Sentencia Administrativo Nº 282/2010, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 365/2007 de 12 de Marzo de 2010

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 365/2007

Parte apelante: Víctor

Representante de la parte apelante: ANA ROGER PLANAS

Parte apelada: AJUNTAMENT DE VILAFRANCA DEL PENEDES

Representante de la parte apelada: FRANCESC GIRALT I FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº 282/2010

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

Dª Mª FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

En la ciudad de Barcelona, a doce de marzo de dos mil diez

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA), constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Doña Mª LUISA PÉREZ BORRAT, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 18/09/2007 el Juzgado Contencioso Administrativo 9 de Barcelona, en el Procedimiento abreviado seguido con el número 558/2005 , dictó Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra el Decreto de 1/8/05 , por el que se impone una sanción por infracción muy grave, y se le aparta del servicio. Sin expresa imposición de costas.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.- Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 8 de marzo de 2010.

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El demandante, ahora apelante, impugna la Sentencia núm. 214, de 18 de septiembre de 2007 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ayuntamiento de Vilafranca del Penedés, de 28 de septiembre de 2005, en virtud del cual se confirma la sanción consistente en separación del servicio prevista en el art. 52.2.a) de la Ley 16/1991 , por la comisión de una falta muy grave prevista en art. 48.1 .n) en relación con el art. 37 del mismo cuerpo legal, consistente en el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades impuesta al actor por resolución de 1 de agosto 2005.

La impugnación en esta segunda instancia parte de reproducir la nulidad por falta de competencia del Alcalde para sancionar, al entender que es aplicable al caso el art. 54.3 de la Ley 16/1991, de 10 de julio, de Policías Locales en relación con el Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, y no el art. 20.1. de la Ley 7/1985 , en su redacción dada por la Ley 11/1999. En segundo lugar se opone la desproporción de la sanción. En tercer lugar la errónea valoración de las pruebas en la medida en que los hechos no resultan acreditados.

SEGUNDO.- El Ayuntamiento apelado mantiene la legalidad y confirmación de la Sentencia, en la medida en que el art. 54.3 de la Ley 16/1991 , tomo la distribución competencial en la redacción originaria de la Ley de Bases del Régimen Local, pero no ha sido modificado a pesar de haberse modificado aquélla. Como estamos pues ante una normativa básica ha de ser aplicada directamente en este CA. Por lo demás, en la instancia la única causa que alegó el demandante fue la falta de competencia.

TERCERO.- Tal como hemos dicho en otras ocasiones el recurso de apelación solo puede servir de crítica de la sentencia apelada. Ello comporta que una reproducción de los mismos argumentos esgrimidos en la instancia, sin crítica de la sentencia apelada, es insuficiente para sostener este recurso. Del mismo modo, no es este el momento para aducir cuestiones nuevas sobre las que el juzgador de instancia no se ha podido pronunciar.

En este caso, la demanda formulada argumentó exclusivamente la nulidad por falta de competencia del órgano que impuso la sanción (en este caso el Alcalde). Pero del acta del juicio se desprende que la actora se afirmó y ratificó en la demanda, si bien aduciendo algunas cuestiones que se recogen en la grabación, cuestionando también la graduación de la sanción.

En relación con las pruebas, cuya valoración ahora se cuestiona, la parte actora se limitó a solicitar que se tuviera por reproducida la documental aportada y el expediente administrativo, si bien solicitando que el Ayuntamiento aportara documentación, de sanciones al actor para graduación de la sanción, lo que se resolvió en el sentido de que, en su caso, se reclamaría como diligencia final (y sin que nada se haya interesado en esta segunda instancia). En definitiva, la crítica de la sentencia apelada por los tres motivos aducidos sí que entra dentro de las cuestiones controvertidas -o motivos esgrimidos en la instancia- que pueden ser revisados por este Tribunal en su función en segunda instancia.

CUARTO.- La primera cuestión que se vuelve a plantear, de naturaleza estrictamente jurídica, es la aplicación al caso del art. 54.3 de la Ley 16/1991, de 10 de julio, de Policías Locales , como sostiene el apelante o la aplicación de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , en cuanto normativa básica que determina la competencia de los órganos de los entes locales en materia sancionadora (la función pública local), como sostiene la Administración apelada.

