Sentencia Administrativo Nº 459/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 735/2005 de 29 de Mayo de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 735/2005

Parte actora: Luis Alberto

Parte demandada: MINISTERIO DEL INTERIOR D.G.P.

SENTENCIA nº 459/2009

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

DÑA. MARÍA LUISA PÉREZ BORRAT

DÑA. MARÍA FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

En Barcelona, a veintinueve de mayo de dos mil nueve.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por D. Luis Alberto , en su propia representación y defensa, contra la Administración demandada MINISTERIO DEL INTERIOR D.G.P., actuando en nombre y representación de la misma el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. MARÍA LUISA PÉREZ BORRAT, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

Primero.- Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 21.6.2005, por la que se desestima la petición efectuada por el hoy recurrente en autos, D. Eleuterio , relativa al reconocimiento y abono de las cantidades detraidas del complemento de productividad en la Dirección del Programa Policía 2000 (DpO) abonado trimestralmente por la Dirección General de la Policía, minorando el complemento de productividad funcional, más los intereses legales que correspondan, en los términos en que interesó en su solicitud de 29 de abril de 2005.

Pretende el recurrente la anulación de la resolución recurrida y que se declare el derecho que ostenta a percibir, desde el mes de abril del año 2000, los dos complementos de productividad funcional y de DpO sin que la homogeneización de las cantidades pueda suponer minoración alguna entre sí, cuando le habían sido retraídas diversas cantidades trimestrales, minorando la productividad funcional que, hasta el momento (1 de abril de 2000), venía percibiendo.

El Abogado del Estado se opone a la demanda y considera que la inclusión en el Plan Policia 2000 supuso estos criterios y por ello el actor, al percibir mayor cantidad que la resultante por homogeneización, se entendió que el exceso era un adelanto personal abonado mensualmente y a cuenta de la cantidad por DpO que trimestralmente y de forma individual se devengaba. Por ello debe confirmarse la resolución recurrida así como las cantidades que reclama.

Segundo.- Hemos de partir de los siguientes hechos:

1º) Que el actor es Funcionario del Cuerpo Nacional de Policía y venía percibiendo el complemento de productividad funcional por pertenecer a la Brigada Provincial de información de Barcelona, de la Jefatura Superior de Policía de Cataluña (desde junio de 1993); habiendo desempeñado desde abril de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2002 (periodo reclamado) los puestos de trabajo de "Personal Operativo Oficial" e "Investigador Escala Básica", sin que conste que hubiera realizado el servicio en la modalidad de turnos rotatorios.

2º) Que con arreglo a lo dispuesto en la Circular de la Subdirección Operativa de 13 de abril de 2000, a los funcionarios adscritos al módulo o grupo "S1 Información", les corresponde en concepto de productividad funcional la cantidad mensual de 156,26 euros.

3º) Que en virtud la Circular de la Subdirección Operativa de 13 de abril de 2000, había funcionarios que venían percibiendo por el concepto de productividad funcional una cantidad superior a la homologada, de acuerdo con la situación anterior a la nueva estructura funcional y organizativa derivada del programa "policía 2000", como ocurría - a título de ejemplo- con los funcionarios destinados en las unidades de información.

4º) En estos casos, se establece, de acuerdo con los nuevos criterios de homogeneización de la productividad y la compensación por turnicidad, que el exceso resultante de la diferencia entre la cuantía correspondiente al concepto de nómina productividad percibida y el importe de la productividad funcional normalizada asignada a los funcionarios del mismo Módulo o Unidad, debe entenderse como adelanto personal abonado mensualmente conforma a la situación anterior a la reiterada normalización, y a cuenta de la cantidad correspondiente a la productividad de la "dirección por objetivos" (hoy productividad variable) que trimestral e individualmente se devengue y todo lo anterior, mientras permanezcan en la misma Unidad o puesto de trabajo.

