Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 2565/2022, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1582/2019 de 15 de Junio de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO Nº 1582/2019

SENTENCIA Nº 2565 DE 2022

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados

Doña María Salud Ostos Moreno (ponente)

Don Miguel Pardo Castillo

En la ciudad de Granada, a quince de junio de dos mil veintidós.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 1582/2019, seguido a instancia del Ayuntamiento de Albuñol, representado y asistido por el letrado de los servicios jurídicos de la Diputación Provincial de Granada. Es parte demandada la Administración de la Junta de Andalucía, en cuya representación y defensa interviene la Letrada de la Junta de Andalucía.

Ha sido ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. María Salud Ostos Moreno, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El Letrado de la Diputación Provincial de Granada interpuso, en nombre y representación del Ayuntamiento de Albañul, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de fecha 6 de septiembre de 2019 de la Delegada Territorial en Granada de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, que desestimó el requerimiento efectuado por el Ayuntamiento de Albuñol para que revocara o anulara la Resolución de fecha 18 de julio de 2019 de la referida Delegación Territorial que acordó tenerlo por desistido de su petición de fecha 15 de octubre de 2018 de prórroga en la resolución de autorización para la explotación de los servicios de temporada en el año 2019, para las playas de su término municipal.

SEGUNDO.-Admitido a trámite el recurso, se reclamó de la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y el emplazamiento de los posibles interesados.

TERCERO.-Recibido el expediente administrativo, se dio traslado del mismo a la parte actora para que formalizara la demanda en el plazo legal de veinte días, lo que así verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de pertinente aplicación, terminó suplicando se dicte sentencia estimatoria de las pretensiones de la Administración demandante, y declare la nulidad de pleno derecho de la resolución de fecha 19 de julio de 2019 así como de la resolución de 6 de septiembre de 2019, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

CUARTO.-Dado traslado de la demanda a la Administración demandada, presentó la Letrada de la Junta de Andalucía escrito de contestación oponiéndose a aquélla en base a las alegaciones fácticas y jurídicas que consideró de aplicación y suplicó la desestimación de las pretensiones ejercidas por la entidad local actora al ser conforme a Derecho el acto administrativo recurrido y aquel del que trae origen.

QUINTO.-Fijada la cuantía del recurso como indeterminada, se recibió a prueba y, practicada la documental propuesta, se cerró el período probatorio, pasando las actuaciones al Magistrado Ponente para señalamiento de votación y fallo cuando por turno corresponda.

SEXTO.-Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día referido en las actuaciones, en que efectivamente tuvo lugar.

SEPTIMO.-En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso dilucidar si es conforme a Derecho la Resolución de fecha 6 de septiembre de 2019 de la Delegada Territorial en Granada de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, que desestimó el requerimiento efectuado por el Ayuntamiento de Albuñol para que revocara o anulara la Resolución de fecha 18 de julio de 2019 de la referida Delegación Territorial que acordó tenerlo por desistido de su petición de fecha 15 de octubre de 2018 de prórroga en la resolución de autorización para la explotación de los servicios de temporada en el año 2019, para las playas de su término municipal.

La Resolución impugnada, de fecha 18 de julio de 2019 tiene por desistido al Ayuntamiento de Albuñol de su solicitud de prórroga por no haber subsanado en el plazo de diez días la solicitud presentando la documentación requerida exigida en los artículos 42 y 74 de la Ley 22/88, de 21 de julio, de Costas y en los artículos 152 y ss de su Reglamento General,en concreto, la acreditación de que no incurre en ninguna de las prohibiciones de contratar previstas en el TRLCSP.

SEGUNDO.-La parte recurrente cuestiona la legalidad de la mencionada resolución por los siguientes motivos:

Vulneración del régimen jurídico de las autorizaciones para servicios de temporada, pues conforme al contenido del artículo 92 de la Ley 33/03, en conexión con los artículos 93 y 94, se concluye que sólo para las concesiones podrá exigírsele al concesionario que no esté incurso en alguna causa de incompatibilidad para contratar con la Administración y, entre ellas, encontrarse al corriente con la Seguridad Social y Hacienda. Además la resolución dictada por la Administración vulnera gravemente el carácter reglado que toda licencia y autorización conlleva y, específicamente, el contenido y finalidad de las autorizaciones; debiendo en el caso que nos ocupa, en que la Administración local renuncia a los usos lucrativos de servicios de temporada, la Administración autonómica limitarse a comprobar que tales usos son compatibles con el interés público que conlleva el uso, sin que resulten de aplicación las condiciones de la contratación pública dado que la autorización en sí es de carácter patrimonial y no contractual. Considera que la interpretación del gabinete jurídico de la Junta de Andalucía es contraria al criterio general de interpretación de las normas jurídicas, ya que la aplicación extensiva de los requisitos de la contratación pública al acto administrativo de la autorización quiebra el carácter reglado de las autorizaciones. Considera que la redacción del artículo 152.3 del Reglamento de Costas es deficiente, no distinguiendo entre autorizaciones y concesiones para determinar los documentos que deben exigirse en una y otra. Pero, de acuerdo con los artículos 92, 93 y 94 de la Ley 33/2003 en relación con el artículo 152.3 Reglamento de Costas, solo cuando se trate de contratar con la Administración será cuando deba exigirse el cumplimiento de los requisitos consistentes en no incurrir en prohibición alguna para contratar. El artículo 113.4 del Reglamento de Costas ya prevé unos requisitos que debe reunir la solicitud o la prórroga,sin que entre ellos se concrete el expresado.

