Sentencia Administrativo Nº 755/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 1379/2004 de 23 de Abril de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 00755/2008

Recurso núm. 1379/2004

Ponente Sra. María del Mar Fernández Romo.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEXTA

S E N T E N C I A núm. 755

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. Jesús Cudero Blas

Magistrados:

Dª. Mª Teresa Delgado Velasco

Dª. Cristina Cadenas Cortina

Dª. Amparo Guilló Sánchez Galiano

Dª. Eva Isabel Gallardo Martín de Blas

D . Francisco de la Peña Elías

Dª. María del Mar Fernández Romo

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de dos mil ocho.

VISTO el recurso contencioso-administrativo número 1379/04 seguido ante esta Sala y Sección de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por el Procurador Sr. Vázquez Guillen, en nombre y

representación de la DIPUTACION DE BARCELONA, contra la Resolución dictada en fecha 31 de Marzo de 2005 por la

Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Economía y Hacienda que confirma inicial

resolución de fecha de 23 de Julio de 2004; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y

defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplica se dicte sentencia por la que se estime íntegramente el recurso y, en consecuencia le sea reconocida una compensación adicional por importe de 3.890.988, 54 euros por las mermas sufridas en el IAE retrotrayéndose los efectos de tal reconocimiento al ejercicio 2003 y consolidándose a partir de entonces en el modelo de participación de las entidades locales en los tributos del Estado conforme a la Ley de Haciendas Locales. Así como se plantee por la Sala cuestión de inconstitucionalidad del apartado 2 de la Disposición Adicional Décima, de la Ley 51/2002 .

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.- Verificada la contestación a la demanda se procede a la apertura de período probatorio, teniéndose por aportado el documento acompañado por el actor junto con su escrito de ampliación de demanda, confiriéndose ulterior traslado a las partes para la presentación de sus escritos de conclusiones, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para su votación y fallo, lo que acaece la audiencia de día veintidós de Abril de dos mil ocho , teniendo así lugar en su momento.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

SIENDO Ponente la Iltma. Sra. Dña. María del Mar Fernández Romo, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso se interpone por la Diputación de Barcelona contra Resolución de 31 de Marzo de 2005, de la Dirección General de Financiación Territorial, que reconocía a favor del citado Ayuntamiento una compensación definitiva de 15.890.769,27 euros por la pérdida de ingresos derivada de la reforma del IAC prevista en la Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre , habiéndose anticipado a cuenta la cantidad de 2.086.795,52 euros, y resultando una entrega de liquidación definitiva de 13.803.973,75 euros.

La Diputación de Barcelona pretende ejercitar su derecho a la percepción de compensación económica correspondiente a la pérdida de ingresos durante el año 2003, por la reforma del IAE, pues no se trata, a su parecer, de que las resoluciones impugnadas se hayan o no atenido al sistema de cálculo establecido en le Disposición Adicional Décima de la Ley 51/2992 , sino, de sí la aplicación de tal sistema de cálculo de la compensación vulnera lo dispuesto en el apartado 1 de la propia Disposición Adicional Décima , lo previsto en el artículo 9.2 de la Ley 39/1988 RHL y también lo establecido en el artículo 142 CE , dado que no está preservando el principio de suficiencia financiera de las entidades locales. El sistema de cálculo, continúa, se desvía de las finalidades y del principio general establecido en el apartado primera de la ya citada DA10, porque calcula la compensación por diferencias de recaudación y no de derechos reconocidos, (el parámetro de la recaudación líquida no es adecuado, pues en la misma pueden incidir multitud de circunstancias ajenas al volumen real de ingresos que el Ayuntamiento obtendrá del impuesto, tales como aplazamientos de pago, suspensiones del procedimiento, devoluciones de ingresos, reduciéndose artificialmente la recaudación del año 2000 e incrementándose también artificialmente a efectos de dicho cálculo la recaudación del año 2003, como parámetros éstos tenidos en cuenta en la formula de compensación; ello, porque una cosa es la recaudación líquida que se obtenga en determinado período, y otra, los ingresos a los que el dicho Diputación con sus Ayuntamientos tenga derecho en un determinado ejercicio por dicho concepto de IAE, utilizándose así, frente al mas adecuado criterio de devengo, el criterio de caja, lo que genera múltiples distorsiones (el devengo depende de la Ley, la recaudación efectiva de depende de muchas otras circunstancias). Otra de las contradicciones de la norma se encuentra en no tener en cuenta la situación municipal en tal sentido en el año 2002 e incluso año 2001, para referirse en su comparación, sólo al año 2000, eliminando así injustificadamente dichos ejercicios y hasta el punto de que tampoco se tienen en cuenta los incrementos de la financiación local generados por las posibles modificaciones de las ordenanzas fiscales que hayan entrado en vigor con posterioridad al 1 de Enero de 1999, generándose así un sistema de corrección que en realidad lo que hace es congelar al nivel del ejercicio 1998 para luego compararlo con el ejercicio 2003, obviándose la posible evolución del rendimiento de dicho impuesto en ese periodo de cinco años. En fin, la modificación operada por la fórmula de compensación en cuanto a los índices y coeficientes de situación y de población genera un traslado hacia los sujetos pasivos impositivos de una parte importante de la compensación de este impuesto que corre a cargo del Estado, obligando en otro caso a los Ayuntamientos a elevar la presión fiscal, y debe concluirse la incongruencia del sistema de cálculo establecido en el Apartado 2 de la DA10 en relación con su propio Apartado 1.

