Sentencia Administrativo Nº 296/2006, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 808/2003 de 24 de Marzo de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUNYA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Recurso nº 808/2003

SENTENCIA Nº 296/2006

ILMOS. SRES.

MAGISTRADOS:

DON MANUEL TABOAS BENTANACHS

DON FRANCISCO LOPEZ VAZQUEZ

DOÑA ANA RUBIRA MORENO

En la ciudad de Barcelona, a veinticuatro de marzo dos mil seis.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION TERCERA), ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo número 808/2003, interpuesto por DON Juan Francisco , representado por la Procuradora DOÑA ELISABETH HERNANDEZ VILAGRASA y dirigido por el Letrado DON MANUEL NOYA MALDONADO, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y dirigida por el Señor LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, y contra el AYUNTAMIENTO DE TORREDEMBARRA, representado por el Procurador DON ANGEL MONTERO BRUSELL y dirigido por el Letrado DON OSCAR BRU MAGAROLAS. Es Ponente Doña ANA RUBIRA MORENO, Magistrada de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación de la parte actora, por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación por acto presunto del recurso de alzada formulado contra las resoluciones dictadas el 7 de noviembre de 2001 y el 20 de marzo de 2002 por la Comisión de Urbanismo de Tarragona, de aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación de Torredembarra, y de aprobación de su texto refundido, respectivamente.

Posteriormente el recurso de vio ampliado a la resolución dictada el 1 de agosto de 2003 por el Conseller de Política Territorial y Urbanisme, que desestima de forma expresa el recurso de alzada antes referido.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción. La actora dedujo demanda en la que, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables, terminaba suplicando que se dictara sentencia que, con estimación del recurso y de la demanda, declare la nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torredembarra de 31 de mayo de 2001, que aprobó provisionalmente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torredembarra, de los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Tarragona de 7 de noviembre de 2001 y de 20 de marzo de 2002 y las resoluciones expresa y presunta del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, la expresa de 1 de agosto de 2003, que desestiman el recurso de alzada formulado contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Tarragona, por no ser conformes a derecho en lo relativo al cambio de calificación de equipamiento a zona verde del solar referido en la demanda, declarando que dicho solar ha de mantener la calificación de equipamiento y disponiendo que se modifiquen los documentos y determinaciones del Plan y, como subsidiario de lo anterior, de considerar que es conforme a derecho dicho cambio, se estime parcialmente el recurso declarando que la superficie del solar es de 550 m2 y disponiendo que se modifique en lo menester los documentos y determinaciones del Plan que contengan la superficie de 508 m2.

TERCERO.- La Administración demandada en la contestación a la demanda solicitó la desestimación del recurso y la codemanda la inadmisibilidad del recurso y la desestimación de todas las pretensiones.

CUARTO.- Se prosiguió el trámite correspondiente y, practicadas las pruebas que propuestas fueron declaradas pertinentes, con el resultado que obra en las actuaciones, se pasó al trámite de conclusiones sucintas, señalándose para votación y fallo el 22 de marzo de 2006.

QUINTO.- En la sustanciación de este de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la desestimación por acto presunto del recurso de alzada formulado contra las resoluciones dictadas el 7 de noviembre de 2001 y el 20 de marzo de 2002 por la Comisión de Urbanismo de Tarragona, que aprueban definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación de Torredembarra, y su texto refundido, respectivamente, y la resolución dictada el 1 de agosto de 2003 por el Conseller de Política Territorial y Urbanisme, que desestima de forma expresa el recurso de alzada antes referido.

La pretensión anulatoria de la actora se basó en las siguientes consideraciones jurídicas: 1. Falta de motivación del cambio de calificación del suelo; 2. Infracción, por inaplicación, del artículo 76 del TRLUC.

SEGUNDO.- Opuesta por la Corporación Local demandada la inadmisibilidad parcial del recurso procede resolver con carácter previo sobre esta excepción procesal.