La autorización es un acto administrativo de control preventivo y carácter meramente declarativo distinto a la concesión, no siendo un acto discrecional sino reglado, por lo que debe considerarse que la denegación de la prórroga de la autorización en su día otorgada al Ayuntamiento de Albuñol contraviene el procedimiento legalmente establecido y conculca el derecho de la entidad local a acceder a los servicios de temporada sin carácter lucrativo para su explotación por ella misma o por tercero.

Inaplicación de las causas de prohibición de contratar en materia de régimen de autorizaciones para explotación de los servicios de temporada en las playas; sobre ello nada expresa el artículo 113 del Reglamento de Costas; en cambio, en el art. 134, al referirse en exclusiva a las concesiones sí se prevé que en ningún caso podrán ser titulares de concesiones la personas en quienes concurra alguna de las prohibiciones de contratar previstas en el TRLCS. El acto autorizatorio de la explotación de los servicios de temporada no es un contrato, cuya prestación solo se produce bajo la obligación del canon que a tal efecto se imponga y, por ende, no le es de aplicación las causas de prohibición de contratar.

La interpretación que sustenta la Administración autonómica se aparta de la interpretación sistemática de la norma al haber prescindido del resto de artículos que en su conjunto regulan el régimen de autorizaciones para los servicios de temporada, sin que pueda entenderse respetuoso con el principio de seguridad jurídica que en los años inmediatamente anteriores a la solicitud de prórroga del ejercicio 2018 se autoricen los servicios de temporada, sin exigir al Ayuntamiento estar al corriente con la Seguridad Social y Hacienda, y para el año en cuestión la interpretación de la norma sea distinta.

Alega que desde hace un lustro el Ayuntamiento de Albuñol mantiene una deuda con la Seguridad Social y Hacienda, extremo conocido por el principio de coordinación entre Administraciones Públicas, pero ello no ha impedido que la Administración autonómica aprobara las solicitudes de prórroga año tras año. No parece respetuoso con los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, que se exija para el año 2019 este requisito, sin cambio alguno en las circunstancias existentes y en contra de la denominada doctrina de los actos propios.

TERCERO.-La Letrada de la Junta de Andalucía interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo y la confirmación del acto impugnado. Argumenta que, conforme al artículo 152.3 del Reglamento de Costas el peticionario de la autorización debe acreditar que no incurre en ninguna de las prohibiciones de contratar previstas en la legislación en materia de contratación del sector público, sin que la normativa distinga entre terceros, personas físicas o jurídicas de derecho privado o respecto de Administraciones Públicas. El Ayuntamiento de Albuñol, a la fecha de presentación de su solicitud, no se hallaba al corriente de sus obligaciones con la Agencia Tributaria ni con la Seguridad Social, hecho no negado por la actora, de ahí el requerimiento efectuado al respecto, pues no estar al corriente de tales obligaciones es causa de prohibición de contratar.

La autorización no está reservada a las entidades locales y ligada a la prestación de servicios públicos, sino que la Ley de costas les otorga una preferencia para la explotación de estos derechos económicos de explotación que, de no materializarse,se otorgarán a otros, pero el contenido del derecho será el mismo. El procedimiento para la concesión de estos derechos es el concurso, siendo el objetivo de las licitaciones que se convoquen para la gestión de estas autorizaciones la búsqueda de terceros que aporten el máximo volumen de ingresos posibles para la Administración, todo ello dentro del marco de la LC y de las especialidades que impone, tanto en la licitación como en el contenido de las nuevas licencias de explotación a concertar y , de acuerdo con la Ley de Contratos del Sector Público, se entiende que se trata de un contrato privado, en el que el Ente Local al que se concedió la autorización, cede el uso de su derecho y su explotación al tercero. Alega que la recurrente no debe confundir distintas situaciones jurídicas que lícitamente pueden darse en la utilización de ese dominio público marítimo-terrestre, dependiendo de si el uso se realiza directamente por el Ayuntamiento al que se le otorga la autorización o bien, terceros a los que éste cede el uso que esa previa autorización administrativa legitima y ampara conforme a la Ley de Costas.

CUARTO.-En primer lugar, hemos de destacar que estamos ante la impugnación de una resolución que acuerda el archivo de la solicitud del Ayuntamiento actor al tenerlo por desistido por no haber atendido el requerimiento para presentar una documentación que considera exigida por la legislación de costas a fin de subsanar la solicitud.

La solicitud tenía por objeto la prórroga para el año 2019 de una previa autorización ya concedida para el año 2018 de explotación de servicios de temporada en la plaza con instalaciones desmontables.