Se viene así a argumentar en la demanda la inconstitucionalidad de la DA10 de la Ley 51/2002, y que su apartado 2 es incongruente con lo dispuesto en la misma en su párrafo primero, explicando los motivos por los que la actora considera que se ha producido una incongruencia, ello porque considera que se vulnera lo dispuesto en el art. 142 de la CE , y entiende que con la normativa citada se produce una clara reducción de ingresos para los municipios al condicionarse la autonomía de las Entidades locales a partir del ejercicio 2003, lo que afecta al citado principio constitucional de autonomía financiera.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que se refiere a que en la resolución impugnada se han utilizado las cifras proporcionadas por la entidad local interesada, con los ajustes definidos en el apartado 2 de la DA Décima de la Ley 51/2002, de 27 de Diciembre, Reguladora de las haciendas locales, siguiendo el procedimiento establecido y plasmado en Acuerdos de 21 de Noviembre de 2002, teniendo en cuenta que dicha exención de un elevado número de contribuyentes en el señalado impuesto provocaría una clara disminución en la potencialidad recaudatoria del impuesto, disponiéndose dos medidas mitigadoras: recargo sobre las cuotas municipales según coeficiente en función de la cifra de negocio del sujeto pasivo; y creación de un nuevo epígrafe en las tarifas del impuesto específico para las empresas de telefonía móvil. Considera así la demandada que en el caso que nos ocupa no se produce una infracción del ordenamiento por presunta contravención del artículo 142 CE y DA 10ª ya cita, al no existir duda de inconstitucionalidad de la normativa aplicable, que no es una norma determinada, y concreta, sino un conjunto de ellas, dado también que no existe la pretendida contradicción entre al apartado 1 y el apartado 2 de la DA en cuestión, conteniendo aquél una declaración de carácter general, y éste, concretando y especificando el modo y los términos bajo los cuáles se llevará a cabo la compensación, siendo la pérdida compensable, la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiendo por recaudación líquida la recaudación, tanto del ejercicio corriente, como de ejercicios cerrados. Se ha seguido también por la Administración el contenido del artículo 9. 2 de la Ley de Haciendas Locales , que remite a la Ley 51/2002. Y es que además de lo anterior, con tal pretensión de la actora, nos encontramos ante la utilización abusiva del recurso contencioso-administrativo pues puede entenderse que no se extiende al presente supuesto la competencia del orden Jurisdiccional ante el que nos encontramos, in fine artículo 4 de su Ley .

TERCERO.- Hace así referencia y argumentación la actora a la supuesta incongruencia que se produce al comparar el ejercicio de 2003, lo que considera que produce unas serias divergencias con lo dispuesto en la Constitución, insistiendo en que el sistema de cálculo es incongruente y vulnera el precepto que garantiza la autonomía de los municipios; se cuestiona el método para la compensación y alega que el Ayuntamiento realizó un cálculo teniendo en cuenta las disposiciones de la DA 10ª primera de la LRLHL, respondiendo de este modo a una realidad ya existente, y considera que el método utilizado por la resolución es meramente indiciario en base al apartado segundo de la DA citada.

Sea por ello para la resolución de la presente litis, preciso tener en cuenta lo dispuesto en la DA décima de la ley 51/2002 , de reforma de la Ley reguladora de Haciendas locales. Dicha norma dispone que: "1. Con la finalidad de preservar el principio de suficiencia financiera de las entidades locales y para dar cobertura a la posible merma de ingresos que aquéllas pudieran experimentar como consecuencia de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas, el Estado compensará a las Entidades Locales por la pérdida de recaudación de este impuesto en el año de su entrada en vigor.

