Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 412/2021, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 4/2021 de 23 de Diciembre de 2021

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000412/2021

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

MAGISTRADOS,

Dª. RAQUEL H. REYES MARTINEZ

D. JOSE MANUEL IZQUIERDO SALVATIERRA

En Pamplona/Iruña, a veintitrés de diciembre de dos mil veintiuno.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto los autos del recurso contencioso-administrativo nº 4/201interpuesto contra la Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la modificación del PSIS de Ripagaina, relativa al artículo 13. Definiciones, y a la parcela BF1, promovida por Navarra de Suelo y Vivienda, S.A. (BON nº 278, de 27 de noviembre de 2020). Siendo en ello partes: como recurrente la ASOCIACIÓN PLATAFORMA DE VECINOS PRO PARQUE RIPA SUR DE BELOSO PAMPLONA,representada por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Ubillos Minondo, y defendida por el Abogado D. Sergio Gómez Salvador, como demandada, LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA,representada y defendida por el Asesor Jurídico-Letrado de sus Servicios Jurídicos y como codemandada NAVARRA DE SUELO Y VIVIENDA S.A.representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Teresa Igea Larrayoz y defendida por la Abogada Dª Catalina Nieves Nuin y viene a resolver con base en los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.

Antecedentes

PRIMERO.-La parte actora interpuso el recurso contencioso-administrativo contra la Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la modificación del PSIS de Ripagaina, relativa al artículo 13. Definiciones, y a la parcela BF1, promovida por Navarra de Suelo y Vivienda, S.A. y, seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito de 23 de abril de 2021 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que se estime íntegramente la demanda, y anule dicha Resolución. Con expresa imposición de costas a la administración demandada.

Solicitada por la parte actora, como medida cautelar, la suspensión de la ejecución de la Resolución recurrida, fue denegada mediante Auto Nº 22/2021, de 24 de febrero de 2021.

SEGUNDO.-El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra se opuso a la demanda por escrito de 1 de junio de 2021 solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto dada la adecuación a Derecho de la Resolución recurrida.

La defensa de NASUVINSA también se opuso a la demanda por escrito de 23 de junio de 2021 solicitando que se dicte sentencia desestimando el presente recurso y declarando la conformidad a Derecho de la Resolución impugnada.

TERCERO.-La cuantía del recurso ha quedado fijada como Indeterminada.

Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, practicándose la prueba admitida con el resultado obrante en autos.

Evacuado trámite de conclusiones por las partes procesales, quedó el procedimiento pendiente de señalamiento de votación y fallo, que ha tenido lugar el día 21 de diciembre de 2021.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. RAQUEL H. REYES MARTINEZ,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la modificación del PSIS de Ripagaina, relativa al artículo 13. Definiciones, y a la parcela BF1, promovida por Navarra de Suelo y Vivienda, S.A. (BON nº 278, de 27 de noviembre de 2020).

La parte demandante alega, en síntesis, los siguientes motivos del recurso:

1º.- Vulneración del art. 7.3 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo y necesidad de realizar un proceso participativo. Al implantar por primera vez por un instrumento válido la ordenación pormenorizada, es necesario realizar dicha modificación exigiendo un proceso participativo.

Dado el contenido de modificación del PSIS, debió tramitarse un Plan Especial conforme al art. 61.1 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, siguiendo el trámite del art. 72 del mismo Texto legal.

En el momento de la aprobación de la Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, no existía una ordenación pormenorizada válidamente definida en la parcela FB1, por lo que no es válida la tramitación de la modificación conforme al art. 45.5 del TRLFOTU con la apertura de un procedimiento de información pública al amparo del art 45.5 del TRLFOTU.

No debe entenderse que, en el caso de modificaciones que no afecten a una nueva urbanización, en los instrumentos de ordenación territorial deba exceptuarse el proceso participativo. El art 7 de la LFOTU señala como objeto de participación ciudadana a los instrumentos de Ordenación Territorial (a todos) sin diferenciar entre instrumentos de Ordenación Territorial y sus modificaciones, como sí que hace con 'las modificaciones de planeamiento'.

A la Asociación, constituida para la defensa de una zona verde donde hoy se ha aprobado la resolución que, excavando una prolongada pendiente, se prevé construir un número de viviendas muy superior a la prevista inicialmente en el PSIS, a mayor altura, a pesar de tener que construir un muro de contención, y a pesar de haberse demostrado que la pendiente ha producido ya distintos desperfectos y daños en zonas ya edificadas, nunca, jamás, se le ha dado la posibilidad de participar en un proceso participativo sobre la materialización del banco de suelo, su ordenación y edificabilidad.