Estas autorizaciones se otorgan por el plazo previsto en el título correspondiente, que no podrá exceder de cuatro años; así se dispone con carácter general para las autorizaciones en el artículo 52 de la Ley de Costas, estableciendo el artículo 81.1 que 'El plazo de vencimiento será improrrogable, salvo que en el título de otorgamiento se haya previsto expresamente lo contrario, en cuyo caso, a petición del titular y a juicio de la Administración competente, podrá ser prorrogado siempre que aquél no haya sido sancionado por infracción grave, y no se superen en total los plazos máximos reglamentarios'.

Para el caso concreto de autorizaciones para la explotación de los servicios de temporada en las playas, el artículo 53.1 de la Ley, párrafo primero, dispone:

'1. Las autorizaciones cuyo objeto sea la explotación de servicios de temporada en las playas, que sólo requieran instalaciones desmontables, serán otorgadas a los Ayuntamientos que lo soliciten, en la forma que se determine reglamentariamente y con sujeción a las condiciones que se establezcan en las normas generales y específicas correspondientes.'

El Reglamento de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, establece en su artículo 113.3, en relación con la autorización para la explotación de estos servicios:

'3. En el último trimestre del año, el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se dirigirá a los Ayuntamientos costeros de su ámbito territorial, fijándose un plazo, que no superará los dos meses, para que soliciten, con carácter preferente, las autorizaciones para la explotación de los servicios de temporada del ejercicio o ejercicios siguientes.

Los servicios de temporada podrán contar con una autorización por un plazo máximo de cuatro años, si bien las instalaciones deberán desmontarse una vez finalizada cada una de las temporadas incluidas en el plazo de duración de la autorización'.

La autorización concedida al Ayuntamiento de Albuñol para la explotación de los servicios de temporada en las playas de su término municipal de fecha 15 de junio de 2018 dispone '(...) Esta autorización podrá ser prorrogada hasta un máximo de cuatro años, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen en las disposiciones generales y reglamentarias de aplicación en materia de Costas'.

Determina igualmente dicha resolución que:

'En el caso de explotación de los servicios de temporada por terceros, el Ayuntamiento deberá remitir a esta Delegación Territorial relación nominal de los mismos, que deberá contener lo establecido en la Condición Particular nº 2.

Asímismo, deberá remitir documentación acreditativa de que el titular de la autorización o en su caso los terceros explotadores no incurren en ninguna de las prohibiciones de contratar previstas en la Ley de Contratos del Sector Público. (...)'.

La documentación presentada por el Ayuntamiento de Albuñol que determinó el otorgamiento de la autorización no incluyó la dirigida a acreditar que no estaba incurso en prohibición de contratar, conforme a la legislación de contratos del sector público, en concreto, la relativa a acreditar que estaba al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Pública y la Seguridad Social. Esta documentación no le fue requerida por la Administración autonómica, que le concedió la autorización solicitada.

Explica el Jefe de Servicio de Protección Ambiental de la Delegación Territorial en Granada (folio 1 del expediente): '(...) Ante la duda suscitada en la tramitación de autorización de instalaciones de temporada en DPMT a los ayuntamientos respecto al requisito de no incurrir en ninguna de las prohibiciones de contratar establecidas en la normativa de contratación del sector público, y con objeto de no causar perjuicio a los terceros explotadores de las instalaciones solicitadas en los planes de playa, esta Delegación Territorial ha entendido que, para el caso de que un Ayuntamiento no pueda acreditar que no incurre en ninguna de las prohibiciones de contratar previstas en la Ley de Contratos del Sector Público, es posible trasladar dicho requisito a los terceros explotadores, recogiendo esa condición en la correspondiente autorización de otorgamiento. De este forma se seguiría el mismo proceder ya descrito para el depósito de la correspondiente fianza o cuando se produce un incumplimiento de la autorización, que se considera sujeto infractor al tercero explotador. (...)'

Es cuando solicita la prórroga de la autorización concedida cuando dicha documentación le fue requerida bajo apercibimiento de archivo por desistimiento caso de no presentarla.

Así, la Delegada Territorial, en fecha 24 de septiembre de 2018, acuerda: '(...) Habiendo concluido el período de ocupación de la mayoría de las instalaciones incluidas en la citada Resolución y estando próxima la finalización del plazo de vencimiento, se hace necesario actualizar las instalaciones que van a continuar prestando servicios en las playas de ese municipio para las próxima temporada. Es por ello preciso en primer lugar que, en el plazo de 15 días a contar desde la recepción de la presente notificación, esa Administración local manifieste de forma expresa su voluntad de prorrogar la mencionada autorización por plazo de un año. En el caso de que manifiesten su interés en la prórroga de los referidos servicios de temporada, deberán presentar antes del 31 de diciembre de2018, documentación que confirme la continuidad de las instalaciones existentes en el plan de playas o señale las modificaciones que se prevea introducir, indicando siempre las superficies y las fechas concretas de ocupación, y adjuntando planos que reflejen la ubicación de las mismas'.

La prórroga de una autorización no es sino la extensión en el tiempo de una facultad previamente concedida por la Administración, por lo que, si no se han modificado las circunstancias ni se han producido modificaciones normativas que lo pudieran justificar, no cabe introducir exigencias que no hayan sido requeridas para el otorgamiento de la autorización de cuya prórroga se trata.