2. La pérdida compensable será la expresión de la diferencia entre la recaudación líquida del año 2003 y la recaudación líquida del año 2000, entendiendo por recaudación líquida la recaudación tanto del ejercicio corriente como de ejercicios cerrados. Para el cálculo de la recaudación líquida se deberán efectuar los siguientes ajustes:

En la recaudación líquida no se incluirá la derivada de las modificaciones incluidas en ordenanzas fiscales que hayan entrado en vigor con posterioridad al 1 de enero de 1999 que afecten a los coeficientes, índices y recargos regulados en los arts. 88, 89 y 124 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , en la redacción anterior a la entrada en vigor de la presente Ley, o que establezcan, conforme a lo regulado en el citado art. 88 según la redacción dada por el art. 25 de la presente Ley , un coeficiente inferior al que resulte de multiplicar, en cada caso, el coeficiente y el índice vigentes con anterioridad al 1 de enero de 1999 que vayan a sustituir.

Asimismo, la recaudación líquida del año 2003 no incluirá la derivada de la distribución de la cuota nacional establecida en el epígrafe 761.2 «Servicio de telefonía móvil» por la disposición adicional cuarta «Tarifas e Instrucción del Impuesto sobre Actividades Económicas» de la presente Ley .

3. El importe de dicha compensación, minorado en la recaudación líquida del epígrafe 761.2 «Servicio de telefonía móvil», según la distribución de la cuota nacional que se efectúe entre las entidades locales, se consolidará en el modelo de participación de las mismas en los tributos del Estado definido en los arts. 39 y 40 de la presente Ley , de acuerdo con las siguientes reglas:

Aquellas entidades locales a las que se cede un porcentaje del rendimiento de determinados tributos estatales verán incrementada su participación en el Fondo Complementario de Financiación del año 2004, definido en los arts. 114 bis y 126 bis de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , según la redacción dada por los arts. 39 y 40 de la presente Ley , en el importe de la compensación que se reconozca a cada entidad.

La participación total en el año base de los municipios a los que no se cede un porcentaje del rendimiento de determinados tributos estatales, definida en el art. 115 bis de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , según la redacción dada por el art. 39 de la presente Ley , se incrementará en el importe de la suma de las compensaciones que se reconozcan a dichos municipios. De acuerdo con las condiciones del art. 115 ter, en ningún caso la financiación que perciba cada municipio en el futuro podrá ser inferior a la que resulte, en términos brutos, de la liquidación definitiva del año 2003 incrementada en la compensación que se le reconozca por la aplicación de esta disposición adicional.

4. En el último trimestre del año 2003 se efectuarán anticipos a cuenta de la previsible merma de recaudación. El Ministerio de Hacienda calculará dichos importes tomando como base la matrícula del impuesto del año 2000 y un avance de la matrícula del año 2003, considerando los contribuyentes susceptibles de ser declarados exentos, los coeficientes, índices y recargos aplicables sobre las cuotas mínimas de la tarifa del impuesto y los ajustes recogidos en el apartado 2 de esta disposición adicional.

5. Durante el año 2004 el Ministerio de Hacienda, tomando como base los importes certificados por el interventor local o, en su caso, por el órgano competente que tenga atribuida la gestión recaudatoria de este tributo, ajustados según los criterios del apartado 2 de esta Disposición adicional procederá a calcular el importe de la compensación definitiva de cada entidad local y efectuará la liquidación de los anticipos a cuenta.

A estos efectos, el Ministerio de Hacienda podrá fijar plazos preclusivos de remisión de la información que se precise tanto para el cálculo de las entregas a cuenta como de la liquidación definitiva. Se entenderá que las entidades locales que incumplan este plazo renuncian a la percepción del anticipo a cuenta o de la propia compensación.

6. La Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004 determinará el procedimiento de cancelación, con cargo a la participación de los entes locales en los Tributos del Estado, de los saldos deudores resultantes de la liquidación de las entregas a cuenta.

7. El Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, podrá realizar las actuaciones y comprobaciones necesarias para la gestión y pago de estas compensaciones, pudiendo dictar las instrucciones precisas al efecto y fijar procedimientos normalizados de transmisión de la información tributaria y presupuestaria relativa al Impuesto sobre Actividades Económicas.