5º) En consecuencia, el actor, al estar adscrito al módulo o grupo "S1 Información", y estar destinado con anterioridad a la entrada en vigor de la Circular de la Subdirección Operativa, de fecha 13 de abril de 2000, en la Brigada Provincial de Información de la Jefatura Superior de Policía de Cataluña, percibió en concepto de productividad funcional durante el periodo reclamado la cantidad de 156,26 euros al mes y a cuenta como adelanto personal, abonado mensualmente, a la productividad de la dirección por objetivos (DpO) la cuantía de 84,14 euros, a excepción de los meses de mayo, junio y julio de 2002, al encontrarse el interesado en situación de baja por enfermedad común desde el 3 de abril hasta el 30 de junio de 2002.

Tercero.- Con carácter previo al análisis del fondo de la cuestión procede tener en cuenta que la parte actora solicita las cantidades correspondientes desde abril de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2002 (periodo reclamado en vía administrativa) el 29 de abril de 2005, por lo que parte de las mismas se encuentran afectadas por el instituto de la prescripción al amparo de lo previsto en el art. 25.1a ) de la Ley 47/2003, 26 de noviembre . En definitiva, hay que considerar prescritas aquellas que excedan de los 4 años anteriores a la solicitud, es decir, las anteriores a 29 de abril de 2001.

Respecto a las restantes, para resolver la cuestión planteada es necesario analizar, en primer término, cuál es la naturaleza jurídica del complemento de productividad. Dicho complemento viene definido en el apartado c) del artículo 23.3 1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, donde se configura como una retribución complementaria destinada "...a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo. Su cuantía global no podrá exceder de un porcentaje sobre los costes totales de personal de cada programa y de cada órgano que se determinará en la Ley de Presupuestos. El responsable de la gestión de cada programa de gasto, dentro de las correspondientes dotaciones presupuestarias determinará, de acuerdo con la normativa establecida en la Ley de Presupuestos, la cuantía individual que corresponda, en su caso, a cada funcionario. En todo caso, las cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así como de los representantes sindicales".

Esta definición, viene a coincidir con la efectuada en el Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo , sobre Retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, (modificado parcialmente por el Real Decreto 8/1995, de 13 de enero ), que establece, en el apartado III del artículo 4 , que el complemento de productividad "estará destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias no contempladas a través del complemento específico, y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de los mismos. Su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior, dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, y de acuerdo con las mismas normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/ 1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública".

Esta normativa, en fin, es completada con lo dispuesto en el artículo 25.1 º.E) de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1994, y los artículos análogos que las sucesivas Leyes de Presupuestos contiene respecto al mismo. El mencionado precepto dispone que: "El complemento de productividad retribuirá el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinaria, el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, y su contribución a la consecución de los resultados u objetivos asignados al correspondiente programa. Cada Departamento Ministerial determinará los criterios de distribución y de fijación de las cuantías individuales del complemento de productividad, de acuerdo con las siguientes normas: Primera.- La valoración de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y la consecución de los resultados u objetivos asignados al mismo en el correspondiente programa. Segunda.- En ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un período de tiempo originarán ningún tipo de derecho individual respecto de las valoraciones o apreciaciones correspondientes a períodos sucesivos. Los Departamentos Ministeriales darán cuenta de las mencionadas cuantías individuales de productividad a los Ministerios de Economía y Hacienda y para las Administraciones Públicas, especificando los criterios de distribución aplicados. De acuerdo con lo previsto en el art. 22. uno b) de esta Ley, el Ministerio de Economía y Hacienda podrá modificar la cuantía de los créditos globales destinados a atender el complemento de productividad para adecuarla al número de efectivos asignados a cada programa y al grado de consecución de los objetivos fijados al mismo".

Este panorama normativo permite concluir afirmando que el citado complemento se configura en nuestro Ordenamiento Jurídico como una remuneración al especial rendimiento, dedicación y actividad extraordinarias no contemplados a través del complemento específico y al interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, nunca, sin embargo, puede ser contemplado el mismo como una retribución complementaria inherente a un puesto de trabajo.