Las circunstancias del Ayuntamiento de Albuñol no han variado ni se ha producido una modificación legislativa, por lo que no procede exigir un requisito para la prórroga que no se ha exigido para la autorización que se prorroga. No se trata de que el Ayuntamiento haya incurrido de forma sobrevenida en una prohibición de contratar, pues, se insiste, es una situación preexistente al otorgamiento de la autorización.

A ello se ha de añadir otra consideración: el Ayuntamiento de Albuñol no ha desatendido el requerimiento que le fue dirigido por la Administración autonómica. Así, fue requerido para que aportara 'acreditación de que no incurre en ninguna de las prohibiciones de contratar previstas en el art.71 de la Ley 9/20017, de 8 de noviembre, por el que se aprueba la Ley de Contratos del Sector Público, ya que no consta en el expediente ni Certificado de la Agencia Tributaria ni informe de situación de cotización/deuda de la Tesorería de la Seguridad Social de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de la Seguridad Social'. El Ayuntamiento contesta al requerimiento y manifiesta que 'no está al corriente el pago ni con la Seguridad Social ni con la Hacienda Pública del Estado, dado la delicada situación económica que sufre desde hace varios años, así mismo no se prevé, que en los próximos meses pueda estarlo' A continuación expone una serie de consideraciones para fundamentar su postura contraria a la exigibilidad de tal requisito.

Con ello, ante tal reconocimiento, la Administración autonómica no podía tener por desistida a la entidad local por no haber presentado la documentación requerida, pues se insiste, manifestó lisa y llanamente que no podía hacerlo porque tenía deudas con la Hacienda y con la Seguridad Social.

Por consiguiente, la Administración autonómica debió entrar a resolver, sobre el fondo, la solicitud de prórroga de la autorización previa, denegándola en su caso, pero lo que no procedía era tenerla por desistida por no atender el requerimiento en el plazo concedido

QUINTO.-En cualquier caso, en lo que respecta a la exigibilidad de esta documentación, la Sala comparte el criterio sostenido en su demanda por el Ayuntamiento de Albuñol.

El artículo 51 de la Ley de Costas establece, de acuerdo con el régimen general de actividades que se sujetan a previa autorización administrativa,

'1. Estarán sujetas a previa autorización administrativa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y asimismo la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles'.

Pasando a continuación a detallar qué han de entenderse por instalaciones desmontables.

El artículo 53, como hemos visto, sujeta a esta autorización previa la explotación de servicios de temporadas de playa:

'1. Las autorizaciones cuyo objeto sea la explotación de servicios de temporada en las playas, que sólo requieran instalaciones desmontables, serán otorgadas a los Ayuntamientos que lo soliciten, en la forma que se determine reglamentariamente y con sujeción a las condiciones que se establezcan en las normas generales y específicas correspondientes.

En caso de que los Ayuntamientos opten por explotar los servicios de temporada a través de terceros, aquéllos garantizarán que en los correspondientes procedimientos de otorgamiento se respeten los principios de publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva.

2. En ningún caso el otorgamiento de estas autorizaciones podrá desnaturalizar el principio del uso público de las playas'.

En relación con este tipo de autorizaciones, dispone el artículo 113 del Reglamento de Costas:

'1. Las autorizaciones cuyo objeto sea la explotación de servicios de temporada en las playas que sólo requieran instalaciones desmontables, serán otorgadas a los Ayuntamientos que lo soliciten, en la forma que se determina en los apartados siguientes.

2. En ningún caso el otorgamiento de estas autorizaciones podrá desnaturalizar el principio del uso público de las playas ( artículo 53 de la Ley 22/1988, de 28 de julio).

3. En el último trimestre del año, el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se dirigirá a los Ayuntamientos costeros de su ámbito territorial, fijándose un plazo, que no superará los dos meses, para que soliciten, con carácter preferente, las autorizaciones para la explotación de los servicios de temporada del ejercicio o ejercicios siguientes.

Los servicios de temporada podrán contar con una autorización por un plazo máximo de cuatro años, si bien las instalaciones deberán desmontarse una vez finalizada cada una de las temporadas incluidas en el plazo de duración de la autorización.

4. Los Ayuntamientos interesados en la explotación de los referidos servicios, deberán presentar la solicitud de la correspondiente autorización directamente en el Servicio Periférico de Costas o a través de la comunidad autónoma, dentro del plazo establecido anteriormente, acompañada de la propuesta de delimitación de zonas a ocupar por aquéllos, de los planos de las instalaciones y servicios cuya definición así lo requiera y del estudio económico-financiero.

5. Otorgada la autorización por el Servicio Periférico de Costas, los Ayuntamientos, previo abono del canon de ocupación correspondiente, podrán proceder a su explotación, por sí o por terceros.

6. En caso de explotación por terceros, el Servicio Periférico de Costas incluirá, entre las cláusulas de la autorización, la obligación del Ayuntamiento de exigirles la constitución de un depósito previo a disposición de aquél en la Caja General de Depósitos, para responder de los gastos de la ejecución subsidiaria del levantamiento de las instalaciones si las mismas no se levantan, en el plazo que se fije por dicho Servicio.

