Sentencia Administrativo Nº 365/2006, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 215/2004 de 28 de Abril de 2006

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00365/2006

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,

integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la

siguiente:

SENTENCIA Nº 365

PRESIDENTE : DON WENCESLAO OLEA GODOY

.

MAGISTRADOS

DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

En Cáceres a VEINTIOCHO de ABRIL de dos mil seis.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 215 de 2004, promovido por el/la Procurador/a D/Dª CARLOS ALEJO LEAL LÓPEZ, en nombre y representación del recurrente ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN DE BADAJOZ, siendo demandado el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MÉRIDA, representado por el Procurador DON JORGE CAMPILLO ÁLVAREZ; recurso que versa sobre: Acuerdo del Ayuntamiento de Mérida de fecha 05.12.03 recaído en expediente de aprobación y suspensión de ordenanzas fiscales.

Cuantía indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. WENCESLAO OLEA GODOY.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este proceso por la "Asociación Provincial de Empresarios de la Construcción de Badajoz" (ADPDECOBA), el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mérida (Badajoz), adoptado en sesión de 5 de diciembre de 2.003, por el que se aprobaban definitivamente las Ordenanzas Fiscales del Municipio para el año 2.004; se suplica en la demanda que se anule parcialmente el referido acuerdo y se declaren nulos los artículos 2 y 8, párrafos, 1º, 2º y 3º, de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios Municipales de Orden Urbanístico ; todos los preceptos de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Ocupación de Terrenos de Uso Público con Vallas, Escombros, Andamios, Contenedores y Otras Instalaciones Análogas ; y, por último, el artículo 9, epígrafe 2-A, de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Expedición de Documentos que Expidan o de que Entiendan la Administración o Autoridades Municipales . Se opone a tales pretensiones el Sr. Letrado Municipal que suplica, con carácter previo, la inadmisibilidad del proceso; de forma subsidiaria, su desestimación, por estimar que el acuerdo impugnado está plenamente ajustado al Ordenamiento Jurídico, procediendo su confirmación con la desestimación del proceso.

SEGUNDO.- El orden de los pronunciamientos que nos impone el artículo 68 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa obliga a examinar en primer lugar la inadmisibilidad que se opone en la contestación a la demanda, porque sólo su rechazo permitiría que nos pronunciamos sobre las pretensiones accionadas. Se aduce en este sentido por la defensa municipal que el recurso debe declararse inadmisible porque la demanda, se dice, carece de fundamentación jurídica. No comparte la Sala ese alegato que está en abierta contradicción con el propio contenido de la demanda formulada en la que, si bien no existe un prolijo fundamento de la pretensión revocatoria que se acciona, es lo cierto que se dan las razones que, conforme entiende la defensa de la actora, comportan la nulidad de la disposición general impugnada; y ello ha de entenderse suficiente a los efectos de la exigencia formal que se impone en el artículo 56 de la Ley Procesal ; habida cuenta de que el derecho fundamental de la Asociación recurrente a la tutela judicial, que ha de ser efectiva conforme a lo que se reconoce en el artículo 24 de la Constitución , obliga a interpretar estas objeciones procesales de forma restrictiva; y conforme a ello debe recordarse que el artículo 69 de la Ley , que regula de manera expresa las causas de inadmisibilidad en nuestro proceso, no recoge, a diferencia de lo que sí hacía la Ley Procesal de 1.956, el defecto legal en la demanda como causa legal de inadmisibilidad. Todo ello obliga a rechazar la inadmisibilidad propuesta.

TERCERO.- Pese a lo expuesto en el anterior fundamento, es lo cierto, como se hace constar en la contestación a la demanda, que se hace por la recurrente una impugnación no exenta de confusión, lo que obliga a delimitar, con carácter previo, el alcance de la pretensión. Y en este sentido es necesario partir de que, conforme resulta del expediente, el acuerdo plenario que se revisa afecta a una pluralidad de Ordenanzas Fiscales sobre tributos municipales, bien mediante la aprobación de nuevas normas (Tasa por prestación de Servicios Municipales de Orden Urbanísticos), de modificación y supresión de otras. Pues bien, toda la argumentación de la demanda y, por remisión, el suplico, está referido a la Ordenanza reguladora de la tasa de nueva creación; a la del mismo tributo por ocupación de terrenos de uso publico y al artículo 9-2º-A de la Ordenanza reguladora de la tasa por expedición de documentos . Consecuencia de lo expuesto es que sobre esos concretos extremos hemos de pronunciarnos.