2º.- Vulneración de Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de participación democrática en Navarra y necesidad de un proceso participativo. La implementación en una parcela del Banco Foral del Suelo, implanta o ejecuta políticas sectoriales del Gobierno de Navarra, materializa la planificación de la vivienda pública dentro de las políticas urbanísticas y sociales y por lo tanto, sirve al desarrollo de política sectorial de vivienda y responde al cumplimiento de las determinaciones prevista en el TRLOTU en relación con la reserva de suelo para vivienda social. Instaura por primera vez de forma legal la intensidad de uso (edificabilidad, y número de viviendas) de las parcelas del banco Foral del Suelo, exige la apertura de un proceso participativo, de conformidad con el artículo 1, 7.5 y 14 de la Ley Foral 12/2019. Si bien es cierto que la revisión de PSIS de 2004 reserva dos parcelas para desarrollar la política pública de vivienda, es ahora cuando la misma se materializa, debiendo contar esta materialización con la debida participación ciudadana.

3º.- Afecciones al medio ambiente y al paisaje. La parcela en la que se aprueba la modificación del PSIS se encuentra en un espacio reservado anteriormente a la aprobación del PSIS por el Plan Municipal de Pamplona como zona libre parque. El PSIS modificó el planeamiento municipal de Pamplona, dejando el suelo de ser protegido, lo que supone un retroceso urbanístico y ambiental para Pamplona contrario al ar 2 del DF Legislativo ya que no garantiza la utilización racional de los recursos naturales ni el desarrollo sostenible y cohesionado desde el punto de vista ambiental de ésta actuación. A estas modificaciones sobre el destino del suelo previamente regulado se opuso desde un principio el propio Ayuntamiento de Pamplona, ya con fecha 2 de febrero de 2004, mediante la alegación presentada a la Revisión del primer PSIS de Ripagaina,

Si no fuera por la modificación del PSIS, que implanta las determinaciones de la construcción del Banco del Suelo del Gobierno de Navarra de forma válida en la BF1 por primera vez, la ladera sur de la ripa de Beloso, sería patrimonio natural de Pamplona y por lo tanto suelo protegido.

La modificación del PSIS, al actuar sobre la ripa, afectándola, incumple las medidas generales, pues desarrolla instrumentos en contra de la preservación del paisaje art. 2 y 4 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

También incumple la modificación del PSIS, al actuar sobre la ripa, afectándola, el Convenio Europeo del Paisaje, en vigor desde 1 de marzo de 2004 y en nuestro país desde el 1 de marzo de 2008 ( Disposición Adicional Decimoprimera del Decreto Foral Legislativo 1/2017).

No se cumple el art 6.2.c. de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, pues la modificación del PSIS, no cuenta con una evaluación ambiental estratégica simplificada, ni se han realizado los trámites preceptivos indicados en los artículos 24 y 25 de dicha Ley, pese a que aumenta la altura de las viviendas, levantando una barrera visual y perjudicando con ello la visual del paisaje.

El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, en resumen, que el Estudio de Detalle concreta alineaciones, rasantes y, en consecuencia, edificabilidad. Aunque el Estudio de Detalle dice que se debe modificar el PSIS para establecer la ordenación pormenorizada, no se condiciona la eficacia del Estudio de Detalle a la aprobación de esa modificación del PSIS.

En el caso de las parcelas dotacionales, por su especial finalidad o función, es frecuente que no se definan alineaciones más allá de la alineación oficial (que es la del límite de la propia parcela), ni rasantes, ni altura máxima de la edificación, ni edificabilidad. En ocasiones al planeamiento remite a la tramitación de Estudios de Detalle. En este caso los Estudios de Detalle tramitados en relación a la parcela BF1 son válidos y ajustados a Derecho.

El PSIS de Ripagaina, relativa al art. 13. Definiciones, de la parcela BF1, no es el primer instrumento urbanístico válido que establece la ordenación pormenorizada de la parcela porque los anteriores instrumentos urbanísticos tramitados y referidos a la parcela BF1, son válidos y conformes a Derecho. Esta modificación comprende las determinaciones pormenorizadas de la parcela BF1 propias de un Estudio de Detalle, pero tiene un alcance mayor porque modifica el art. 13 del PSIS de 2004, por lo que queda justificado el empleo de la figura de modificación del PSIS. Se modifican alineaciones y rasantes, que podrían haber sido objeto de una nueva modificación del Estudio de Detalle, pero además se establecen condiciones morfológicas para las edificaciones y para la parcela y se modifica el art. 13 de la normativa del PSIS referida a la regulación de semisótanos, determinación pormenorizada y que afecta a todo el ámbito del PSIS. Por lo tanto, en ningún caso podría tramitarse mediante un Estudio de Detalle, siendo necesario la tramitación de una modificación pormenorizada del PSIS de Ripagaina.