El Ayuntamiento comunicará al Servicio Periférico de Costas la relación nominal de los terceros encargados de la explotación, previamente al inicio de la misma. Los Ayuntamientos garantizarán que en los procedimientos para licitar la prestación del servicio de temporada en playas se atenderá al mayor interés y utilidad pública de las propuestas, que se valorarán en función de criterios que deberán ser especificados por los Ayuntamientos en los correspondientes pliegos de condiciones, con respeto a los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva. Estos pliegos se publicarán en el Boletín Oficial de la comunidad autónoma.

El plazo de explotación por terceros no podrá exceder el plazo de la autorización otorgada al Ayuntamiento.

7. Una vez terminada su instalación, el Ayuntamiento requerirá del Servicio Periférico de Costas la práctica de su reconocimiento, a fin de comprobar su coincidencia con la autorización otorgada.

El Servicio Periférico de Costas podrá otorgar la autorización a otras personas físicas o jurídicas, previa comunicación al Ayuntamiento y tramitación conforme al procedimiento establecido en este reglamento, en los siguientes casos:

a) Cuando no se hubiera producido la solicitud del Ayuntamiento durante el plazo a que se refiere el apartado 3.

b) Cuando dicha solicitud resultase legalmente inaceptable.

c) Cuando el Ayuntamiento hubiere incurrido en incumplimiento de las condiciones del título en la temporada anterior, desatendiendo el requerimiento expreso de dicho Servicio.

En su caso, el Servicio Periférico de Costas podrá celebrar concurso para su otorgamiento, conforme a lo establecido en el artículo 158 de este reglamento, a los que podrá presentarse el Ayuntamiento en paridad con los demás concursantes.

8. Para los artefactos flotantes de recreo explotados comercialmente se deberá obtener por los interesados la autorización del Servicio Periférico de Costas para el emplazamiento de las zonas de lanzamiento y varada dentro de las delimitadas para los servicios de temporada, previamente a la de funcionamiento a otorgar por la Capitanías Marítimas; en esta última autorización se controlará que el balizamiento de las zonas de baño y de los canales de lanzamiento y varada de los citados artefactos se ejecute de acuerdo con las características técnicas y ubicación de los dispositivos que hayan sido aprobados por el Organismo público Puertos del Estado'.

Por consiguiente, tanto la Ley como el Reglamento de Costas establecen un régimen particular para este tipo de autorizaciones de explotación de servicios de temporadas en las playas que se otorgan con carácter preferente a los Ayuntamientos en cuyo término municipal se encuentre la playa de acuerdo con la regulación contenida en el Reglamento en el precepto transcrito, explotación que puede autorizarse a terceros en los supuestos previstos en el mismo artículo 113 :a) Cuando no se hubiera producido la solicitud del Ayuntamiento durante el plazo a que se refiere el apartado 3. b) Cuando dicha solicitud resultase legalmente inaceptable. c) Cuando el Ayuntamiento hubiere incurrido en incumplimiento de las condiciones del título en la temporada anterior, desatendiendo el requerimiento expreso de dicho Servicio.

Es en estos casos cuando el propio artículo establece que el Servicio Periférico de Costas podrá otorgar la autorización a otras personas físicas o jurídicas, previa comunicación al Ayuntamiento y tramitación conforme al procedimiento establecido en este reglamento.

Con ello marca una diferenciación entre el procedimiento a seguir para otorgar autorización a otras personas físicas o jurídicas, en que remite al procedimiento establecido para las autorizaciones en el Reglamento, y el procedimiento a seguir para otorgar esta autorización a los Ayuntamientos, que es el que establece el propio artículo 113 y en el que no se exige entre la documentación a aportar la acreditativa de no estar incurso el Ayuntamiento en prohibición de contratar.

Lo que exige el precepto reglamentario en cuanto a la autorización al Ayuntamiento para la explotación de estos servicios de temporada es que la solicitud se presente en plazo y que se acompañe de: propuesta de delimitación de zonas a ocupar, planes de instalaciones y servicios y estudio económico-financiero; además, con carácter previo, se exige el abono del canon correspondiente. Para el caso de explotación por terceros -recordemos que la explotación de los servicios por el Ayuntamiento puede ser por sí o por terceros- el Ayuntamiento ha de exigirles la constitución de un depósito previo para responder de los gastos de ejecución subsidiaria del levantamiento de las instalaciones si no se levantaran el plazo fijado por el Servicio Periférico de Costas.

Por lo tanto, para este tipo de autorizaciones que se otorgan a los Ayuntamientos el Reglamento -tampoco la ley- no exige que la Corporación local acredite no estar incursa en causa de prohibición de contratar.

Y ello, desde luego, sin desconocer la obligación de los Ayuntamientos titulares de la autorización que decidan explotar los servicios de temporada en las playas ubicadas en su término municipal a través de terceros, de cumplir las exigencias previstas en la normativa de costas, debiendo acudir al procedimiento de concurso garantizando el respeto de los principios de publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva ( arts. 75 y 53 Ley 22/88).

