que, bajo el epígrafe 'Parcelación' dispone:
'De conformidad con la legislación estatal del suelo, parcela es la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o solo uso urbanístico independiente.
Se considera parcela bruta la que se identifica con su situación real inicial, mientras que se considera parcela neta la sometida a las diversas operaciones jurídicas necesarias para la materialización del uso a la que la destina el planeamiento; principalmente las segregaciones de parte/s de la misma que han de destinarse a dominio público, principalmente viario.
En las Fichas de Zona se específica, para cada ámbito concreto la superficie mínima y demás parámetros urbanísticos (frente de fachada, etc.) que habrá de reunir cada parcela para poder ser edificada. Las parcelas destinadas a usos de infraestructuras y redes de servicios (transformadores, depósitos y análogos) se ajustarán a lo dispuesto en la normativa sectorial correspondiente.
Se considerará parcela residual aquella que, pese a tener dimensión a la inferior establecida en la correspondiente Ficha de Zona, provenga de reparcelación o segregación legalmente autorizada y, por tanto, con título habilitante para poder ser edificada aún siendo inferior a la mínima establecida en la Ficha de Zona, siempre que su superficie sea superior a 800 m².'
O la norma 1.9, que bajo el epígrafe 'Otras actuaciones urbanísticas' establece que: 'Comprenden aquellas otras construcciones, ocupaciones, actos y formas de afectación del suelo tales como vallados, desmontes, taludes, etc. Su regulación competerá al ayuntamiento a través de la Ordenanza Municipal correspondiente.'
Es, así, el propio contenido de las NUT que desmiente la alegación de la Generalitat Valenciana de que éstas efectúen una simple categorización formal, pues estamos ante verdaderas determinaciones propias de un planeamiento urbanístico que realizan una categorización plenamente material.
Pero es que, además, desde una perspectiva puramente formal, la anterior conclusión queda corroborada si se tiene en cuenta la concreta ubicación de las normas transitorias en el texto de la LOTUP. Así, los preceptos que las regulan (artículos 44.6 y 66.3) se ubican ambos en el Libro I º referido al 'Planeamiento'. Dentro de ese Libro, el artículo 44.6 se integra en el Título II º que lleva por rúbrica los 'Instrumentos de ordenación', y dentro de éste en el Capítulo V º referido a la 'Competencia para la aprobación de los planes'. El artículo 66.3, por su parte, dentro del Libro I º se ubica en el Título II º con rúbrica 'Procedimientos de elaboración y aprobación de planes y programas', y Capítulo V º 'Previsiones adicionales sobre la formulación, aprobación, suspensión y modificación de los planes y programas'.
Con base en lo expuesto, concluimos que las normas transitorias son tanto formal como materialmente planes a los efectos previstos en la normativa tanto estatal como autonómica en materia de evaluación ambiental y territorial estratégica. Su particularidad reside como su nombre indica, precisamente, en su transitoriedad, lo cual no justifica que, dado el carácter material y formal que hemos indicado que tienen, deban exceptuarse del régimen general de planes que deban someterse conforme a la normativa citada a la preceptiva evaluación ambiental, sino solo que están llamadas a regir durante un período pretendida y aparentemente -pues la experiencia con otros regímenes transitorios permite incluso discutir su supuestamente breve vigencia- corto, esto es, el periodo comprendido entre el acuerdo del Consell de suspensión de la vigencia del correspondiente plan de ámbito municipal y aprobación de las normas transitorias por un lado (artículo 44.6 LOTUP), y la aprobación del correspondiente Plan General Estructural (artículo 66.1 LOTUP), por otro lado.
Lo determinante, por tanto, y así se infiere de la STC 161/2019 , es que las NUT operan como una modificación transitoria de un instrumento de planeamiento urbanístico sometible a evaluación ambiental estratégica ( artículo 6.2 de la Ley 21/2013 ) en cuanto, transitoriamente, produce sus efectos.