Como pone de relieve la Administración local apelada y la Sentencia impugnada, hemos de partir del marco constitucional que determina el art. 148.1.18 , conforme al que corresponde al Estado la competencia exclusiva para aprobar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Dicha competencia se ejerció mediante la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las bases del régimen local (al igual que la Ley de Haciendas Locales que no tiene aquí incidencia) que fue la que, inicialmente, determinó el marco legal en el ejercicio de la competencia sancionadora de los entes locales. Como precisa la STC 248/1988, de 20 de diciembre , dicha ley forma parte del bloque de constitucionalidad y sirve para establecer un común denominador normativo.

La Generalidad de Cataluña, en virtud del art. 9.8 del Estatuto de Autonomía entonces vigente, también tenía competencia para aprobar legislación en materia de régimen local, aunque ello sin perjuicio de lo que establece el art. 148.1.18 de la CE . De ahí que el Parlamento de Cataluña tuvo que respetar el marco de normativa básica aprobado por el Estado y que constituye un límite a la capacidad normativa de la Comunidad Autónoma. El Parlamento catalán, en el marco indicado, aprobó la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, y posteriormente el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña (que, como veremos, recogió las modificaciones básicas estatales aprobadas hasta la fecha y que afectan al presente recurso).

En orden a la competencia sancionadora en materia de función pública, nos encontramos con que la redacción originaria de la Ley 7/1985 (básica estatal) establecía en su art. 21 las competencias sancionadoras del Alcalde y en el art. 22 las del Pleno de la Corporación, de modo que, si bien se reservó la potestad sancionadora en esta materia al Alcalde, se exceptuaba la separación del servicio de los funcionarios locales cuya potestad se atribuía al Pleno. En el año 1987, cuando se aprobó la Ley catalana 8/1987 , se respetó -por razones obvias de prevalencia- dicho marco competencial, de modo que se trasladó el mismo régimen competencial, art. 50.2.k). Con este mismo marco normativo básico se aprobó la Ley 16/1991, de 10 de julio, de Policías Locales , por lo que tal norma autonómica de rango legal atribuyó también al Pleno la potestad para imponer la separación del servicio de los policías locales.

Pero el marco estatal básico se modificó por la Ley 11/1999, de 21 de abril y la Ley posterior de 57/2003, de 16 de diciembre. Ya a partir de la primera norma se modificaron los art. 21.1 y 22 de la Ley 7/1985 . En virtud de esta modificación, en la letra h) del apartado 1, se encomendaa al Alcalde " Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera sesión que celebre. Esta atribución se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 99.1 y 3 de esta Ley" (o actual letra i ) "La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos de trabajo, las bases de las pruebas para la selección de personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual, todo ello en los términos del título VII de esta Ley, así como la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación, salvo lo dispuesto en el artículo 99, número 4, de esta Ley , y la ratificación del despido del personal laboral").

Por lo tanto, el art. 22.1 .h) atribuía al Alcalde la prefectura superior de todo el personal y la facultad de acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación, eso sí, dando cuenta de ello al Pleno (y con las normas competenciales especiales para los funcionarios locales con habilitación nacional). Y el art. 22.2 i ) se reservaba al Pleno "La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual", potestades que no incluyen ninguna de naturaleza sancionadora en materia de personal municipal. Pues bien, esta norma, por su carácter básico, ha sido ya respetada en el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril .

Y la Ley 11/1999 , que modificó ya la potestad sancionadora que ahora se cuestiona, justificó dicha modificación en su exposición de motivos en tanto que se calificaban dichas funciones como de carácter ejecutivo que racionalmente y, al parecer del legislador estatal, debían ser ejercidas por el Alcalde y no por el Pleno de la Corporación. En este sentido nos dice que "(...) se lleva a cabo con la modificación de los artículos 20 a 23, 32 a 35 y 46.2 .a) una nueva distribución de competencias entre el Pleno y el Presidente de la corporación a fin de solventar los problemas planteados al atribuirse en la actual regulación al Pleno funciones que tienen un carácter eminentemente ejecutivo y que es más lógico que sean competencias del Alcalde, en aras a una mayor eficacia en el funcionamiento del respectivo Ayuntamiento o Diputación. Como contrapartida, se clarifican las competencias del Pleno, se refuerzan las funciones de control por parte de éste mediante una mayor frecuencia de sus sesiones ordinarias y se establece el carácter preceptivo de los órganos de estudio, informe y seguimiento de la gestión del Alcalde o del Presidente y de sus órganos delegados en los Ayuntamientos de los municipios con más de 5.000 habitantes y en las Diputaciones Provinciales.".

