Sentencia Administrativo Nº 2/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1296/2004 de 02 de Enero de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 1296/2004

Parte actora: Dª. Aurora

Parte demandada: MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

SENTENCIA nº 2/2009

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª. MARÍA LUISA PÉREZ BORRAT

Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En Barcelona, a dos de enero de dos mil nueve.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo nº 1296/2004, interpuesto por Dª. Aurora representada por el Procurador D. Antonio Mª. de Anzizu Furest y asistida por la Letrada Dª. Teresa Tremoleda Pamies, contra la Administración demandada MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, actuando en nombre y representación de misma el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. MARÍA LUISA PÉREZ BORRAT, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, practicándose las pruebas propuestas y declaradas pertinentes con el resultado obrante en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que es de ver en autos.

Quinto.- Se prosiguió el trámite, y se señaló para votación y fallo de este recurso para el 16 de diciembre de 2008, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

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Primero.- La demandante, funcionaria del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, con destino en la Inspección Provincial de Barcelona, impugna la Resolución presuntamente desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la anterior resolución Subsecretaria del Ministerio de Trabajo, de 10 de septiembre de 2004, desestimatoria de la solicitud formulada en fecha 30 de julio de 2004, sobre reconocimiento del nivel 27, desde la toma de posesión y los servicios prestados en dicho puesto a fin de que sea considerado el puesto que ocupa del nivel 27, en vez del 26, con el correspondiente complemento de destino, específico y de productividad y con efectos económicos desde su toma de posesión. Resuelto expresamente el recurso de reposición en sentido desestimatorio el recurso se amplió a la Resolución expresa, de 22 de marzo de 2005.

La demandante fue nombrada por Resolución de 20 de diciembre de 2002, funcionaria de carrera del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, para el puesto de trabajo de Inspectora de Trabajo y Seguridad Social, Grupo A, clave 1.502, nivel 26, dependiente del Ministerio de Trabajos y Asuntos Sociales, y con destino en los Servicios Periféricos de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona, tomando posesión el 9 de enero de 2003.

Entiende que la diferenciación en la RPT de dos puestos de trabajo de "Inspector de Trabajo y Seguridad Social", adscritos en exclusiva al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social (clave 1502), en dos niveles 26 (código 048 ) y 27 (código 047 ) es arbitraria, en la medida en que los requisitos de acceso a ambos grupos (nivel 26 y 27), así como las funciones, responsabilidades, organización, horarios, etc. son absolutamente idénticos. La RPT prevé para Barcelona, 35 puestos de Inspectores, 21 del nivel 26 y 14 del nivel 27, siendo la única diferencia, las retribuciones que perciben y los derechos que les reconocen, puesto que el trabajo está organizado de forma independiente del nivel al que estén asignados los inspectores, atribuyéndoles de forma indistinta todos los trabajos. Esta cuestión, por lo demás, ha sido reconocida por diversas resoluciones judiciales, por lo que la Administración empieza a acatarlas y se plantea una futura modificación de la RPT, siendo así que la CECIR se muestra dispuesta a reconocer el nivel 27 a los Inspectores de Trabajo con más de 3 años de antigüedad en el puesto; quedando pendiente que la CECIR acepte que este criterio no puede marcar una diferencia de niveles en puestos de trabajo.

Los dos Jefes de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona, reconocen explícitamente la identidad de funciones realizadas por la demandante en su calidad de Inspectora, nivel 26, con los Inspectores del nivel 27 (docs. 4 y 5). Pese a ello, y aun cuando existen numerosas sentencias favorables, la Administración se ha limitado a reconocer las situaciones jurídicas individualizadas, pero no ajusta la RPT a las condiciones de cada puesto de trabajo.

Seguidamente efectúa una descripción de la estructura del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, así como las diversas cuantías de los complementos de destino, específico y de productividad del nivel 26 y 27, en los años 2003, 2004 y 2005, acompañando certificación al respecto.

