Sentencia Administrativo Nº 506/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 225/2006 de 25 de Mayo de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Recurso nº 225/2006

SENTENCIA Nº 506/2007

ILMOS. SRES.

MAGISTRADOS:

DON JOSE JUANOLA SOLER

DON MANUEL TABOAS BENTANACHS

DOÑA ANA RUBIRA MORENO

En la ciudad de Barcelona, a veinticinco de mayo dos mil siete.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 225/2006, interpuesto por ELTE ESTRUCTURAS METALICAS, S.A., representada por el Procurador DON FRANCISCO JAVIER MANJARIN ALBERT y dirigido por el Letrado DON JUAN IGNACIO OLMOS MARTINEZ, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y dirigida por el Señor LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA. Es Ponente Doña ANA RUBIRA MORENO, Magistrada de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución dictada el 17 de septiembre de 2002 por Conseller de Treball, que desestima el recurso formulado por la recurrente y Dragados, Obras y Proyectos, S.A. contra la resolución dictada el 6 de junio de 2001 por la Direcció General de Relacions Laborals, que imponía a la recurrente una sanción de 27.045,54 euros y apreciaba la responsabilidad solidaria de la empresa Dragados, Obras y Proyectos, S.A.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables, terminaba solicitando que se dictara sentencia en la que declarando la nulidad o la improcedencia del acta de infracción, deje sin efecto la misma y cuantas resoluciones administrativas consten en el expediente, revocándolas en su totalidad y cuando más en el derecho proceda o, subsidiariamente, se declare la responsabilidad de la empresa Gruas JJ, S.A. como causante del siniestro, con todo lo que conlleve.

TERCERO.- La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso.

CUARTO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y, practicadas las pruebas que propuestas fueron declaradas pertinentes, con el resultado que obra en las actuaciones, se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 23 de mayo 2007.

QUINTO.- En la sustanciación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la resolución dictada el 17 de septiembre de 2002 por Conseller de Treball, que desestima el recurso formulado por la recurrente y Dragados, Obras y Proyectos, S.A. contra la resolución dictada el 6 de junio de 2001 por la Direcció General de Relacions Laborals, que imponía a la recurrente una sanción de 27.045,54 euros y apreciaba la responsabilidad solidaria de la empresa Dragados, Obras y Proyectos, S.A.

Los hechos por los que se sanciona a la recurrente se califican en el acta de infracción como constitutivos de una infracción grave del artículo 47.16 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales , por incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, creando una situación de riesgo grave para la integridad física y salud de los trabajadores, en materia de protección colectiva relacionada con las medidas de organización, dirección, control e instrucciones para ejecutar el trabajo, lo que supone el incumplimiento de los artículos 14.2, 15, 1 i) y 4 de la Ley antes citada y de los artículos 10 b), c), d), e), j), 11.1 a), b) y Anexo IV parte A.2 ) y parte C.11.a) del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, y del Anexo I del Plan de Seguridad, en relación con el transporte y manipulación de cargas, a sancionar en su grado medio en atención a la peligrosidad de las actividades desarrolladas en el centro de trabajo.

La pretensión anulatoria del acto recurrido se sustenta en las siguientes consideraciones jurídicas: 1. Causas del accidente: participación de un tercero y negligencia del trabajador; 2. Ausencia de infracción laboral alguna imputable a la actora; 3. Nulidad del acta de infracción extensiva a todo el expediente administrativo; 4. Vulneración del principio de proporcionalidad

SEGUNDO.- Obra en el expediente administrativo el escrito de alegaciones presentado por la recurrente en vía administrativa, en el que se pide, además de que se le dé vista de todo el expediente administrativo, la práctica de una serie de pruebas.

Pese a que no consta en el expediente administrativo que se diera cumplimiento a lo establecido en el artículo 80 de la LPAC , en cuanto a la admisión y denegación de la prueba propuesta, conforme a lo establecido en el artículo 63.2 de la citada Ley , no cabe apreciar la anulabilidad del acto recurrido, cuando no consta que esa circunstancia haya comportado la indefensión material de la recurrente, sino meramente formal.