La modificación no requiere un proceso de participación ciudadana instrumentado mediante un Plan de Participación (art. 7 del DF Legislativo 1/2017) dado que no plantea actuaciones de nueva urbanización. En ese sentido, la parcela BF-1 en la actualidad se encuentra urbanizada, se trata de suelo urbano consolidado, en desarrollo del PSIS, donde todas las parcelas del ámbito cuentan con todas las infraestructuras y servicios urbanísticos suficientes para el uso y edificabilidad previsto en ellas, que en este caso no se modifican. Sí que ha sido sometida a un periodo de exposición pública, (art. 7.2 del DF Legislativo 1/2017), trámite en el que la Asociación demandante ha formulado alegaciones, que han sido valoradas y contestadas en la Resolución impugnada.

No existen afecciones al paisaje y al medio ambiente. Conforme al art. 42.3 del DF Legislativo 1/2017, el PSIS de Ripagaina podía modificar el planeamiento municipal de Pamplona, que se encuentra vinculado al instrumento de ordenación territorial. La posibilidad de construir en la parcela BF1 deriva de tramitaciones urbanísticas anteriores, limitándose la ordenación impugnada a una configuración de la edificabilidad asignada, más integrada en el ámbito, liberando parte de la parcela como zona verde para ampliar el parque de la Ripa.

Todas las tramitaciones urbanísticas han pasado las correspondientes tramitaciones medioambientales, sin que se observen las afecciones ambientales. Ello no es óbice a que las nuevas edificaciones puedan perjudicar las vistas a la Ripa de los vecinos que viven en las parcelas edificadas junto a la parcela BF1, pero debe tenerse en cuenta que, pese a la trascendencia de esta cuestión, el interés general de la actuación prima sobre el interés particular de los vecinos colindantes con la nueva edificación.

La defensa de NASUVINSA opone, resumidamente, la validez de los Estudios de Detalle tramitados sobre la parcela BF1 con carácter previo a la Resolución impugnada. Debe negarse, en consecuencia, que la modificación del PSIS aprobada por la Resolución 80E/2020, introduzca por primera vez la ordenación pormenorizada de la parcela.

Es cierto que se modifican alineaciones y rasantes de la parcela BF1, que podrían haber sido objeto de un nuevo Estudio de Detalle, pero también se modifica el artículo 13 de la normativa del PSIS referida a la regulación de semisótanos, determinación pormenorizada que afecta a todo el ámbito del PSIS y que requiere por tanto de la modificación de determinaciones pormenorizadas del Psis por aplicación del art. 45.5 TRLFOTU.

La modificación del PSIS no requiere un proceso de participación ciudadana instrumentado mediante un Plan de Participación dado que no plantea actuaciones de nueva urbanización. La parcela BF-1 en la actualidad se encuentra urbanizada, tal y como se señala en la Memoria de la modificación del Psis de Ripagaina tramitada en 2020, se trata de suelo urbano consolidado, en desarrollo del PSIS, donde todas las parcelas del ámbito cuentan con todas las infraestructuras y servicios urbanísticos suficientes para el uso y edificabilidad previsto en ellas, que en este caso no se modifican. En todo caso, la modificación ha sido sometida a un periodo de exposición pública, tal y como establece el art. 7.2 en el que la Asociación recurrente ha expuesto sus alegaciones, que han sido valoradas y contestadas en la Resolución impugnada.

Respecto a las afecciones ambientales, la posibilidad de construir en la parcela BF1 deriva de tramitaciones urbanísticas anteriores, limitándose la ordenación impugnada a una configuración de la edificabilidad asignada, más integrada en el ámbito, liberando parte de la parcela como zona verde para ampliar el parque de la Ripa. Todas las tramitaciones urbanísticas han pasado sus correspondientes tramitaciones medioambientales sin que se observen las afecciones ambientales.

SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo, a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en el procedimiento:

1º.- Mediante Acuerdo de 28 de junio de 2004 del Gobierno de Navarra, se aprobó el expediente de Revisión del PSIS Ripagaina (BON nº 90 - 28 de julio de 2004) por el que se configura la parcela BF1 en su ubicación actual y se establece su destino como dotación supramunicipal pasando a formar parte del Banco Foral de Suelo.

La modificación del PSIS prevé la tramitación de un Estudio de Detalle para el desarrollo de la parcela BF1.

2º.- Por Resolución 1516/2008, de 10 de octubre, del Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio (BON Nº 131 - 27 de octubre de 2008), se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de las parcelas BF1 y BF2, estableciendo los volúmenes, alineaciones y rasantes que configurarán la edificación correspondiente.

3º.- Mediante Resolución 1756/2009, de 22 de octubre, del Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio (BON Nº 139 - 11 de noviembre de 2009), se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle de la parcela BF-1, que sustituye las determinaciones para la parcela de Banco Foral de Suelo Público BF-1 establecidas por el anterior Estudio de Detalle.

4º.- Por Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 17 de mayo de 2010 (BON nº 68 - 4 de junio de 2010), se aprobó el expediente de Modificación del PSIS de Ripagaina, formulada, entre otros motivos, al amparo de lo establecido en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Vivienda. Este expediente no establece más determinaciones para la parcela BF1, con lo que quedan vigentes las del Estudio de Detalle anterior. Indica en el plano de usos una continuidad del recorrido ciclista y peatonal por la misma.