Dado el carácter personalista y subjetivo del complemento de productividad la Administración, de forma discrecional y atendiendo al cumplimiento de los requisitos necesarios, podrá proceder a la adjudicación de forma individualizada atribuyendo o no este complemento retributivo a determinados funcionarios y en determinadas ocasiones y períodos.

Ello comporta, por otra parte, que ha de estimarse válido que funcionarios que desempeñan puestos de trabajo de contenido idéntico puedan quedar diferenciados ante tal retribución, tanto en su reconocimiento como en su importe, como consecuencia de valorarse en ella el acierto, dedicación y entrega con que el funcionario acomete su trabajo, de modo que la simple existencia de unos funcionarios que perciben el complemento en cuestión no es razón bastante para que los restantes funcionarios que desempeñan puestos de trabajo similares, o aún idénticos, tengan derecho a su mimética percepción. En definitiva, el complemento de productividad, en función de las notas que lo caracterizan en su configuración legal, no tiene la consideración de complemento periódico o fijo en su contenido de tal forma que su percepción durante determinado período no genera en el perceptor un derecho de futuro para seguir percibiéndolo.

Cuarto.- Esta tesis sigue siendo de aplicación en todos aquellos casos en los que la concreta regulación del complemento de productividad efectuada por la Administración actuante se corresponde con las previsiones que, al efecto, se contienen en los preceptos a que hemos aludido. Ocurre, sin embargo, que la Dirección General de la Policía , insertó en la Orden General núm. 804 del día 18 de noviembre de 1.991, los criterios establecidos para la aplicación de la productividad, que se han basado en circunstancias organizativas/funcionales, determinación de las áreas de actividad policial con una mayor carga de trabajo, plantillas donde se percibe una mayor demanda social del servicio de seguridad, esto es, complejidad policial, demanda social y espacio territorial donde se lleva a cabo la función policial, y en base a estos criterios se establecieron cuantías fijas para diversos contingentes de funcionarios según el área policial a que pertenecen y lugar de destino.

Y por Instrucción de 3 de agosto de 1.992, reguló la percepción del complemento de productividad disponiendo, en el apartado Segundo de la misma, que se considerarán perceptores de tal complemento los funcionarios que presten servicio en las funciones y plantillas que se especifican, añadiéndose, en el apartado Tercero de la propia Instrucción, que "la aplicación de la productividad se efectuará por meses naturales, en función de la prestación real de tareas en los destinos considerados, durante dichos períodos de tiempo".

De estas escuetas previsiones podemos sacar una primera conclusión relevante a los efectos que nos ocupan y es que, pese a que el complemento de productividad se configura en nuestro derecho, como ya dijimos, como un componente retributivo no periódico, de carácter personalista y subjetivo, no ligado directamente con el desempeño de un concreto puesto de trabajo sino relacionado con el trabajo directamente desarrollado, con la finalidad de remunerar aquella actividad que se realiza más allá de la normalmente exigible, en calidad o en cantidad, y, en fin, encaminado a premiar o compensar el particular celo del funcionario, la Dirección General de la Policía lo ha configurado de una forma tal que han quedado completamente desvirtuadas todas y cada una de las características que lo definen, de manera que lo ha regulado como retribución periódica que se devenga mensualmente, ha contemplado el derecho a su percepción por el mero hecho de desempeñar un puesto de trabajo concreto de los que ha especificado, sin tener para nada en cuenta la forma singular en que cada funcionario afectado desempeña el concreto puesto de trabajo que sirve, y, en fin, ha convertido en objetivo lo que en su propia esencia no lo es; ha desnaturalizado el complemento de productividad en la regulación concreta que del mismo ha efectuado, al punto de convertirlo en una retribución periódica, fija y objetiva, cuyo derecho a su percepción nace por el mero hecho de desempeñar un concreto puesto de trabajo, no podemos dejar de significar que la misma se ha autoimpuesto un determinado régimen jurídico que no es otro que el mismo que existe en nuestro derecho para las retribuciones complementarias periódicas, fijas, objetivas y anudadas al desempeño de un puesto de trabajo.