En base a los fundamentos de derecho, en especial el carácter normativo de las RPT, la inexistencia de acto administrativo previo firme y consentido, así como la no prescripción del derecho material ejercitado, el principio de igualdad en el seno de la función pública y, en especial, en los puestos de trabajo de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social de nivel 26 y nivel 27, así como la inexistencia de motivo que justifique la diferencia de trato entre los Inspectores del nivel 26 y 27 - la cual existe- entiende que procede: a) declarar la nulidad de plenos derecho de las resoluciones de la Subsecretaria del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 10 de septiembre de 2004 y 22 de marzo de 2005; b) se declare la nulidad de la RPT del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, aprobado por la CECIR de 28 de diciembre de 1988, en cuanto a la diferenciación en dos niveles de los Inspectores de Trabajo de la Inspección Provincial de Barcelona y acuerdos del CECIR, de 27 de marzo de 1996, 30 de junio de 1998 y 22 de julio de 2003; c) que declare la nulidad de pleno derecho de las Instrucciones 109/2004, 101/2004 y 102/2005 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; d) que se reconozca el derecho de la actora a la igualdad de trato con los funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social que ocupan puestos de inspectores clasificados en el nivel 27 en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona; e) se reconozca que el puesto ocupado por la demandante corresponde al nivel 27, desde la fecha de la toma de posesión a todos los efectos legales y, en especial, a los efectos previstos en el art. 21.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , computando la totalidad de servicios prestados en dicho puesto de trabajo a efectos de consolidación del grado personal 27 y f) se reconozca el derecho de la actora a percibir iguales retribuciones correspondientes a los puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social, Nivel 27, en concepto de complemento de destino, específico y de productividad desde la fecha de la toma de posesión el día 9 de enero de 2003, con los intereses legales, y, provisionalmente, puesto que la cantidad se modifica día a día, fija la diferencia retributiva existente hasta el 30 de mayo de 2005 en 6.200,53 euros, más los intereses legales.

Segundo.- El primer argumento que esgrime el Abogado del Estado es la posible inadmisibilidad del recurso a amparo del art. 28 de la LJCA , por entender que al haberse aprobado la RPT, por resolución de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de retribuciones de 28 de diciembre de 1998 nos hallamos ante acto firme y consentido.

Ahora bien, hemos de tener en cuenta que esta alegación no ha sido esgrimida por la Administración en vía administrativa que entró a resolver el fondo del recurso. Por lo demás, la solicitud que formuló la actora es de reclasificación de su puesto de trabajo y solo podía efectuarla una vez tomó posesión del cargo, es decir, a partir del 9 de enero de 2003, que es cuando toma razón de la discriminación que, a su entender, se produce por desempeñar las mismas funciones que otros funcionarios que tienen clasificado el puesto de trabajo en el Nivel 27.

Por esta misma razón tampoco se puede aceptar la segunda causa de inadmisibilidad aducida en la contestación a la demanda basada en la no impugnación de la RPT dentro del plazo de dos meses establecidos en la norma, fecha en la que la demandante no era funcionaria y no estaba legitimada, por esta misma razón para impugnar dicha RPT.

Una tercera causa de inadmisibilidad se halla en el hecho de haber consentido otra resolución previa de 26 de enero de 2004, que no fue recurrida en tiempo y forma, estamos ante una causa de inadmisibilidad que ha de prosperar parcialmente en cuanto sí nos hallamos ante un acto firme y consentido, pero únicamente por lo que se refiere al periodo comprendido entre la toma de posesión y la fecha de la solicitud, 28 de noviembre de 2003 que se refería a la petición de nivel 27 (folio 1 del EA) e incluía todos los efectos económicos que conlleva (motivo por el que el hecho de que no se incluyera el complemento de productividad no hace diferente la solicitud y por consiguiente la firmeza del acto denegatorio) pero al mismo tiempo y dado que el desempeño del puesto de trabajo se desarrolla en el tiempo impide considerar la firmeza de aquel acto para la prestación futura del citado puesto. Por ello, la nueva solicitud solo podía abarcar el periodo que se inicia a partir del día siguiente de la solicitud anterior (30 de julio de 2004).

Tercero.- En cuanto al fondo del recurso, esta misma Sala en sus Sentencias de 5 de junio de 2000 (Referencia El Derecho 2000/43199), 13 de abril de 2000 (Referencia El Derecho 2000/40155) y 10 de marzo de 2000 (Referencia El Derecho 2000/22147), entre otras, dictadas por la Sección Primera y la más reciente de 10 de octubre de 2003 , de esta misma Sección ha tenido la ocasión de examinar la cuestión aquí controvertida. En efecto el eje central de la controversia tiene como fundamento la desigualdad que se produce en el puesto ocupado por la demandante y sus retribuciones solamente por razón de ser un funcionario de nuevo ingreso que se asigna a un puesto de nivel 26 -reclama el 27- cuando las funciones que realiza son idénticas a las que realizan otros funcionarios que ocupan plazas de nivel 27.