5º.- Mediante Resolución 212E/2018, de 4 de abril, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BON nº 76 - 20 de abril de 2018), se aprueba definitivamente la modificación de Estudio de Detalle sobre la parcela BF-1. cuyo objeto es la reordenación de los volúmenes a edificar en la parcela de dotación supramunicipal identificada como BF1, ubicada en el ámbito de Ripagaina, en la parcela catastral 2544, del polígono 5, del término municipal de Pamplona. Así mismo, divide la finca en tres subparcelas: BF1-1, BF1-2 y BF1-3 y 4.

6º.- En fecha 11 de marzo de 2020, la Asociación de Vecinos Pro Parque Ripa Sur de Beloso, presentó, al amparo del art.106 de la LPAC, acción de nulidad frente a la citada Resolución 212E/2018, de 4 de abril, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, siendo inadmitida la acción de nulidad por Orden Foral 116E/2020, de 15 de diciembre, del Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, que es firme.

7º.- Por Resolución 9E/2020, de 27 de mayo, de la Directora General de Ordenación del Territorio, se aprueba inicialmente la modificación del PSIS de Ripagaina relativa al art. 13. Definiciones y la parcela BF1, promovida por Nasuvinsa.

Se sometió al trámite de exposición pública por el plazo de un mes con la publicación en el B.O.N. de 25 de junio de 2020 y posteriormente en fecha 9 de septiembre de 2020 se somete dicho expediente información pública hasta el 9 de octubre. La Asociación demandante presentó alegaciones que son contestadas en la resolución recurrida.

Se emitió informe del Director General de Medio Ambiente de 30 de junio de 2020, así como los demás informes técnicos Žpreceptivos y mediante Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, se aprueba la modificación del PSIS, resolución que ahora se recurre.

TERCERO.-Sobre la tramitación de la modificación del PSIS

La parte actora alega en primer lugar la vulneración del art. 7.3 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo y necesidad de realizar un proceso participativo.

Parte de la premisa de que es la primera vez que se implanta por un instrumento válido la ordenación pormenorizada, y por ello es necesario realizar dicha modificación exigiendo un proceso participativo.

En el momento de la aprobación de la Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, no existía una ordenación pormenorizada válidamente definida en la parcela FB1, por lo que no es válida la tramitación de la modificación conforme al art. 45.5 del TRLFOTU con la apertura de un procedimiento de información pública al amparo del art 45.5 del TRLFOTU.

Este motivo de recurso no puede tener favorable acogida porque no es correcto que sea la primera vez que se lleva a cabo por un instrumento válido la ordenación pormenorizada. En efecto, ya mediante Acuerdo de 28 de junio de 2004 del Gobierno de Navarra, se aprobó el expediente de Revisión del PSIS Ripagaina (BON nº 90 - 28 de julio de 2004) por el que se configura la parcela BF1 en su ubicación actual y se establece su destino como dotación supramunicipal pasando a formar parte del Banco Foral de Suelo y se remitía a un estudio de detalle que se elaboraría posteriormente para el desarrollo de la parcela BF1. El Estudio de Detalle se aprobó mediante Resolución 1516/2008, de 10 de octubre, del Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio (BON Nº 131 - 27 de octubre de 2008), se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de las parcelas BF1 y BF2, estableciendo los volúmenes, alineaciones y rasantes que configurarán la edificación correspondiente. Este Estudio de Detalle se modificó mediante Resolución 1756/2009, de 22 de octubre, del Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio modificando alineaciones y rasantes de las edificaciones BF-1.3 y BF-1.4, facilitando su ejecución y la existencia de viviendas en planta baja. En 2018 mediante Resolución 212E/2018, de 4 de abril, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BON nº 76 - 20 de abril de 2018), se aprueba definitivamente la modificación de Estudio de Detalle sobre la parcela BF-1, y tenía como objeto la reordenación de los volúmenes a edificar en la parcela de dotación supramunicipal identificada como BF1, ubicada en el ámbito de Ripagaina, en la parcela catastral 2544, del polígono 5, del término municipal de Pamplona. Así mismo, divide la finca en tres subparcelas: BF1-1, BF1-2 y BF1-3 y 4.

Por tanto, con la modificación del PSIS ahora recurrida no es la primera vez que se implanta por un instrumento válido la ordenación pormenorizada puesto que, tanto la modificación del PSIS anterior como los Estudios de Detalle referidos realizan la ordenación pormenorizada de la parcela de dotación supramunicipal identificada como BF1.