En sendas Instrucciones de 23 de enero de 1998 y de 22 de marzo de 1998, sobre Criterios de distribución del complemento de productividad y la compensación por turnos rotatorios en el Cuerpo Nacional de Policía, de las Subdirecciones Generales Operativa y de RRHH de dicho Centro Directivo se instrumenta un Plan al objeto de revisar los criterios generales de distribución de la productividad anual, al objeto de su mejor adecuación a la organización funcional y territorial del servicio.

Los criterios generales de la Instrucción de 23 de enero de 1998 para la Elaboración de Propuestas de Asignación Individual de Productividad al Cuerpo Nacional de Policía son los que siguen:

1) En ningún caso se producirá minoración o pérdida económica para los funcionarios que vinieren percibiendo productividad en cualquiera de sus tres indicadas modalidades (funcional, estructural -por puestos de responsabilidad- y por turnos rotativos).

2) Todos los funcionarios percibirán desde el 1 de enero de 1998 alguna cuantía en concepto de productividad, con carácter mensual.

3) Dada la complejidad técnica para implantar el nuevo sistema, se toma como referencia el mes de abril de 1998 a efectos de devengo, con regularización de lo percibido durante los meses anteriores del ejercicio.

4) Con carácter general los funcionarios del citado Cuerpo Nacional solamente podrán percibir la cuantía correspondiente a una de las tres modalidades de productividad, salvo que conforme a los criterios anteriores vinieren percibiendo productividad funcionarial y turnos rotatorios (Radio-patrullas y Oficinas de Denuncias), los cuales mantendrán la citada productividad mientras persistan las circunstancias que motivaron su percepción.

La Instrucción de 22 de marzo de 1998, sobre Criterios de distribución del complemento de productividad y la compensación por turnos rotatorios en el Cuerpo Nacional de Policía define el complemento de productividad estructural como aquel que se percibe por el personal que ocupe aquellos puestos de trabajo singularizados, que la tengan asignada, y la productividad funcional como aquella que se devenga por aquellos funcionarios que ocupan puestos de trabajo pertenecientes a áreas funcionales incluidas en los criterios de distribución aprobados por la Dirección General de la Policía.

Quinto.- Posteriormente a lo anterior, ya en el ejercicio de 2000, y como consecuencia de la implantación del denominado "Programa Policía 2000", que contempla la dirección por objetivos de la actividad policial, se establece como novedad el abono de productividad en función de la consecución de resultados por el cumplimiento de los objetivos marcados, y por otra parte, se mantiene el sistema de productividad funcional en función del tipo de unidad y de la plantilla policial a la que pertenece el perceptor. Pues bien, para llevar a cabo la homogeneización de la productividad funcional con la compensación de turnos rotatorios para la plena incorporación de las plantillas policiales en la DpO del Programa Policía 2000, se reflejaron las concretas cuantías que corresponden a cada unidad en la clasificación reflejada en el Anexo I del escrito del Subdirector General Operativo de 13 de abril de 2000, clasificación basada en las circunstancias organizativas/funcionales, así como en la carga policial conjuntamente considerada (complejidad policial, demanda social y espacio territorial en que se lleva a cabo la actuación policial). En dicha Circular se afirma que "Desde primeros del año en curso y de una forma escalonada se ha venido homogeneizando el complemento de productividad funcional y la compensación por turnos rotatorios para la plena incorporación de las plantillas policiales en la DpO del Programa " Policía 2000". En íntima conexión con la DpO, la homogenización supone la asignación de nuevas cuantías a los distintos módulos y unidades de los servicios territoriales y supraterritoriales, en función del grupo de pertenencia que han sido clasificadas cada una de las plantillas, tal y como se recoge en el Anexo I. Bajo criterios de una mayor simplificación, normalización y en concordancia con la estructura funcional y organizativa resultante del Programa " Policía 2000", la nueva distribución y fijación de las cuantías asigna un mínimo de 10.000 pesetas/mes para las áreas operativas y de 5.000 pesetas/mes para las áreas de gestión y módulos de apoyo, estableciéndose un tope máximo de 26.000 pesetas".