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección 4ª, en sentencia de 29 septiembre 2004 dictada en recurso de casación 799/2001 argumenta:

'Pues bien, la argumentación del Ayuntamiento parece basarse en que entiende que, una vez que sea titular de la autorización correspondiente, puede explotar sus licencias en uso de las potestades que le otorga la legislación básica de régimen local. Por ello la representación letrada del municipio considera que el Ayuntamiento no está obligado a adjudicar las licencias por concurso, pudiendo utilizar el procedimiento de la subasta como establece el Pliego de Condiciones impugnado, y que no debe exigirse con absoluto rigor que el plazo de vigencia de las licencias que se otorguen a personas privadas sea estrictamente de un año.

Es decir, lo que se mantiene por el Ayuntamiento recurrido es que, siempre que haya obtenido autorización de la Administración estatal o autonómica, ya no se encuentra obligado por los mandatos generales de la Ley de Costas, debiendo aplicar exclusivamente los preceptos que se contienen en la legislación básica de régimen local. Esta Sala no puede compartir esa argumentación, teniendo en cuenta que la Ley de Costas sin duda aplicable es el texto legal básico que contiene las normas sobre protección de las playas españolas. Ello significa que dichas normas han de ser respetadas por los particulares y también por las entidades publicas y privadas, de modo que la normativa general debe ser cumplida por los Ayuntamientos y aunque estos usen sus potestades de acuerdo con la legislación de régimen local deben hacerlo de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Costas'.

SEXTO.-Es para los supuestos de autorizaciones de explotación de estos servicios de temporada a terceros, prevista para los supuestos en que no se soliciten o no proceda otorgarlas al ayuntamiento -en los supuestos ya referenciados- para los que el artículo 113 se remite al procedimiento previsto en el propio Reglamento.

El procedimiento en cuestión está desarrollado en el artículo 152, en la regulación común para autorizaciones y concesiones, que dispone:

'Artículo 152. Tramitación de las solicitudes de autorizaciones y concesiones

1. Las solicitudes acompañadas del proyecto básico o de construcción, conforme a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 22/1988, de 28 de julio (RCL 1988, 1642) , y concordantes de este reglamento, y del resguardo acreditativo de la constitución de las fianzas que, en su caso, correspondan, se tramitarán en la forma que se determina en los apartados siguientes, con las fases de información pública, de informe de los organismos que deban ser consultados, y de confrontación previa del proyecto ( artículo 74.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio).

2. En las concesiones y autorizaciones a otorgar por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el procedimiento de tramitación se ajustará a lo dispuesto en los apartados siguientes.

La tramitación de las restantes concesiones o autorizaciones, competencia de otros Departamentos ministeriales, se regirá por su legislación específica, y, subsidiariamente, por lo dispuesto en este reglamento.

3. Las solicitudes de concesiones y autorizaciones de competencia del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se dirigirán al Servicio Periférico de Costas, junto con dos ejemplares en formato papel y un ejemplar en formato digital del proyecto básico o de construcción, el resguardo acreditativo de la fianza provisional y documentación justificativa de la personalidad del peticionario y del compareciente, y de la representación en que éste actúa y la documentación acreditativa de que el peticionario no incurre en ninguna de las prohibiciones de contratar previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (RCL 2011, 2050y RCL 2012, 106) .

4. El Servicio Periférico de Costas examinará el proyecto presentado, previo abono de las tasas que procedan, para comprobar si su contenido es acorde con lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y en este reglamento, requiriendo al peticionario, en otro caso, para que subsane los defectos observados.

Hecho lo cual, procederá a la confrontación del proyecto sobre el terreno, a fin de determinar su adecuación al mismo, así como su viabilidad.

5. Si el contenido del proyecto recoge alguno de los usos prohibidos expresamente en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y este reglamento se aplicará lo previsto en los artículos 35.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y 75 y 76 de este reglamento.

6. Para continuar la tramitación, el Servicio Periférico de Costas requerirá el informe de los Departamentos ministeriales y Administraciones públicas de carácter territorial que se citan a continuación, además de los previstos en este reglamento para supuestos específicos:

Autorizaciones:

a) Ayuntamientos en cuyo término se pretenda desarrollar o que puedan resultar afectados por el objeto de la autorización.

b) Comunidad autónoma.

c) Ministerio de Defensa, en cuanto puedan afectar a las zonas e instalaciones de interés para la defensa nacional o sus zonas de seguridad, a la vigilancia, seguridad y defensa de los espacios marítimos y a la protección de los buques de Estado naufragados o hundidos.

Concesiones:

a) Ayuntamientos en cuyo término se pretenda desarrollar o que puedan resultar afectados por el objeto de la concesión.

b) Comunidad autónoma.

c) Las Capitanías Marítimas competentes por razón del lugar en materia de navegación y Puertos del Estado, en lo que afecta a señalización marítima, si el objeto de la concesión es una obra fija en el mar que pueda suponer un riesgo para la seguridad marítima. Estos informes tendrán carácter vinculante.

d) El Ministerio de Defensa, en cuanto puedan afectar a las zonas e instalaciones de interés para la defensa nacional o sus zonas de seguridad, a la vigilancia, seguridad y defensa de los espacios marítimos y a la protección de los buques de Estado naufragados o hundidos.

e) Otros Organismos cuyo informe se estime conveniente.