En todo caso, sería de apreciar que en el presente recurso se han practicado las pruebas propuestas por la recurrente en el mismo sentido recogido en el escrito de alegaciones, viéndose con ello posibilitando, en toda su extensión, el derecho a la defensa de la recurrente.

Procede, pues, rechazar el último de los motivos de impugnación alegados, que en cuanto referido a un defecto en la tramitación del procedimiento administrativo, ha sido tratado con carácter previo.

TERCERO.- Obra en el expediente administrativo el acta de infracción, sin fecha, extendida a raíz de la visita efectuada a la obra de construcción sita en la calle Andreu Nin, esquina calle Pintor Alsamora, en la que, tras referir el nombre y cargo de las personas que acompañan al Inspector en su visita, se recogen como hechos comprobados; "en el centro de trabajo visitado del empresario mencionado en el encabezamiento, el 9-9-2000 a las 11 horas el trabajador (...), soldador de estructuras de la empresa ELTE Estructuras Metálicas, S.A. (...), sufrió un accidente de trabajo grave por atrapamiento entre materiales. El accidente se produjo cuando el trabajador se encontraba realizando el apilado de un paquete de "chapa colaborante", de 10,53 metros de longitud y un peso de 1936 Kg. sobre una pila de otros tres paquetes de dichas chapas situados en una zona de acopio de materiales de la obra visitada. El transporte de la carga lo efectuaba una grúa autopropulsada (...), conducida por el gruista ... de la empresa Gruas JJ, S.A. que es el único testigo presencial del accidente. Se intentó colocar la carga transportada sobre la pila de los otros tres paquetes pero el trabajador observó que no se aguantaba por lo que decidió colocarla en el suelo al lado de dicha pila y le indicó al gruísta que desplazara la carga a dicho punto. El suelo estaba inclinado y había dos paquetes de armaduras de barras de 16 mm de diámetro y unos estribos de 8 mm.de diámetro acumulados en uno de los extremos que ira a ocupar el paquete de chapa colaborante que se intentaba dejar y, además, no había espacio longitudinal suficiente para que cupiese el paquete con holgura, de tal manera que cuando el paquete llegó al suelo y se dejó descansar sobre el mismo, se apoyó sobre las barras de 16 mm y se desplazó hacia el lugar en que estaba situado el trabajador, desplazándolo bruscamente hacía el perfil metálico tipo IPN 900, que estaba a su espalda, y atrapándolo entre dicho perfil y el paquete de chapas (...)".

CUARTO.- Respecto de las actas extendidas por los agentes de la autoridad encargados de la inspección laboral, el artículo 52.2 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones en el orden social, dispone: "2. Las actas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se extiendan con arreglo a los requisitos establecidos en el apartado anterior estarán dotadas de presunción de certeza respecto de los hechos reflejados en la misma, que hayan sido constatados por el Inspector actuante, salvo prueba en contrario".

El Tribunal Supremo, al interpretar el artículo 38 del Decreto 1860/1975, de 10 julio , por el que se aprueba el procedimiento administrativo para imposición de sanciones por infracciones de leyes sociales y para liquidación de cuotas de la Seguridad Social, señaló que la presunción de veracidad atribuida a las actas de Inspección encuentra su fundamento en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (Sentencias, entre otras, de 18 enero y 18 marzo 1991 ); presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24.2 CE ), ya que el citado artículo 38 se limitaba a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario. Y es también reiterada la jurisprudencia de ese Tribunal que ha delimitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a sólo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (Sentencia de 24 junio 1991 ), y en ese sentido ha de ser interpretada y valorada el acta de infracción en la que tiene su origen el acto recurrido.

En el informe obrante en los folios 77 y 78 del expediente, el Inspector que extiende el acta hace constar que entre las personas presentes en el momento de la inspección estaba la persona que conducía la grúa, "que relató cómo conducía la carga y cómo estaba suspendida".