Si bien en el escrito de interposición del recurso se citaba como recurrida la desestimación por acto presunto del recurso de alzada formulado contra las resoluciones dictadas el 7 de noviembre de 2001 y el 20 de marzo de 2002 por la Comisión de Urbanismo de Tarragona, de aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación de Torredembarra y de la aprobación de su texto refundido, en el súplico de la demanda también se pide la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torredembarra de 31 de mayo de 2001, que aprobó provisionalmente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torredembarra.

Además de que en el escrito de interposición del recurso se debe contener la cita del acto o disposición que se impugna (artículo 45.1 de la LJCA ), quedando con ello determinada la actuación objeto del recurso, que no puede ser modificada con posterioridad, salvo que se pida y acuerde la ampliación del recurso, es de ver que los actos administrativos que ponen fin a la vía administrativa (artículo 109 de la LPAC ), susceptibles de revisión ante esta Jurisdicción (artículo 25.1 de la LJCA ), son aquellos que siendo soporte de una declaración de voluntad de la Administración resolutoria de una cuestión de fondo, pongan fin al procedimiento administrativo, no así los actos de trámite, aquellos que formando parte de un expediente no pone fin al mismo, sino que son un simple eslabón necesario para poder llegar a ese fin, de donde se sigue que lo que llamamos acto de trámite, no es más que el presupuesto de la decisión o resolución en que se concreta la función administrativa, o si se quiere, desde una perspectiva procedimental, un mero acto de impulsión del trámite, no susceptible de impugnación independiente de la resolución que ponga fin al mismo.

Es evidente que el acto de aprobación provisional de un Plan General de Ordenación Urbana no es un acto que ponga fin a la vía administrativa, la que quedará consumada con la aprobación definitiva del Plan, trámite posterior y subsiguiente al de la aprobación provisional, y en el que puede ser modificado sustancialmente el texto de la aprobación provisional, por lo que no es susceptible de impugnación independiente (STS 11 de junio de 2002, 23 de enero de 2004 y 1 de febrero de 2005, entre otras). Aquí no es aplicable la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de marzo de 1988 y 19 de octubre de 1993 , sobre la excepcional permisibilidad de impugnación de los actos de trámite cuando se presenta una nulidad radical, ya que en el supuesto de autos, no se contempla la nulidad absoluta de dicha aprobación.

TERCERO.- Como tiene declarado reiteradamente el Tribunal Supremo respecto a la motivación en materia de planeamiento urbanístico, el párrafo inicial del artículo 38.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , referido al Plan General, acierta a condensar su restante y larga redacción diciendo que la Memoria analizará las distintas alternativas posibles y justificará las distintas determinaciones, justificación que se produce mediante la exteriorización de las razones por cuya virtud se ha elegido un cierto modelo con unas concretas determinaciones. Este contenido de la Memoria, que refleja con detalle el itinerario que conduce a la decisión planificadora, integra la motivación del planeamiento, motivación que raras veces exige el ordenamiento jurídico con tanta precisión.

En consonancia con dicha normativa, la jurisprudencia ha puesto de relieve que la discrecionalidad que rige en materia de planeamiento explica la necesidad de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad, pues de su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones del planeamiento. De ello se infiere que la exigencia de motivación en materia de planeamiento urbanístico no puede traducirse en la exigencia de motivación explícita de cada una de sus concretas determinaciones, sino de aquellas determinaciones a las que se refiere el citado artículo 38 del Reglamento de Planeamiento , entre las cuales se encuentran los objetivos y criterios de la ordenación del territorio, la justificación del modelo de desarrollo elegido y la descripción de la ordenación propuesta.

Sin embargo, no por ello las concretas determinaciones que contiene el planeamiento quedan huérfanas de motivación, pues los principios generales de racionalidad, proporcionalidad y congruencia aseguran suficientemente el encaje de la concreta determinación examinada dentro del conjunto del instrumento de planeamiento al que pertenece. De manera que, si bien la falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de nulidad, es sustancial al respecto que la Administración, en el ejercicio de sus potestades discrecionales, revele cuales han sido los elementos que le han permitido formar su voluntad, cuando menos para que se pueda impugnar la decisión tomada criticando las bases en que se funda, evitando toda indefensión, con clara exposición de todos los elementos necesarios (Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1997, 21 de septiembre de 1993 y 15 de diciembre de 1992 , entre otras).