7. Las autorizaciones y concesiones que deban otorgar otros Departamentos ministeriales en el dominio público marítimo-terrestre requerirá el informe previo favorable del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que deberá emitirse en el plazo de un mes.

8. El trámite de información pública, durante el plazo de veinte días, será obligatorio:

a) En los procedimientos de concesiones.

b) En los procedimientos de autorizaciones que se refieran a vertidos industriales y contaminantes desde tierra al mar y a las extracciones de áridos y dragados, así como en las autorizaciones con plazo superior a un año y en los demás supuestos en los que se estime conveniente.

9. El trámite de información pública se llevará a cabo simultáneamente con la petición de los informes citados en el apartado 6.

10. Practicada la fase de información a que se refiere el apartado anterior, el órgano competente resolverá sobre la solicitud, previa audiencia, en su caso, a los interesados en el expediente.

En el caso de autorizaciones, este órgano será el Servicio Periférico de Costas del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Si se trata de concesiones, dicho Servicio elevará el expediente al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con su informe y propuesta.

11. En caso de que se decida acceder al otorgamiento de la concesión, se comunicarán al peticionario las condiciones en que podría serle otorgada aquélla, dándole un plazo de diez días para que manifieste si las acepta. Si no hiciere manifestación alguna en tal plazo, o no aceptara las condiciones ofertadas, se declarará concluido el expediente por desistimiento del peticionario, con pérdida de la fianza constituida.

12. En caso de ser aceptadas las condiciones en el plazo estipulado, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a través de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, resolverá, discrecionalmente, sobre el otorgamiento de la concesión. Si se produce el otorgamiento, el Servicio Periférico de Costas remitirá la resolución para su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

13. Los plazos máximos para resolver y notificar los expedientes de autorización y concesión serán, respectivamente, de cuatro y seis meses, transcurridos los cuales, sin que haya recaído resolución expresa, podrá entenderse desestimada la correspondiente solicitud.

14. Las resoluciones relativas a autorizaciones son susceptibles de recurso de alzada ante el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar. Las resoluciones relativas a concesiones ponen fin a la vía administrativa, y serán impugnables de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre'.

SEPTIMO.-El texto reglamentario -también la ley- establece una regulación propia para las autorizaciones y una específica para las concesiones, terminando con una regulación común para ambas, autorizaciones y concesiones.

El Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, en Sentencia de 30 enero 1999, recuerda que, 'según jurisprudencia consolidada de esta Sala, la concesión supone una transferencia de facultades de la Administración al administrado, mientras que la autorización implica meramente la remoción de límites al ejercicio de una actividad privada para la que existe un derecho subjetivo, de manera que en aquélla hay una retención de poder en el sector público que no existe en ésta, cuya línea diferenciadora se desdibuja paulatinamente por la metamorfosis del derecho poder en derecho función'.

En la regulación propia de las autorizaciones no se contiene referencia alguna a las prohibiciones de contratar. Ello a diferencia de lo que sucede para las concesiones, respecto de las cuales el artículo 65.2 de la Ley de Costas establece:

'2. En ningún caso podrán ser titulares de concesiones las personas en quienes concurra alguna de las prohibiciones de contratar previstas en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Cuando posteriormente al otorgamiento de la concesión, el titular incurra en alguna de las prohibiciones de contratar se producirá la extinción de la concesión.

En caso de declaración de concurso y mientras no se haya producido la apertura de la fase de liquidación, no se producirá la extinción de la concesión, si su titular prestare las garantías suficientes, a juicio de la Administración, para continuar con la ocupación en los términos previstos en el título concesional'.

Por su parte, el artículo 78 de la Ley establece que

'1. El derecho a la ocupación del dominio público se extinguirá por:

(...)

j) Incurrir en prohibición de contratar, de acuerdo con el artículo 65.2 de esta Ley

(...).'

Precepto éste, 65.2, relativo a las concesiones como hemos visto.

Este régimen legal se cohonesta con el establecido en la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que sólo para las concesiones demaniales,no para las autorizaciones, determina que no pueden ser titulares de aquellas las personas en quien concurran prohibiciones de contratar. Así, dispone el artículo 94:

'En ningún caso podrán ser titulares de concesiones sobre bienes y derechos demaniales las personas en quienes concurra alguna de las prohibiciones de contratar reguladas en el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Cuando, posteriormente al otorgamiento de la concesión, el titular incurra en alguna de las prohibiciones de contratación se producirá la extinción de la concesión'.

A nivel de desarrollo reglamentario, el artículo 134 del Reglamento de Costas, establece:

'Artículo 134. Limitaciones a la condición de titular de concesiones

En ningún caso podrán ser titulares de concesiones las personas en quienes concurra alguna de las prohibiciones de contratar previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/ 2011, de 14 de noviembre.

Cuando posteriormente al otorgamiento de la concesión el titular incurra en alguna de las prohibiciones de contratar se producirá la extinción de la concesión.