CUARTO.- Por lo que se refiere a la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios Municipales de Orden Urbanístico, se aduce en la demanda que están viciados de nulidad los epígrafes 1º y 2º del artículo 8 , referido a la determinación de las "bases imponibles, tipos de gravamen y cuotas" de los "Instrumentos de Planeamiento" e "Instrumentos de Gestión", respectivamente. Así mismo, se tacha de nulidad, único grado de ineficacia de las disposiciones generales por imperativo de lo dispuesto en el artículo 62-2º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común , el artículo 2 de esa Ordenanza , que es precisamente el que sujeta a tributación esos instrumentos urbanísticos de planeamiento y gestión.

QUINTO.- No le falta la razón a la defensa de la asociación recurrente cuando pone de manifiesto que una Doctrina Jurisprudencia que puede calificarse de reiterada, ha venido declarando que no pueden someterse al devengo de tasa municipal los servicios prestados por las Corporaciones Locales para la aprobación de los Instrumentos del Planeamiento urbanístico. En efecto, así lo declaró ya esta Sala, entre otras, en sentencia 1.080/2.005, de 29 de diciembre y para la misma Corporación Municipal aquí demandada, siguiendo la doctrina que había establecido ya el Tribunal Supremo en sentencia de 18 de octubre de 1.999 (RJ: 7.129 ); sobre la base de que, habiéndose declarado el carácter normativo de los Instrumentos del Planeamiento, es manifiesto el interés publico que en ellos concurre impide apreciar el presupuesto de las tasas que es; conforme a la delimitación que de este tributo se hace en los artículos 2-2º-a) de la Ley General Tributaria de 1.963 , aún aplicable al caso de autos, y 20 de la Ley de Haciendas Locales ; el beneficio particular que la prestación del servicio o la realización de actividad administrativa comporta para una determinada o determinadas personas. Consecuencia de ello es que no pueden entenderse sujetos al devengo de tasa los instrumentos del planeamiento; esto es y conforme se declara para en nuestra Comunidad Autónoma, todos los Instrumentos a que se hace referencia en el artículo 68 de la vigente Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura ; entre los que se citan los Estudios de Detalles, como ya tuvimos ocasión de declarar en la sentencia antes mencionada.

SEXTO.- Sentado lo anterior cabe plantearse si los supuestos de no sujeción abarcan también a los proyectos de urbanización que, en puridad de principios, no constituyen instrumentos del planeamiento, conforme se corresponde a su propia naturaleza y, por exclusión, del precepto autonómico antes mencionado. En efecto, como ahora se declara en el artículo 121 de la Ley Urbanística Extremeña , no son sino "proyectos de obras"; ahora bien, el cometido de los mismos, como se declara en el mismo precepto, es definir "los detalles técnicos de las obras públicas previstas por los planes de ordenación urbanística"; es decir, constituyen, en palabras de la STS de 16 de octubre de 2.000 (RJ: 8.364 ), "un complemento indispensable del plan y realizan todas las determinaciones del mismo", de donde concluye el mismo Tribunal que "en ellos prima el interés general sobre el individual, por lo que no cabe imponer sobre tales actuaciones la exigencia de tasas municipales". Así pues, conforme a lo razonado hasta ahora, debe declararse la nulidad del artículo 2 de la Ordenanza que se examina, en el extremo concreto de considerar objeto de tasa "los instrumentos de planeamiento" y, en conexión con ello, el epígrafe primero del artículo 8 de la Ordenanza .

SÉPTIMO.- Como ya se dijo anteriormente y resulta del contenido de los preceptos cuestionados, se sujeta también al devengo de la tasa que examinamos los "instrumentos de gestión". Pese a la denominación, del contenido del epígrafe segundo del artículo 8, lo que se viene a constituir como objeto de la tasa son las actuaciones administrativas vinculadas a los diferentes sistemas de ejecución del planeamiento, a los que ahora se hace referencia en los artículos 128 y siguientes de la Ley del Suelo Autonómica . En relación con ello hemos de tener en cuenta la propia finalidad de estos sistemas, que constituyen los mecanismos a través de los cuales las genéricas previsiones de los planes se hacen realidad, para lo cual se arbitra en nuestro Derecho varias modalidades de ejecución, con la consiguiente intervención administrativa de ejecución directa o, en su caso, mediante la intervención de las mismas afectados que, como se ha dicho, se constituyen en auténticos gestores en sustitución, y bajo control, de la Administración actuante. En suma, al igual que ocurre en el caso de la elaboración de los Proyectos de Urbanización -y de su ejecución también se trata-, no cabe entender que en esos sistemas de ejecución esté latente el interés particular de los concretos propietarios, sino el interés general que comporta toda actuación urbanística; y buena prueba de ello es que acometer la urbanización, si bien es un deber de los propietarios, es lo cierto que con ello cooperan al interés general, dando cumplimiento al mandato que se impone en el artículo 47 de la Constitución de hacer participar a la comunidad de las plusvalías que genera la actuación urbanística. En suma, cuando la Administración Municipal, en este caso, facilita la ejecución del planeamiento mediante los mecanismos jurídicos de las "juntas de compensación" -en nuestra Ley "agrupaciones de interés urbanístico"-, así como otras entidades de colaboración o de mantenimiento, o se ha de recurrir a la expropiación en los supuestos subsidiarios en que se autoriza por el Legislador, o se alteran las unidades o polígonos; es indudable que se está actuando sobre la base de aquel interés general, porque sólo en él cabe atribuir las potestades administrativas que subyacen en esas potestades que se transfieren a los propietarios o terceros, afectando incluso a las determinaciones del propio planeamiento. Consecuencia de todo ello es que no cabe entender que puedan ser sujeto de tasa lo que el artículo 2 de la Ordenanza denomina instrumentos de gestión y, en congruencia con ello, declarar la nulidad del epígrafe segundo del artículo 8 de la Ordenanza .