La parte actora hace hincapié en su demanda en la necesidad de participación ciudadana en la regulación de la parcela. En efecto, el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo recoge dentro del Título Preliminar. Objeto y Finalidades de la Ley Foral, en el art. 7 la participación ciudadana y señala que: '1. Las Administraciones públicas procurarán que la actividad de ordenación del territorio y urbanismo se desarrolle conforme a las necesidades y aspiraciones de la sociedad de la Comunidad Foral de Navarra, del presente y del futuro, promoviendo un desarrollo territorial y urbanístico sostenible, suscitando la más amplia participación ciudadana y garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses.

2. En todo caso, cualquiera de los instrumentos de ordenación territorial o urbanísticos contemplados en esta ley foral será sometido a un período no menor de veinte días de participación ciudadana, mediante la exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, previamente a su aprobación definitiva.

3. Los instrumentos de ordenación territorial previstos en el artículo 28.1, los Planes Generales Municipales, los Planes Parciales, los Planes Especiales y los Planes Especiales de Actuación Urbana, así como las modificaciones de planeamiento que planteen actuaciones de nueva urbanización contarán con la participación real y efectiva de la ciudadanía en su elaboración y revisión de conformidad con los principios y derechos establecidos en el Título IV de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, mediante un proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

4. El proceso de participación se instrumentará mediante un plan de participación que deberá contener al menos: la identificación de los agentes sociales y ciudadanos interesados por el planeamiento; resúmenes de las propuestas de ordenación más importantes para facilitar la difusión y comprensión ciudadana; la Memoria de viabilidad y sostenibilidad económica; la metodología y herramientas de difusión y participación, que incluirán tanto sistemas de participación on-line como sesiones explicativas sobre el contenido de la ordenación futura y de las alternativas valoradas; y finalmente, las conclusiones valoradas del proceso de participación desarrollado'.

En el precepto se destaca la importancia del proceso de participación ciudadana garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses y recoge dos formas de participación ciudadana en la actividad de ordenación del territorio y urbanismo:

1.- La exposición pública y, en su caso, audiencia a las entidades locales, dentro del procedimiento y previamente a su aprobación definitiva.

2.- El proceso de participación ciudadana de carácter consultivo previo a la aprobación inicial del instrumento.

Estas dos formas de participación cumplen la misma finalidad de garantizar los derechos de información e iniciativa de los particulares y de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses en la actuación urbanística, pero no son intercambiables entre sí, sino que la Ley establece en el articulado de la Ley en qué procedimientos es exigible una u otra.

Así, respecto a los PSIS, el art. 45, referido al Procedimiento de elaboración y aprobación, distingue:

- El procedimiento de elaboración y aprobación del PSIS, en cuyo caso el art. 45.1.d) exige:'El Acuerdo del Gobierno de Navarra declarando el Plan o Proyecto como de Incidencia Supramunicipal se publicará en el Boletín Oficial de Navarra, y se someterá el expediente por plazo mínimo de un mes a los trámites simultáneos de información pública y de audiencia a los Ayuntamientos sobre los que incida el Plan o Proyecto'

-La tramitación de las modificaciones, para las cuales, el art. 45.5. establece: 'Las modificaciones de las determinaciones pormenorizadas de los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal serán aprobadas por el Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, previa exposición pública de un mes y audiencia a los Municipios afectados, o bien por el Ayuntamiento correspondiente, si así lo autoriza el citado Departamento y con sujeción a las directrices que emanen del mismo.

En este caso, estamos ante una modificación del PSIS, cuyo objeto es:

* La modificación del artículo '13. Definiciones', plantea incorporar una regulación de semisótanos para posibilitar edificar con una menor excavación o una mejor integración de las edificaciones en el terreno, en aquellas parcelas que tengan unas determinadas condiciones de pendiente del terreno natural.

* La modificación de las determinaciones de ordenación urbanística pormenorizadas de la parcela BF1 tiene por objeto:

-Modificar las alineaciones y alturas de la edificación.

-Establecer nuevas condiciones morfológicas para las edificaciones, tales como: usos admisibles en planta semisótano, y condiciones para los accesos.

-Establecer nuevas determinaciones para los espacios libres de edificación de la parcela: Se regulan para su uso público con nuevos usos y rasantes, y se define el trazado y condiciones para las conexiones e itinerarios peatonales y ciclistas. Todo ello con criterios de género, accesibilidad y movilidad.

Como se recoge en la resolución recurrida, el proyecto de modificación del PSIS se sometió al trámite de exposición pública por el plazo de un mes con la publicación en el B.O.N. de 25 de junio de 2020 y audiencia al Ayuntamiento de Pamplona. La Asociación demandante, entre otros, presentó alegaciones que son contestadas en la resolución recurrida, por lo que no es correcta la afirmación de que a la Asociación demandante jamás, se le ha dado la posibilidad de participar en un proceso participativo sobre la materialización del banco de suelo, su ordenación y edificabilidad, que aduce en su demanda.

También se recoge en la resolución que, con posterioridad, mediante publicación en los diarios editados en la Comunidad Foral (Diario de Noticias y de Navarra) en fecha 9 de septiembre de 2020, se somete dicho expediente a información pública hasta el próximo 9 de octubre. Durante dicho periodo no se han presentado escritos de alegaciones.