Es por estas razones que no es aceptable la alegación efectuada por la Generalitat Valenciana de que obra en el expediente informe del Servicio de Evaluación Ambiental concluyendo la innecesariedad de evaluación ambiental de las NUT, pues la legislación aplicable parte del presupuesto contrario, esto es que la concurrencia o ausencia en el plan en cuestión de efectos significativos sobre el medio ambiente habrá de ser un aspecto a valorar por el órgano ambiental competente en cada caso concreto, precisamente, a través de la correspondiente evaluación ambiental estratégica, la cual ha de ser, al menos, de tipo simplificado.
La simple remisión al informe referido a efectos de justificar la innecesariedad de la pertinente evaluación ambiental cercena el carácter preventivo de esta técnica de control ambiental caracterizada además por una clara naturaleza participativa, en cuanto procedimiento integrado por un conjunto de estudios y sistemas técnicos abiertos a la participación pública a través del cual se toman en consideración, antes de la aprobación del correspondiente plan, todos los aspectos relativos a la protección del medio ambiente y a su eventual incidencia sobre éste, facilitando la incorporación de criterios de sostenibilidad en la toma de las correspondientes decisiones y garantizando una adecuada prevención medioambiental.
Todo lo anteriormente argumentado determina, en definitiva, la estimación del presente recurso contencioso-administrativo.
D) Nulidad de pleno derecho de las NUT.
La omisión de la preceptiva evaluación ambiental y territorial estratégica en el procedimiento de elaboración y aprobación de las NUT, en cuanto defecto de tramitación, vicia a éstas de nulidad de pleno derecho de acuerdo con el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , en relación con el artículo 9.1 de la Ley 21/2013 , procediendo, en consecuencia, declarar su nulidad total de conformidad con el artículo 71.1 a) LJCA, y sin posibilidad de subsanación, convalidación, conservación de trámites o retroacción del procedimiento, en cuanto, por un lado, el vicio apreciado, entendemos, no puede individualizarse respecto de concretas determinaciones o específicos ámbitos territoriales regulados por las NUT, sino respecto de la totalidad en su conjunto al ser precisamente la evaluación ambiental abarcable a dicha totalidad; y por otro, por el hecho de que la iniciación de la evaluación ambiental estratégica debe producirse en la fase preliminar de borrador del instrumento de planeamiento, en los términos indicados en el art. 18 de la Ley 21/2013 , sin que pueda deferirse tal iniciación a un momento posterior de la tramitación del plan, todo ello de conformidad con la doctrina fijada en la materia por el Tribunal Supremo en SSTS de 27 de julio de 2021 (n.º 3268/2021 ) , y 15 de septiembre de 2021 (n.º 3530/2021 ).
SEXTO.- Aplicando los anteriores postulados al presente recurso, por un elemental principio de unidad de doctrina, procede estimar el recurso y dejar sin efecto la resolución recurrida, sin necesidad de entrar a analizar el resto de motivos alegados.
SÉPTIMO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, la Sala reconoce la complejidad técnica y jurídica del asunto puesta de manifiesto en las diversas sesiones de deliberación habidas, así como en el planteamiento de la tesis de conformidad con el artículo 33.2LJCA. Por esta razón no procede efectuar expresa imposición de costas procesales, conforme faculta, también, el citado precepto.
Fallo
1.- ESTIMAMOSel recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la representación procesal de Marcelina, Juan Luis, Martina, Mercedes, Pedro Miguel, Pablo Jesús y Noemi contra el Acuerdo de 21 de diciembre de 2018, del Consell, de aprobación de las normas urbanísticas transitorias del municipio de Denia (DOGV n.º 8466, de 17 de enero de 2019).
2.- DECLARAR NULOel mencionado acuerdo, por ser contrario a derecho.
3.- sin costas
A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de referencia.
Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).
Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como LAJ de la misma, certifico.