Aplicado este marco competencial al momento en que se inició el expediente sancionador observamos que ya se había modificado la normativa básica estatal y la normativa de régimen local autonómica. No obstante, no se había modificado del art. 54.3 de la Ley de Policías Locales , que atribuye al Pleno la potestad para imponer la sanción de separación del servicio.

El apelante viene a sostener que ha de estarse al principio de especialidad, puesto que existe una especialidad cuando una norma describe el caso de forma más precisa que otra, de modo que considera que, siendo el Cuerpo de Policías Locales un Cuerpo especial, al igual que su normativa de rango legal y desarrollando una competencia cedida a Cataluña, debe aplicarse éste con preferencia, de tal manera que la legislación sobre régimen local solo tiene carácter supletorio. Y, también viene a sostener que existe un principio de subsidiariedad que se aplica cuando en el campo conceptual de una norma o precepto entra en intersección con el de otra por coincidir, caso en que se aplica la norma prioritaria, dejando a la otra desplazada.

Pero este Tribunal no puede compartir estos razonamientos. El art. 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuía a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de régimen local, pero siempre dentro del marco que establecía la normativa básica, por remisión al art. 149.1.18 de la CE . Ya las SSTC 213/1988, de 11 de noviembre; 19/1987, de 17 de febrero y 46/1992, de 2 de abril , coligen que el legislador estatal con la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local ha desarrollado, respecto a la Administración local, las bases del régimen local de dicha Administración por lo que no pueden ser válidos, ni aplicarse, los preceptos legales de las Comunidades Autónomas que se opongan a dicha normativa básica, de modo que estas bases han de ser respetadas y son prevalentes en su aplicación. Del mismo modo la STC 76/1983, de 5 de agosto , reafirma que las entidades locales, como titulares del derecho a la autonomía local garantizado constitucionalmente (art. 140 CE ), no pueden ser dejadas a la interpretación que las Administraciones Autonómicas puedan hacer de dicho derecho, tanto en lo relativo a sus competencias como a la configuración de sus órganos. Del mismo modo, la STC 99/1987, de 11 de junio , reconoce que el Estado tiene competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación del régimen local, estableciendo así una regulación uniforme y de vigencia general de modo que si bien las Comunidades Autónomas con competencias reconocidas pueden desarrollarla, no pueden desconocerla.

Y, la STC 214/1989, de 21 de diciembre , mantiene que la Ley 7/1985 tiene la consideración de norma básica en todos sus aspectos, incluso en los relativos a la configuración de los órganos locales y sus competencias, reconociendo al Estado la competencia para establecer las bases no solo respecto a aspectos organizativos o institucionales sino también competenciales.

El iter normativo de la competencia que ahora se cuestiona, interpretada de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional tal como nos obliga el art. 5.1 de la LOPJ , nos ha de llevar a la misma conclusión a la que llega la Juez a quo, en la medida en que si bien es cierto que la Ley 19/1991 , establece una competencia distinta a la antes dicha para el caso de los Policías Locales, siendo como son también funcionarios de la Administración Local que no quedan excluidos de la normativa citada (pues la ley no distingue entre cuerpos funcionariales), es evidente que la potestad sancionadora viene atribuida, en virtud de la normativa básica y de la normativa autonómica que regula el régimen local, al Alcalde y no al Pleno. Al haberse ejercido dicha competencia por el Alcalde ha de desestimarse la pretensión de nulidad de la sanción planteada.

QUINTO.- Del mismo modo han de rechazarse los argumentos sobre la errónea valoración de la prueba, puesto que la Juez a quo ha valorado el material probatorio al que se ha hecho referencia más arriba y ha tenido en cuenta para la graduación diversos criterios, cuyos presupuestos resultan de los hechos probados, y que, frente a lo alegado por la apelante, no han comportado una confusión entre criterios de graduación e infracciones cometidas, puesto que las circunstancias citadas en recurso de apelación como "trabajar el actor después de tener la baja, continuar haciéndolo aún después de incoarse el expediente disciplinario, el perjuicio causado a la imagen de la Corporación, etc." evidencian, desde luego, una intencionalidad en la comisión de la infracción y una perturbación en el servicio público de la seguridad pública que justifican la imposición de la sanción.

SEXTO.- Que por todo lo dicho, el recurso de apelación ha de ser desestimado con imposición de las costas causadas en esta segunda instancia a la parte apelante, al amparo del art. 139 de la LJCA .

Fallo

1º) Desestimar el recurso de apelación formulado por Víctor contra la Sentencia arriba indicada.

2º) Imponer las costas causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 31 de marzo de 2010, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.