OCTAVO.- De forma escueta, inconcreta y genérica se hace en la demanda una tacha de nulidad - deberá entenderse que de toda ella- de la Ordenanza Reguladora de la Tasa por Ocupación de Terrenos de Uso Público con Vallas, Escombros, Andamios, Contenedores y Otras Instalaciones Análogas , aduciéndose como único fundamento de la pretensión que esa tasa se ha derogado por la mayoría de Ayuntamientos con ocasión de la aprobación del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. Se hace en la demanda una remisión a los argumentos incluidos en el escrito de impugnación cuando es lo cierto que en dicho escrito sólo se aducen esos escuetos argumentos. Y así planteado el debate es manifiesta la improcedencia de la pretensión porque, por todo argumento, nada tiene que ver la propia naturaleza de ambos tributos, el uno impuesto y ajeno a toda idea de vinculación al aprovechamiento o utilización de bienes públicos o prestación de servicios; el segundo tasa y, por ello, vinculado a esa utilización o servicios, como se declaran en los artículos 20 y 100 de la Ley de Haciendas Locales ; de ahí que no pueda establecerse incompatibilidad alguna, lo que hace decaer el motivo examinado.

NOVENO.- Conforme a la delimitación que antes se hizo de las pretensiones, se termina por aducir en la demanda que está viciado de nulidad el artículo 9, apartado A), del epígrafe 2 ("documentos del servicio de urbanismo"), de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Expedición de Documentos que Expidan o de que Entiendan la Administración o Autoridades Municipales ; precepto referido a la cuantía de la tasa por "cédula urbanística". Se tacha de nulidad el precepto en cuanto se entiende aplicable a esta tasa las consideraciones antes realizadas para los Instrumentos de Planeamiento y de Gestión. No puede acogerse ese alegato. En efecto, si como dijimos, cabe apreciar en aquellos instrumentos una clara prevalencia del interés general y no de una actividad que, en palabras del artículo 20 de la Ley de Haciendas Locales , "afecte o beneficie de moda particular al sujeto pasivo"; es lo cierto que la cédula urbanística es ajena a ese interés general y afecta de modo patente al concreto sujeto. Y es que, en definitiva, con la mera petición de nulidad se está olvidando la propia naturaleza de estas cédulas que, como tales, venían recogidas en el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio , vigente en nuestra Comunidad Autónoma ex Ley 13/1.997, de 23 de diciembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Extremadura , hasta la aprobación de la ya citada Ley de 2.001, conforme al cual la finalidad de estos documentos no era sino la información que se facilitaba a los interesados sobre las circunstancias urbanísticas de un determinado terreno; derecho ahora recogido en el artículo 7 de la Ley del Suelo Autonómica ; por lo que resulta indudable que el servicio está directamente vinculado al interés particular del que solicita la información y, en justa contribución, la tasa pretende la "retribución" de ese servicio particular. Consecuencia de ello es que procede la desestimación del motivo examinado.

DÉCIMO.- No se aprecian temeridad o mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas a ninguna de las partes de conformidad con lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa .

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española.

Fallo

Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación de la "ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE EMPRESARIOS DE LA CONSTRUCCIÓN DE BADAJOZ" (ADPDECOBA) contra el acuerdo del Ayuntamiento de Mérida (Badajoz) mencionado en el primer fundamento y declarar nulos el párrafo primero del artículo 2 y los epígrafes 1 y 2 del artículo 8, en lo que se refiere a los "instrumentos de planeamiento y gestión" de la Ordenanza Municipal Reguladora de la Tasa por prestación de Servicios Municipales de Orden Urbanístico ; por no estar los mencionados párrafos ajustados al Ordenamiento Jurídico; sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.