En el caso de revisión del planeamiento urbanístico la motivación específica y concreta debe exigirse en toda su extensión respecto de las circunstancias que justifiquen la procedencia de la misma, previstas en el artículo 73 el Texto Refundido de la legislación vigente en materia de urbanismo (TRLUC),concretamente en cuanto cumplimiento del plazo y presentación de las circunstancias que se establecen en el epígrafe e) del número 1 del artículo 23 -revisión en función de la población total y su índice de crecimiento, recursos, usos e intensidad de ocupación y otros elementos que justificaren la modificación de la clasificación del suelo inicialmente adoptada-, pero no en la misma intensidad en cuanto a las demás determinaciones que contenga, como puede ser la relativa a la calificación del suelo de la finca del recurrente.

Ello nos ha de llevar a atender a las prescripciones contenidas en la revisión en cuanto a zonas verdes, espacios libres y equipamientos deportivos, en las que se recogen los criterios seguidos en su establecimiento, que una vez examinados se estiman suficientes para el fin pretendido.

Así, la Memoria en su apartado II.2, al indicar las directrices principales en la que se basa la revisión, refiere la ordenación y adecuación de las áreas verdes y de los equipamientos, para establecer elementos de escala mayor que faciliten la unificación de la forma urbana y la utilización y uso público más generalizada. Según se indica en el apartado II.4, la revisión, a través de soluciones puntuales, quiere resolver aquellos temas pendientes, entre los que se cita la consecución de nuevos espacios vertebradores del núcleo urbano. En su apartado IV.1 se recoge la descripción y cuantificación de espacios verdes y equipamientos, con la siguiente indicación: "En els quadres annexes es comprova que la reserva de sól per parcs públics i zones verdes, compleix amb l'estàndard que estableix l'article 23.1.b) del Decret Legislatiu 1/1990, el qual determina una dotació mínima pel sistema general d'espais lliures de 5 m2 por habitant. Aixó vol dir que, pels 31.215 habitants potencials previstos per la Revisió, en sòl urbà els 240.732 m2 de parc públic i zones verdes previstos per al nucli de Torredembarra suposen una superficie superior a la mínima exigida per la Llei. Aquesta superficie es localitza en diferentes àrees i s'efectua de forma equilibrada sobre les àrees residencials".

En la resolución dictada el 1 de agosto de 2003, por la que se desestima el recurso de alzada formulado por el recurrente, se contiene la aplicación de esos criterios, con la siguiente indicación: "En aquest aspecte cal tenir en compte que l'assignació d'una zonificació concreta i, per tant, d'un aprofitament constitueix una determinació fonamental del planejament en la qual l'administració actuant gaudeix d'un ampli marge de discrecionalitat per a la satisfacció dels interessos generals, decisió que no obstant aquest ampli ventall ha de ser lógica, racional i funcional i tenir en compte a més dels principis generals del dret, factors com l'accessibilitat, situació en el territori, topografía. etc. A tal efecte, la memòria és essencial com a justificadora de la voluntat del planejament i per a l'establiment d'objectius i directrius. En el esmentat document i dins de las directrius bàsiques de l'ordenació es fa referència a l'ordenació i adequació de les àrees verdes i d'equipaments, per tal d'establir elements d'escala més gran que facilitin la unificació de la forma urbana i la utilizació i l'ús públic de forma generalitzada. Aixi mateix consta com a criteri fonamental la necessitat d'adequació a les noves necessitats, assegurant que el desenvolupament de dites tendències en els sectors edificables no produeixin distorsions de l'entorn físic, si no per contra, afavorir una millor cohesió i qualitat urbana del conjunt del municipi. La revisió, a través de solucions puntuals, vol resoldre temes que té pendents des de fa temps i, entre ells, la memòria fa referència a la consecució de nous espais lliures vertebradors del nucli urbá de manera que els nous parcs es vinculen a les àrees de creixament de forma que la nova distribució manté una estructura desagregada y discontínua. En el present supòsit, el planejament delimita en el plànol 11.7 els espais lliures, equipaments i dotacions. Concretament, s'observa que al municipi hi ha equipaments suficients, la major part dels quals es situen el nord de la CN-340 , corresponent-se aquestes zones a grans peces de terrenys. En canvi, la qualificació d'espais lliures atorgada per la revisió del planejament als terrenys objecte de lits es correspon amb espais de menors dimensions i generalment s'ubiquen en part d'illes o en la confluència de vials importants. En aquest cas, es tracta d'una zona verde a la cantonada de l'avinguda Comarques Catalanes amb avinguda Moli de Vent i que certament, com manifesta el recurrent, te una superficie de 550 m2 tal com reconegué el propi ajuntament en informar l al.legació presentada".