Siendo que la presunción de veracidad de las actas de inspección es iuris tantum, pudiendo ser desvirtuada por otras pruebas que son valoradas libremente por los órganos jurisdiccionales con arreglo a las reglas de la sana crítica, pero que es prueba bastante para desvirtuar la presunción de inocencia prevista en el artículo 24.2 de la CE (autos de inadmisión de recursos de amparo del Tribunal Constitucional núm. 1056/1988, de 26 septiembre y 7/1989, de 13 enero ), y que sirve para traslada a la parte que niega los hechos la carga de desvirtuarlos, como reconoce la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 marzo 1994 (STS de 23 de julio de 1996 ), en el caso de autos se han practicado a instancia de la parte actora diversas pruebas, entre las que se encuentran la declaración testifical del trabajador lesionado y de la persona que trasladaba la carga con la grúa.

Ninguna de las citadas pruebas ha servido para desvirtuar el principio de certeza del acta de inspección. Uno de los testigos afirma que "la carga no se llegó a soltar cuando la apoyaron en el suelo" y "al aflojar se resbalo" y el otro que "la carga no se llegó a depositar en el suelo". En el acta de inspección se hace constar que "la carga "llegó al suelo y se dejó descansar sobre el mismo, se apoyó sobre las barras de 16 mm y se desplazó hacia el lugar en que estaba situado el trabajador". En ningún caso se expresa que las eslingas se hubieran aflojado, por lo que no cabe apreciar la contradicción que se denuncia, ni la misma, de apreciarse, sería de entidad suficiente para destruir la presunción de certeza del contenido total del acta, al que se debe atender.

La causa del accidente laboral, el apilamiento de paquetes de chapas sobre un terreno irregular, con pendiente, y ocupado, en parte, por otros materiales depositados en el mismo lugar, pudo y debió ser prevenida por la empresa que tenía su centro de trabajo en el lugar en que se estaba realizando el acopio de materiales de construcción y que tuvo intervención en esa operación. La responsabilidad de otras empresas en la producción del resultado lesivo, como pudiera ser la de la empresa que desplazaba los paquetes de chapa, en cuanto afectara a la forma en la que se hacían las operaciones de carga y descarga de materiales de la construcción, o de la empresa que se dice era contratista de la obra y que subcontrató a la aquí recurrente, en ningún caso podía alcanzar a la responsabilidad de la esta última, por incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, por falta de medidas de protección colectiva o individual (artículo 47.16 .f) de la Ley 31 1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales ), en el lugar en el que se estaban realizando las labores de depósito de materiales (informe elaborado por el Inspector).

Así, se debían observar las prescripciones contenidas en el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, cuyo artículo 10 dispone: "De conformidad con la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, los principios de la acción preventiva que se recogen en su artículo 15 se aplicarán durante la ejecución de la obra y, en particular, en las siguientes tareas o actividades: a) El mantenimiento de la obra en buen estado de orden y limpieza; b) La elección del emplazamiento de los puestos y áreas de trabajo, teniendo en cuenta sus condiciones de acceso, y la determinación de las vías o zonas de desplazamiento o circulación; c) La manipulación de los distintos materiales y la utilización de los medios auxiliares; d) El mantenimiento, el control previo a la puesta en servicio y el control periódico de las instalaciones y dispositivos necesarios para la ejecución de la obra, con objeto de corregir los defectos que pudieran afectar a la seguridad y salud de los trabajadores; e) La delimitación y el acondicionamiento de las zonas de almacenamiento y depósito de los distintos materiales, en particular si se trata de materias o sustancias peligrosas; (...); j) Las interacciones e incompatibilidades con cualquier otro tipo de trabajo o actividad que se realice en la obra o cerca del lugar de la obra".