Por tanto, la tramitación de la modificación del PSIS se ha llevado a cabo conforme a la tramitación prevista en el art. 45, siendo correcto el trámite de exposición pública, en el que la Asociación demandante presentó alegaciones exponiendo todas las objeciones a la modificación del PSIS que tuvo por conveniente, sin que se aprecie ningún tipo de indefensión a la parte recurrente ni causa de nulidad de la resolución recurrida por defecto del procedimiento.

También alega la parte actora que, dado el contenido de modificación del PSIS, debió tramitarse un Plan Especial conforme al art. 61.1 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, siguiendo el trámite del art. 72 del mismo Texto legal, con un proceso de participación ciudadana; pero tampoco puede ser estimada esta alegación puesto que la modificación comprende las determinaciones pormenorizadas de la parcela BF1, pero también modifica el art. 13 del PSIS de 2004, referida a la regulación de semisótanos, determinación pormenorizada y que afecta a todo el ámbito del PSIS, por lo que lo correcto es modificar el PSIS, con la tramitación establecida para dicha modificación, que no incluye el trámite de participación ciudadana del art. 7.3, sino el de exposición pública, del art. 7.2 y 45.5, trámite en el que la Asociación demandante formuló las alegaciones que tuvo por conveniente, habiendo podido mostrara su oposición y las razones de la misma.

En definitiva, la modificación del PSIS se ha tramitado conforme a lo preceptuado en el art. 45 y es correcta, lo que determina la desestimación de este motivo de recurso.

CUARTO.-Sobre la aplicación de la Ley Foral 12/2019de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra

Seguidamente, la parte actora alega la vulneración de la Ley Foral 12/2019, de Participación Democrática de Navarra, que en su art. 14, prevé la participación en la elaboración, modificación y revisión de los planes y programas y cualesquiera otros elementos de planificación pública que requieran de la aprobación del Gobierno de Navarra.

Argumenta la Asociación recurrente que al ser la modificación del PSIS la primera que de forma legal regula la intensidad del uso, por lo que de conformidad con el artículo 1, 7.5 y 14 de la citada Ley Foral 12/2019, la aprobación de la modificación sin la apertura de un proceso participativo es contraria a Derecho.

Este motivo de recurso tampoco puede tener favorable acogida porque el art. 14.1., después de establecer con carácter general que: 'La Administración de la Comunidad Foral de Navarra implementará obligatoriamente, además de la exposición pública, un proceso deliberativo o, en su caso, una consulta en la elaboración, modificación y revisión de los planes y programas y cualesquiera otros elementos de planificación pública que requieran de la aprobación del Gobierno de Navarra',excluye de esta obligación en el apartado 2.c): ' Los planes y programas de carácter general que se rijan por una normativa específica de elaboración y aprobación en la que ya existan actos o trámites de audiencia o información pública'.

Como se ha expuesto en el fundamento de derecho anterior, en el ámbito de la actividad de ordenación del territorio y urbanismo, la participación ciudadana tiene su propia regulación, con carácter general, en el art. 7 y de forma específica para los PSIS, en el art. 45 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

En todo caso, la participación ciudadana no es el único modo de intervenir en la elaboración, modificación y revisión de los planes y programas y cualesquiera otros elementos de planificación pública, puesto que el art. 8 de la Ley Foral 12/2019 recoge, entre los procesos participativos ciudadanos, la exposición pública, que es la que se ha llevado a cabo en este caso, conforme al art. 45.5 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

QUINTO.-Sobre lasafecciones al medio ambiente y al paisaje.

Finalmente, la Asociación demandante alega que la parcela BF1 se encuentra en un espacio reservado anteriormente a la aprobación del PSIS por el Plan Municipal de Pamplona como zona libre parque. El PSIS modificó el planeamiento municipal de Pamplona, dejando el suelo de ser protegido, lo que supone un retroceso urbanístico y ambiental para Pamplona contrario a los arts. 2 y 4 del DF Legislativo 1/2017, ya que no garantiza la utilización racional de los recursos naturales ni el desarrollo sostenible y cohesionado desde el punto de vista ambiental de esta actuación.

Si no fuera por la modificación del PSIS, que implanta las determinaciones de la construcción del Banco del Suelo del Gobierno de Navarra de forma válida en la BF1 por primera vez, la ladera sur de la ripa de Beloso, sería patrimonio natural de Pamplona y, por lo tanto, suelo protegido.

Para dar adecuada respuesta a este motivo de recurso, hay que destacar, en primer lugar, el art. 2 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que establece, entre los principios generales:'2. Las actividades administrativas en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen por finalidad el desarrollo territorial sostenible de Navarra, garantizando, en cumplimiento de los principios constitucionales, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, la utilización racional de los recursos naturales, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y la conservación, promoción y enriquecimiento del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de Navarra, así como la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos'.