Manifestadas las razones tenidas en cuenta en la calificación del suelo como zona verde, posibilitando la defensa del aquí recurrente, procede rechazar el primer motivo de impugnación.

CUARTO.- Según dispone el artículo 76 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación vigente en materia de urbanismo, si la modificación de los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias y Programas de Actuación tuviera por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres, zonas deportivas o espacios destinados a equipamientos deportivos previstos en el Plan, deberá ser aprobada por el Consejo Ejecutivo, previos informes favorables de la Comisión Jurídica Asesora y del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas y acuerdos de la Corporación Local interesada, adoptados con el quórum del artículo 112.3.k) de la Ley Municipal y de Régimen Local de Catalunya.

Los actos administrativos aquí recurridos, en el particular que aquí interesa, han comportado la variación de la calificación del suelo de la finca propiedad del recurrente, pasando de equipamiento comunitario (clave E), a sistema de parques y jardines de carácter local (clave Pjj).

Al hacer tratamiento del artículo 50 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , la jurisprudencia del Tribunal Supremo es constante en su indicación de que, "cuando estamos en presencia de la revisión de un planeamiento anterior, con la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo como consecuencia de la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas que inciden sustancialmente sobre la ordenación, aquel precepto no es de aplicación, según tiene reiteradamente declarado esta Sala - sentencia de 8 de febrero de 1993, con remisión a otras, de 29 de marzo de 1988, 31 de enero de 1989 y 13 de febrero, 30 de abril y 10 de mayo de 1990, etc".

En estos términos, procede de igual manera desestimar este motivo de impugnación.

QUINTO.- En la resolución dictada el 1 de agosto de 2003 por el Conseller de Política Territorial y Urbanisme, que desestima de forma expresa el recurso de alzada formulado por el recurrente, se reconoce que la superficie de la zona verde enclavada en la avenida Comarques Catalanes, esquina con la avenida Molí de Vent, tiene una superficie de 550 metros cuadrados, como ha reconocido el Ayuntamiento, si bien desestima el recurso en su integridad.

Reconocido en vía administrativa el error habido en cuento a la superficie de esa zona dispuesta en la revisión, procede estimar el recurso contencioso administrativo en ese particular.

SEXTO.- No ha lugar a efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas causadas, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, conforme dispone el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Desestimar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada.

Segundo. Estimar parcialmente el recurso interpuesto por Don Juan Francisco contra la desestimación por acto presunto del recurso de alzada formulado contra las resoluciones dictadas el 7 de noviembre de 2001 y el 20 de marzo de 2002 por la Comisión de Urbanismo de Tarragona, y la resolución dictada el 1 de agosto de 2003 por el Conseller de Política Territorial y Urbanisme, que se anulan por no ser conformes a derecho en el particular relativo a superficie de la zona verde prevista en la avenida Comarques Catalanes, esquina con la avenida Molí de Vent, que queda fijada en 550 metros cuadrados.

Tercero. Desestimar las demás pretensiones.

Cuarto. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que será notificada a las partes con expresión de los recursos que, en su caso, procedan contra ella, llevándose testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. - Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.