Según su artículo 11.1 , los contratistas y subcontratistas estarán obligados a: "a) Aplicar los principios de la acción preventiva que se recogen en el artículo 15 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales , en particular al desarrollar las tareas o actividades indicadas en el artículo 10 del presente Real Decreto ; b) Cumplir y hacer cumplir a su personal lo establecido en el plan de seguridad y salud al que se refiere el artículo 7". Su anexo IV, parte A, 2 , recoge como disposiciones mínimas generales relativas a los lugares de trabajo en las obras, entre otras, "2 . Estabilidad y solidez: a) Deberá procurarse, de modo apropiado y seguro, la estabilidad de los materiales y equipos y, en general, de cualquier elemento que en cualquier desplazamiento pudiera afectar a la seguridad y la salud de los trabajadores; b) El acceso a cualquier superficie que conste de materiales que no ofrezcan una resistencia suficiente sólo se autorizará en caso de que se proporcionen equipos o medios apropiados para que el trabajo se realice de manera segura". La parte C.11.a), sobre disposiciones mínimas específicas relativas a puestos de trabajo en las obras en el exterior de los locales, respecto de las estructuras metálicas o de hormigón, encofrados y piezas prefabricadas pesadas, dispone: a) Las estructuras metálicas o de hormigón y sus elementos, los encofrados, las piezas prefabricadas pesadas o los soportes temporales y los apuntalamientos sólo se podrán montar o desmontar bajo vigilancia, control y dirección de una persona competente.

QUINTO.- Es constante y antiguo el criterio jurisprudencial que defiende el carácter objetivo de la responsabilidad empresarial en materia de Seguridad e Higiene, recogido entre otras en la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de diciembre de 1981 , en la que se señala que el fundamento de la responsabilidad empresarial se centra más en la trasgresión del ordenamiento jurídico que en los subjetivos de dolo o culpa, para en la sentencia de 26 de marzo de 1984 fijar que esta Sala tiene reconocido con reiteración el elemento constitutivo de la infracción de las disposiciones que tutelan dicha materia lo que confiere naturaleza objetiva a la responsabilidad administrativa. Este criterio se ha plasmado en los artículos 9, 10 y 11 de la Ley 8/1988, de 7 abril , si bien en el artículo 36.2 , concede relevancia a datos tales como las medidas o elementos de protección colectiva o individual adoptados por el empresario o las instrucciones impartidas en orden a la prevención de tales riesgos o peligros, circunstancias que han de ser tenidas en cuenta al graduar la sanción.

Frente a esta tendencia objetivadora la más moderna Jurisprudencia ha reaccionado. Así, en la sentencia del mismo Alto Tribunal de 22 de febrero de 1992 se indicar que en todo acto sancionador se requiere, para ser conforme a derecho, que en la conducta del sujeto pasivo se den los elementos esenciales para que sea sancionable, siendo uno de estos elementos, en aplicación de la teoría del delito, la culpabilidad dolosa o culposa desplegada por el sujeto que sea contraria a la norma y antijurídica, para efectuar correctamente el reproche administrativo.

La Directiva 1989/391 CEE de 12-6-1989 , relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo, reputa al empresario como deudor de seguridad imponiéndole en los artículos 5.1 y 6 la obligación general de garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo, sin que le eximan de responsabilidad, conforme al apartado 3, las obligaciones de los trabajadores en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo, sin perjuicio de que los Estados miembros puedan excluir o disminuir, la responsabilidad de los empresarios por hechos derivados de circunstancias que les sean ajenas, anormales e imprevisibles o de acontecimientos excepcionales, cuyas consecuencias no hubieren podido ser evitadas a pesar de toda la diligencia desplegada.