El art. 4, entre los fines de la actuación pública con relación al territorio, prevé: ' a) Defender y proteger los espacios, recursos y elementos naturales, así como las riquezas con relevancia ecológica, para impedir la alteración o degradación de sus valores naturales y paisajísticos'.

El art. 5.2 establece, en lo que aquí interesa, que: 'La ordenación urbanística tiene por objeto en el marco de la ordenación del territorio:

c) La formulación de una política de intervención en el mercado del suelo, especialmente mediante la constitución y gestión efectiva de patrimonios públicos de suelo, así como mediante la calificación de suelo suficiente para la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o que comporten un precio limitado en venta o alquiler.

e) La incorporación en todos los planeamientos y actuaciones urbanísticas de objetivos de sostenibilidad que favorezcan el modelo de ciudad compacta, la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los sistemas naturales y mejorar la calidad ambiental y urbana de los municipios de Navarra'.

Como se ve, entre los fines del urbanismo está, tanto la mejora la calidad ambiental, como la gestión efectiva de patrimonios públicos de suelo para la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

La parte demandante sostiene que, si no fuera por la modificación del PSIS, que implanta las determinaciones de la construcción del Banco del Suelo del Gobierno de Navarra de forma válida en la BF1 por primera vez, la ladera sur de la ripa de Beloso, sería patrimonio natural de Pamplona y, por lo tanto, suelo protegido; pero esta afirmación no es correcta, puesto que la parcela está clasificada desde el año 2004 como suelo urbanizable (con la aprobación del PSIS de Ripagaina, B.O.N. de 28 de julio de 2004) y al estar urbanizada tiene la condición de suelo urbano (art. 90 del DFL 1/2017).

La parcela BF1 es una reserva de suelo con carácter de dotación supramunicipal que responde a una exigencia legal que el DFL 1/2017, y antes la Ley 35/2002, establece para los sectores de suelo urbanizable de uso predominantemente residencial.

Así, el art. 55.6 del DF Legislativo 1/2017 establece que: 'En los sectores de suelo urbanizable de uso predominante residencial el planeamiento deberá definir una reserva de suelo, con el carácter de dotación supramunicipal, con una superficie no inferior a 3 metros cuadrados por cada 100 metros cuadrados construidos de uso residencial, que tendrá la condición de solar, la cual se calificará para la construcción de viviendas protegidas en régimen de arrendamiento. A estos terrenos se les asignará una edificabilidad cuya suma no será inferior al 7 por 100 de la edificabilidad total del sector. La edificación en dichas parcelas deberá tener condiciones urbanísticas similares a las de las parcelas del entorno en el que se sitúen. La edificabilidad de estas parcelas no computará a efectos del cálculo de la adjudicación obligatoria de aprovechamiento al ayuntamiento, ni se sumará al resto para el cálculo del aprovechamiento máximo del sector, así como tampoco generará reservas de dotaciones públicas'

La parcela está integrada en el Banco Foral de Suelo Público y su finalidad es atender a la política social y de vivienda de Gobierno de Navarra, puesto que está destinada a la construcción de viviendas protegidas en régimen de arrendamiento (art. 234 del DFL 1/2017).

Por otra parte, como se recoge en la contestación a las alegaciones en la resolución recurrida, 'a ordenación de la parcela BF1 amplía la zona verde de la Ripa al definir para la referida parcela unas alineaciones que concentran la edificación en las cotas más bajas y liberan para zonas verdes libres el resto de la parcela o la zona de la misma colindante al parque. En este contexto, la promotora ha reconsiderado la ocupación máxima permitida para los semisótanos y los sótanos, modificando el fondo de dichas plantas de 42 m a 28 m. Así se posibilita que las zonas libres de la parcela puedan urbanizarse con destino a parque o jardín sin los condicionantes que un sótano conlleva. De este modo, además de limitarse la contención necesaria de la ladera, se consigue ampliar el corredor verde existente en la Ripa.

Además, con el fin de que esta zona verde funcione no sólo como corredor verde sino como corredor peatonal y ciclista, incrementando así su uso y sus servicios en este ámbito urbano, se propone, por el norte de las edificaciones en la zona más próxima al parque, un paseo peatonal y la continuidad del carril bici'.

Respecto de la alegada afección al paisaje, la D.A. 11ª del DF Legislativo 1/2017 se refiere a la Estrategia Navarra del Paisaje y establece que: 'Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística adoptarán la variable paisajística, de acuerdo con las indicaciones del Convenio Europeo del Paisaje , mediante una Estrategia Navarra del Paisaje a elaborar por el Gobierno de Navarra'.