En caso de declaración de concurso y mientras no se haya producido la apertura de la fase de liquidación, no se producirá la extinción de la concesión, si su titular prestare las garantías suficientes, a juicio de la Administración, para continuar con la ocupación en los términos previstos en el título concesional( artículo 65. 2 de la Ley 22/ 1988, de 28 de julio ( RCL 1988, 1642) ).

Estas limitaciones no serán de aplicación a las concesiones otorgadas al amparo del régimen regulado en la disposición transitoria primera de la Ley 22/ 1988, de 28 de julio, aunque sí a la prórroga regulada en el artículo 2 de la Ley 2/ 2013, de 29 de mayo.'.

Esta limitación tampoco se prevé en el texto reglamentario en relación con las autorizaciones.

Por lo tanto, ni la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas, ni la Ley 22/19888 de Costas, ni el Reglamento de Costas de 2014 establecen como limitación para ser titular de una autorización demanial el no estar incurso en las prohibiciones de contratar previstas en la legislación de contratos del sector público. La limitación está prevista únicamente para los titulares de concesiones. Asimismo es sólo para las concesiones cuando prevén los textos normativos referenciados su extinción cuando posteriormente a su otorgamiento (de la concesión) el titular incurra en alguna de las prohibiciones de contratar.

Siendo ello así convenimos con la defensa del Ayuntamiento de Albuñol en que la exigencia de presentación de documentación acreditativa de que el peticionario no incurre en prohibición de contratar prevista en la legislación de contratos del sector público, lo es para el peticionario de una concesión. Recordemos que este precepto 152 establece:

'3. Las solicitudes de concesiones y autorizaciones de competencia del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente se dirigirán al Servicio Periférico de Costas, junto con dos ejemplares en formato papel y un ejemplar en formato digital del proyecto básico o de construcción, el resguardo acreditativo de la fianza provisional y documentación justificativa de la personalidad del peticionario y del compareciente, y de la representación en que éste actúa y la documentación acreditativa de que el peticionario no incurre en ninguna de las prohibiciones de contratar previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre'.

OCTAVO.-En definitiva, la autorización para la explotación de servicios de temporada en las playas para los Ayuntamientos tiene su propia regulación legal y reglamentaria. En ella se fija la documentación que se ha de acompañar a la solicitud sin que se comprenda la que acredite no estar incurso en prohibición de contratar.

Es para las autorizaciones de explotación de servicios de temporada que soliciten personas físicas o jurídicas distintas al Ayuntamiento,en los casos legalmente previstos, para las que la norma remite a la regulación reglamentaria para autorizaciones.

En esta regulación -tanto legal como reglamentaria- no se establece como causa de prohibición para ser titular de autorización ni de extinción de la ya otorgada el estar incurso en causa de prohibición de contratar, reservado para las concesiones.

Por ello, es coherente con esta regulación que sea para las solicitudes de concesión para las que se exija el acreditar no estar incurso en prohibición de contratar.

En cualquier caso y aun cuando admitiéramos que se exigiera para la tramitación de autorizaciones, lo sería para la regulación general de las mismas y por remisión a esta regulación para la solicitada por las personas físicas o jurídicas, distintas al Ayuntamiento, para la explotación de servicios de temporada en las playas, pero no sería exigible cuando la autorización la solicite un Ayuntamiento.

Así ha venido procediendo la Administración autonómica en años anteriores y así procedió para la autorización concedida en el año 2018 al Ayuntamiento de Albuñol. Y no obstante ello, para su prórroga introduce un requisito no exigido para la autorización sin modificación de las circunstancias del Ayuntamiento ni de cambios normativos.

Atendido al requerimiento por el Ayuntamiento de Albuñol, en cuanto que manifiesta que no podía presentar la documentación requerida porque tenía deudas con la Hacienda Pública y la Seguridad Social, resulta improcedente que la Administración lo tuviera por desistido de su solicitud por no atender al requerimiento de subsanación en el plazo concedido, pues contestado, debió proceder a conceder o denegar la prórroga solicitada pero no a su archivo por desistimiento.

Las consideraciones expuestas conducen a la estimación del recurso contencioso-administrativo y a la consiguiente anulación de las resoluciones impugnadas de 6 de septiembre y 18 de julio de 2019.

NOVENO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, se impone a la Administración demandada el abono de las costas procesales, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la Ley Jurisdiccional, limita su importe, atendidas las circunstancias del caso, a la cantidad de 1.500 euros, únicamente en relación con los honorarios del letrado.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

1.- Estimarel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Albuñol contra la resolución de 6 de septiembre de 2019 que rechaza el requerimiento de anulación y revocación de la resolución de 18 de julio de 2019 que acuerda tenerlo por desistido de la solicitud de prórroga de la autorización para la explotación de los servicios de temporada de playa.

2.- Anular las resoluciones impugnadas.

3.- Imponer a la Administración demandada el abono de las costas procesales, con el límite indicado en el último fundamento de derecho.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA. El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA. En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 1749000024158219, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

En caso de pago por transferencia se emitirá la misma a la cuenta bancaria de 20 dígitos: IBAN ES5500493569920005001274.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

'La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.'