Así las cosas, debe precisarse que lo que el recurrente solicita en el suplico del escrito de demanda es el abono de esta productividad funcional así como las DpO que le fue detraída, a raíz de la normalización, alegando que no es posible hacer incompatibles ambos conceptos de productividad funcional y turnos rotatorios y están fijadas en el citado Anexo I del escrito del Subdirector General Operativo de 13 de abril de 2000.

La Administración demandada afirma en la resolución impugnada que al recurrente le son de aplicación los criterios establecidos sobre la homogenización del complemento de productividad que constan en la citada Circular de la Subdirección General Operativa de 13 de abril del 2000, dado que la normativa sobre distribución del complemento de productividad funcional por la que se rigen los funcionarios adscritos a los Servicios Centrales de la Dirección General de la Policía se halla contenida en los escritos del Subdirector General Operativo y del Subdirector General de Gestión y Recursos Humanos de fechas 23 de enero y 22 de marzo de 1998, que establecen como excepción que para aquellos que tuvieron un exceso debe minorarse a raiz de la homogeneización y todo ello hasta enero de 2004, que entra en vigor el Acuerdo de 11 de diciembre de2003.

Por otra parte, que ha percibido en cómputo anual la cantidad que le correspondía, puesto que se mantuvo la percepción de las cuantías anteriores de productividad funcional pero no el devengo.

Sexto.- Esta Sala ha dictado Sentencias en múltiples y numerosas ocasiones desestimando los recursos contencioso- administrativos en que se planteaba la misma problemática, de compatibilidad de ambos conceptos, con fundamento en que existía base jurídica para mantener la postura de la Administración, dado que la demandada motivaba la homogeneización de los criterios del complemento y establecía su incompatibilidad. En base a todo lo anterior, la presente litis ha de decidirse en favor de la Administración demandada, toda vez que, en síntesis de lo ya expuesto:

La instrucción de 23-1-98 establece claramente que, con carácter general (y salvo excepciones transitorias aquí no alegadas) sólo se puede percibir la cuantía correspondiente a una de las tres modalidades de productividad.

Aquí se reconoce al actor la cuantía que le corresponde, según la prueba practicada Informe de la División de Personal; Área de Retribuciones; Servicio de Reclamaciones Económico-Administrativas, Jefe del Área de retribuciones de 2.3.2007, que determina la corrección de los criterios aplicados, según cuadro que se adjunta, por lo que percibió la cantidad de productividad que le correspondía según su puesto y en atención a la aplicación de las reglas expuestas anteriormente, siendo que el exceso de productividad funcional que percibía a partir del Plan "Policía 2000", se configuró como adelanto personal a liquidar trimestralmente en atención a los objetivos de su Unidad o destino.

La Administración no está obligada a respetar la dualidad o diferenciación en la fijación de este complemento, ni tampoco a respetar su compatibilidad en cualquier caso, cuanto más si incluso no se había percibido por ambos conceptos con anterioridad a 1998.

El actor ha percibido en cómputo anual la cantidad que le correspondía, puesto que no realizaba turnos rotatorios, y por tanto, el exceso de productividad funcional fue convenientemente regularizado en atención a las cantidades de DpO que devengó en atención a su Unidad y destino. Entender lo contrario significaría obtener unas cantidades a las que no generó derecho y que no se devengaron.

Razones todas ellas por las que procede desestimar el recurso, al estar correctamente detraídas las cantidades que se le abonaron al actor, siendo que parte de las mismas ya estaban afectadas por el instituto de la prescripción al amparo de lo establecido en el art. 25.1 a) Ley 47/2003 , al haber transcurrido más de 4 años desde su reclamación.

Séptimo.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, D. Luis Alberto contra la Resolución arriba indicada.

2º) Sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 8 de junio de 2009, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.