El Tribunal Supremo en la sentencia dictada el 23 febrero 1994 en un recurso extraordinario de revisión ha reputando como doctrina prevalente en materia de infracciones de normas de Seguridad e Higiene en el Trabajo, la sentada en las sentencias de 22 octubre 1982 y 22 abril 1989 , indicando que: "Como contrapartida a la facultad organizadora de la empresa por su titular, sobre éste recae la escrupulosa observancia de las medidas preventivas en la seguridad del trabajador, no siendo enervada tal obligación por la posible imprudencia del trabajador. La primera de las citadas sentencias añade que la deuda de seguridad de la empresa con sus trabajadores no se agota con darles los medios normales de protección sino que viene además ligada a la adecuada vigilancia del cumplimiento de sus instrucciones que deben tener no sólo, a la finalidad de proteger a los trabajadores del riesgo genérico que crea o exige el servicio encomendado, sino además de la prevención de las ordinarias imprudencias profesionales". En sentido análogo se expresan las de 28 febrero y 17 mayo 1995 y 12 abril 1996, al recordar que el artículo 7 de la Ordenanza e Higiene en el Trabajo impone obligaciones de hacer cumplir las disposiciones de esta materia para lo cual dispone de medios legales para que dicho cumplimiento no quede al arbitrio del trabajador por negligencia o mera confianza en la destreza o pericia profesional. Doctrina en plena consonancia con el principio rector de la política social y económica que establece la competencia de los poderes públicos para tutelar la salud publica a través de medidas preventivas, artículo 43 CE , así como velar por la seguridad e higiene en el trabajo, artículo 40 CE . La Exposición de motivos de la Ley 31/1995 de 8 noviembre, Prevención de Riesgos Laborales señala que la protección del trabajador frente a los riesgos laborales exige una actuación en la empresa que desborda el mero cumplimiento formal de un conjunto predeterminado, más o menos amplio, de deberes y obligaciones empresariales y, más aún, la simple corrección "a posteriori" de situaciones de riesgo ya manifestadas.

En estos términos, es de ver que la no observancia por la recurrente de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, antes referida, implicaba la existencia de un riesgo grave para la integridad física de los trabajadores (artículo 47.16 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre ). Además de que no ha quedado debidamente acreditado que al trabajador se le facilitara la formación y las medidas de prevención adecuadas (declaración testifical del lesionado, apartados 4 y 5, frente a los documentos aportados con el escrito de alegaciones presentado en vía administrativa), ello tampoco resultaría suficiente para exonerar de responsabilidad a la recurrente, en cuanto que no se ve alcanzada su obligación de hacer cumplir a los trabajadores las disposiciones en materia de seguridad, utilizando los medios de que dispone.

SEXTO.- El artículo 49.1 de la citada Ley 31/1995, de 8 de noviembre , dispone que las sanciones por las infracciones tipificadas en los artículos anteriores podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo, atendiendo a los siguientes criterios: a) La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo. b) El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades. c) La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias. d) El número de trabajadores afectados. e) Las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por éste en orden a la prevención de los riesgos. f) El incumplimiento de advertencias o requerimientos previos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. g) La inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los Delegados de Prevención o el Comité de Seguridad y Salud de la empresa para la corrección de las deficiencias legales existentes. h) La conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.

En el caso de autos, la sanción se impone en su grado máximo en atención a la peligrosidad de las actividades desarrolladas en el centro de trabajo y las consecuencias de los riesgos existentes, que se materializaron en un accidente grave, de acuerdo con lo establecido en el artículo 49.1 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre , según se recoge en el acta de infracción.

Frente a los criterios tenidos en cuenta por la Administración en la graduación de la sanción impuesta a la recurrente, los alegados por la recurrente en la demanda, en defensa de su pretensión de reducción del importe de la sanción impuesta, sobre cumplimiento de las normas de seguridad, carecen de entidad suficiente para el fin pretendido, cuando, como se ha visto, no ha sido así.

Rechazados todos los motivos de impugnación procede desestimar el recurso.

SEPTIMO. - No ha lugar a efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas causadas, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, conforme dispone el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Desestimar el recurso interpuesto por Elte Estructuras Metálicas, S.A. contra la resolución dictada el 17 de septiembre de 2002 por Conseller de Treball.

Segundo. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes con expresión de los recursos que, en su caso, procedan contra ella, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.