La Administración demandada ha realizado el cálculo correspondiente sobre estas bases y la parte actora considera que el procedimiento de cálculo es equivocado y puede concluir a resultados positivos o negativos con independencia de cual haya sido la real y efectiva incidencia de la introducción de las nuevas exenciones en el Impuesto, incluso con independencia de las variables tenidas en cuenta en el apartado 2 de esta normas.

El Ayuntamiento no tiene en cuenta el apartado segundo que parte de las diferencias de recaudación entre los ejercicios 2000 y 2003, y considera que éste es un método indiciario.

En el fondo, la pretensión del Ayuntamiento recurrente obedece a un cálculo propio realizado por éste, y no a lo dispuesto en la normativa aplicable, la citada DA a la que se ha ajustado la resolución que se impugna, pues carece de sentido la diferenciación que pretende respecto al concepto de recaudación líquida como criterio de caja o como criterio de devengo; lo cierto que se ha estado a los reales ingresos que tuvo el dicho Municipio en los citados períodos, sin que la norma permitiera, como pretende, estar a los ingresos que dice, pudo o debió percibir en los ejercicios( criterio de devengo), pues no cabe duda que dicho segundo criterio resultaría a todas luces inconveniente e inadecuado, debiendo ser aquel el que en todo caso hubiera puesto en marcha los mecanismos recaudatorios y de apremio a que hubiere habido lugar, sin que por ello pueda entenderse ahora que se merma la suficiencia presupuestaria de la entidad local, sino antes bien, todo lo contrario, pues cuanta ésta con los medios a su alcance para hacer efectivo el cobro y recaudación del impuesto en cada caso singular.

Debe tenerse en cuenta que las modificaciones en el IAE operada por la ley 51/2002 , conllevan una reducción de recaudación, ya para mitigar esta pérdida se pactó un mecanismo de compensación que se llevó a cabo en un Acuerdo que ha dado lugar a la introducción de la DA décima, que reproduce los citados Acuerdos.

CUARTO.- Se plantea en la demanda que el apartado 2 de esta DA sería inconstitucional, por lo que pretende expresamente que esta Sala debiera plantear la cuestión correspondiente ante el TC, y ello conllevaría la nulidad de las resoluciones impugnadas.

Sobre este punto concreto se ha pronunciado esta Sala en Sentencia de la Sección Octava, de fecha 3 de Octubre de 2007 , así como en reciente Sentencia de esta misma Sección Sexta, número 120/08, de 30 de Enero , dictada en recurso número 1095/2003, considerándose aplicable la doctrina que consta en Sentencia de 19 de Diciembre de 2001 , de la Sección Quinta. Así se dice que " en primer lugar, con carácter general, conforme ha determinado el TC en Sentencia de 7 de Junio de 2001 , que desestimó la cuestión de inconstitucionalidad promovida por nuestro Tribunal contra el Art. 1 de la Ley 5/1993, de 16 de Abril , sobre liquidación Definitiva de la Participación de las Corporaciones Locales en los tributos del Estado en 1990, porque la fijación del sistema de ingresos de las entidades locales a través de su participación en los tributos del Estado, es una opción del legislador estatal, según sus disponibilidades presupuestarias, sin que se vea afectada la autonomía financiera municipal reconocida por el art. 142 de la CE , cuyo completo desarrollo está determinado por la ley de presupuesto; (...).

También ha sido resulta y desestimada por Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de Junio de 2001 , la cuestión implícitamente alegada por el demandante acerca de una presunta limitación extranormativa del art. 88.2 de la ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995 , y el art. 70.1 de la Ley de presupuestos Generales del Estado para 1997 , respecto del artículo 134 de la Constitución, porque la participación y reaparto de los municipios en los tributos del Estado son ajenos a la política de ordenación de gastos e ingresos; con anterioridad fue resuelta la cuestión por Sentencia número 104, de 13 de abril de 2002 . Según estas sentencias la fijación del sistema de ingresos de las entidades locales en sentido general y la determinación de su participación en los ingresos del Estado en sentido particular, constituye una opción del legislador estatal conforme a sus disponibilidades presupuestarias, lo que hace legítima su regulación mediante las leyes que regulan esas disponibilidades y con ello no se infringe el precepto constitucional invocado. Por todo lo cual procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo, declarando conformes a Derecho las resoluciones recurridas"

Debe recordarse que el art. 5 de la LOPJ dispone que en caso de que un órgano judicial considere que una norma con rango de ley aplicable, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el TC.