Esta cuestión también ha sido analizada en el proceso de aprobación de la resolución impugnada indicando que 'Cabe recordar que de acuerdo al Convenio del Paisaje se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos'. 'El Convenio reconoce todas las formas de los paisajes europeos, naturales, rurales, urbanos y periurbanos, y tanto los emblemáticos como los ordinarios. Concierne a los componentes naturales, culturales y humanizados y a sus interconexiones. Por ello, la clasificación de un terreno como urbano o urbanizable y su calificación como dotacional no puede entenderse por sí misma un incumplimiento del citado Convenio.' 'En este punto, procede resaltar que, partiendo de la finalidad que el planeamiento asigna a esta parcela, dotación supramunicipal, la presente modificación establece unas alineaciones que al concentrar la edificabilidad en la parte más baja o cercana al vial de acceso a la misma, libera para espacios libres o zona verde el resto de la misma mejorando así la accesibilidad de la población al parque o zona verde de la ripa.'

Como se ve, la Administración aúna las dos finalidades de la actividad urbanística antes señaladas, al prever viviendas de protección pública destinadas a alquiler social y mantener la mayor superficie de zonas verdes, ajustando las alineaciones máximas correspondientes a las parcelas BF1.1 y BF1.2 fragmentando el volumen con alineaciones intermedias de forma que se conservan las visuales que existen en la ordenación vigente.

Por ello, cabe concluir que la Administración sí que ha tenido en cuenta la protección de la zona verde y el paisaje, en la ubicación de las edificaciones en la parcela BF1, lo que conlleva el rechazo de este motivo de recurso.

También opone la Asociación recurrente que no se cumple el art. 6.2.c. de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, pues la modificación del PSIS, no cuenta con una evaluación ambiental estratégica simplificada, ni se han realizado los trámites preceptivos indicados en los arts. 24 y 25 de dicha Ley, pese a que aumenta la altura de las viviendas, levantando una barrera visual y perjudicando con ello la visual del paisaje.

Tampoco puede ser estimado este motivo de recurso, puesto que consta emitido en el procedimiento el informe del Director General de Medio Ambiente de fecha 30 de junio de 2020 sobre la modificación del PSIS en el que concluye que: 'La Modificación del PSIS Ripagaina en la parcela Banco Foral BF1 (parcela catastral 2544 del polígono 5) tiene como objetivo modificar las alineaciones y rasantes de la parcela y establecer una serie de condiciones morfológicas para las edificaciones y para la ordenación e integración de la parcela con el entorno (conexiones peatonales y ciclables y ubicación de la zona verde en continuidad con el parque de la Ripa). No se modifican por lo tanto las determinaciones del ámbito, uso y destino establecidas en el PSIS Ripagaina mediante Acuerdo de 28 de junio del Gobierno de Navarra (Boletín Oficial de Navarra número 90, de 28 de julio de 2004). Según el PSIS vigente esta parcela es una dotación supramunicipal, obtenida por cesión y está destinado a la construcción de viviendas VPO en régimen de arrendamiento. Examinada la consulta, el objetivo de la Modificación del PSIS y el ámbito de actuación, se concluye que la modificación de las alineaciones y rasantes supone un ajuste de las determinaciones pormenorizadas y no implica variaciones fundamentales en la ordenación y propuestas del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal vigente, por lo que no se encuentra incluido en el ámbito de aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en los términos que establecen el artículo 5 y 6.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación Ambiental '.

Aunque la parte actora no comparte esta afirmación, porque, a su juicio, no nos encontramos ante un ajuste de las determinaciones pormenorizadas, sino de una aprobación ex novo, lo cierto es que se trata de un ajuste de las determinaciones pormenorizadas, como se ha motivado en el fundamento de derecho tercero, habiéndose tramitado la modificación del PSIS siguiendo la tramitación prevista a tal fin en el art. 45 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

SEXTO.-Conclusión.

En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo planteado, toda vez que la la Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la modificación del PSIS de Ripagaina, relativa al artículo 13. Definiciones, y a la parcela BF1, promovida por Navarra de Suelo y Vivienda, S.A. (BON nº 278, de 27 de noviembre de 2020), impugnada, se estima ajustada a Derecho.

SEPTIMO.-Costas Procesales.

En cuanto a las costas, conforme al art. 139. 1. de la LJCA'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad'.

En este caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas causadas a la parte demandante.

En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1º.- DESESTIMARel presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jaime Ubillos Minondo, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN PLATAFORMA DE VECINOS PRO PARQUE RIPA SUR DE BELOSO PAMPLONA, contra la Resolución 80E/2020, de 6 de noviembre, de la Directora General de Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la modificación del PSIS de Ripagaina, relativa al artículo 13. Definiciones, y a la parcela BF1, promovida por Navarra de Suelo y Vivienda, S.A. (BON nº 278, de 27 de noviembre de 2020); declarando la Resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.

2º.-Todo ello, con imposición de las costas causadas en este procedimiento a la parte recurrente.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente, en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casación que se presenten, todos los escritos relativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablemente a las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 20-4-2016 (BOE 6-7-2016) y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.