No se considera en este caso la procedencia de plantear la cuestión planteada y debe recordarse que el apartado 2 cuya inconstitucionalidad se pretende no es el decisivo para el caso, sino que se trata de una serie de preceptos, puesto que la ley ha credo un sistema de financiación local, y la LHL remite a otras leyes para desarrollar fórmulas de compensación, y todo el sistema normativo sobre financiación local no se reduce a este precepto concreto.

Así también, la Audiencia Nacional, en señera Sentencia de 21 de febrero de 2007, recurso 591/2005, dispone " El Tribunal Constitucional en la STC 96/2002 , refiriéndose a la justificación de los beneficios tributarios, como quiebra del principio de generalidad que rige la materia tributaria ( art. 31.1 CE ) recuerda que el legislador goza de un amplio margen de libertad en la configuración de los tributos, no correspondiendo a este Tribunal enjuiciar si las soluciones adoptadas en la Ley son las más correctas técnicamente, sin embargo, sí estamos facultados para determinar si en el régimen legal del tributo el legislador ha vulnerado el citado principio de igualdad..." " Por este motivo, la exención o la bonificación-privilegio de su titular- como quiebra del principio de generalidad que rige la materia tributaria, en cuanto que neutraliza la obligación tributaria derivada de la realización de un hecho generador de capacidad económica, solo será constitucionalmente válida cuando responda a fines de interés general que la justifiquen( por ejemplo, por motivos de política económica social, para atender al mínimo de subsistencia, por razones de técnica tributaria etc.) quedando, en caso contrario, proscrita, pues no hay que olvidar que los principios de igualdad y generalidad se lesionan cuando se utiliza un criterio de reparto de las cargas públicas carente de cualquier justificación razonable, y por tanto, incompatible con un sistema tributario justo como el que nuestra Constitución consagra en el art. 31 (STC )

Por otra parte, conviene recordar que también conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (STC 212/2001, de 29 de octubre , SSTC 134/1996, de 22 de julio , en el mismo sentido, entre otras muchas) el principio de igualad ante o en la Ley, garantizado en el art. 1 CE ) impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quien se encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad, que desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación"

El propio Tribunal Constitucional en la citada STC 212/2001, de 29 de octubre añade que "para poder apreciar vulneración del art. 14 CE es conditio sine qua no n que se ofrezca un término de comparación que permita ilustrar la desigualdad que se denuncia".

Y es también a la luz de la doctrina constitucional expuesta como al Sala llegaba a la conclusión de que no existía la pretendida vulneración del principio de igualdad. Así considerábamos que " partiendo del amplio margen de libertad del que goza el legislador en la configuración de los tributos, y con independencia de si la solución adoptada en este caso ha sido la más correcta técnicamente, lo cierto es que la exención responde a un interés general que le sirve de justificación, que además, encuentra su razón explícita en el Preámbulo de la ley y que constituye la principal novedad de la reforma del IAE; esto es, razones de política socioeconómica encaminada a eximir del pago de dicho tributo a la mayor parte de los pequeños y medianos operadores económicos, esto es a los pequeños empresarios entre los que efectivamente se encuentran un gran número de autónomos.

Y a idéntica conclusión ha de llegarse aquí desde la óptica del principio de suficiencia financiera ( art. 142 CE ) íntimamente ligado al principio de autonomía financiera de los entes territoriales, en cuanto que éste exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer con plenitud las funciones que les han sido encomendadas, es decir, para garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículos 137 y 140 CE a las Corporaciones Locales, tal y como ha sido entendido por el TC (STC 96/90, 179/2006, 96/202 ,)

Por tanto, y teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, ya sentadas por este Tribunal en anteriores resoluciones, procede desestimar el recurso.

QUINTO.- No se aprecian motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justifiquen una especial imposición de las costas causadas.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 1379/04 seguido ante esta Sala y Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido por el Procurador Sr. Vázquez Guillen, en nombre y representación de la DIPUTACION DE BARCELONA, contra la Resolución dictada en fecha 31 de Marzo de 2005 por la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del Ministerio de Economía y Hacienda, que confirma inicial resolución de fecha de 23 de Julio de 2004, debemos declarar y declaramos que la citadas Resoluciones son conformes con el ordenamiento jurídico. No procede hacer declaración especial sobre costas.

Notifíquese esta Resolución conforme previene el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma cabe preparar, ante esta misma Sección, para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso de casación en el plazo de diez días desde su notificación.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.