Para determinar si se ha infringido el principio de igualdad, básico en el ámbito retributivo tanto laboral como de la función pública, hemos de examinar si concurren los presupuestos exigidos por la doctrina del Tribunal Constitucional, siendo el primero de ello la identidad de situaciones. Para ello, debemos partir de la certificación del Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona, conforme a la que la demandante fue adscrita a la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social con un Complemento de Destino de Nivel 26, desde la fecha de la toma de posesión de su cargo, puesto que "ha venido cumplimentando de manera habitual las mismas órdenes de servicio, realizando las mismas funciones y cometidos, y asumiendo las mismas responsabilidades que el resto de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social de esta plantilla con Nivel 27 de Complemento de Destino, sin que exista ningún elemento diferenciador, tanto en la atribución de estas funciones como en la naturaleza de las mismas", certificación que viene corroborada por la Jefa de la Inspección Provincial que sustituyó en el cargo al anterior.

Como ponían de relieve las Sentencias arriba indicadas, con esta actividad la Administración ha infringido el art. 23.2 CE , que incorpora el principio de igualdad reconocido con carácter general en el art. 14 CE , al ámbito de la función pública. Partiendo de la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de agosto de 1983, [STC 75 /1983]), hemos de tener en cuenta que la Constitución "configura el principio de igualdad ante la Ley como un derecho subjetivo de los ciudadanos, evitando los privilegios y las desigualdades discriminatorias entre aquéllos, siempre que se encuentren dentro de las propias situaciones de hecho, a las que debe corresponder un tratamiento jurídico igual, pues en tales supuestos la norma debe ser idéntica para todos, comprendiéndolos en sus disposiciones y previsiones con la misma concesión de derechos que eviten las desigualdades, pues de no actuarse legislativamente de tal manera, surgiría un tratamiento diferenciado a causa de una conducta arbitraria, o al menos no debidamente justificada, del poder público legislativo.

Sólo le resulta posible al legislador, en adecuada opción legislativa, establecer para los ciudadanos un trato diferenciado, cuando tenga que resolver situaciones diferenciadas fácticamente con mayor o suficiente intensidad, que requieran en su solución por su mismo contenido una decisión distinta, pero a tal fin resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente por ello una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al legislador con carácter general la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente, siempre que su acuerdo no vaya contra los derechos y libertades protegidos en los art. 53.1 y 9.3 CE , ni sea irrazonada, según deriva todo ello de la doctrina establecida por este Tribunal Constitucional en las SS 10 julio 1981, 14 julio 1982 y 10 noviembre este último año, así como de las SS 23 julio 1968 y 27 octubre 1975 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos".

Esta exigencia no sólo es exigible del poder legislativo sino que también debe ser respetada por todos los poderes públicos, entre ellos por la Administración pública en el ejercicio de su actividad ya sea en su potestad autoorganizativa ya sea en el ejercicio de su potestad reglamentaria. En este caso, tal como decía la Sección Primera, la distinción o criterio tenido en cuenta por la Administración basado en que se trataba de funcionarios de nuevo ingreso para fundamentar la diferencia retributiva resulta artificiosa y carente de sentido objetivo y razonable para legitimar el distinto tratamiento aplicado, puesto que el certificado arriba mencionado acredita indubitadamente que la actora ha venido cumplimentando de manera habitual las mismas órdenes, funciones y cometidos que el resto de los inspectores de trabajo de la plantilla que ocupan un puesto de nivel superior y, lo que es más importante: "asumiendo las mismas responsabilidades".

Por su parte, el Tribunal Supremo en su Sentencia de 3 de noviembre de 1997 [RJ 1997 7973 ], ante pretensiones similares a la que ahora se examina, afirmaba que "la identidad de las funciones que desarrollan todos los Inspectores de Consumo, jurídicamente es obligado por art. 23.3 b) de la Ley 30/1984, de Reforma de la Función Pública , que su remuneración en concepto de complemento específico también sea idéntica", y con relación a los Subinspectores adscritos de Tributos, ha entendido igualmente que al "... no haberse acreditado en autos que en la citada Delegación se hayan organizado los servicios de inspección, de modo los puestos de Subinspector Adscrito A, desarrollen funciones determinadas o conozcan de asuntos diferentes o más complejos o más numerosos que los atribuidos a los que ocupan los puestos de Subinspector Adscrito B, procede la equiparación reclamada con los consiguientes efectos retributivos" (Sentencia de 10 de junio de 1997 [RJ 1997 5139 ] y de 7 de noviembre de 1997 [RJ 1997 8153 ]).

Cuarto.- Hemos de examinar ahora la pretensión que hace referencia a la configuración del puesto de trabajo en la Relación de Puestos de Trabajo, precisamente en base a esta configuración la Administración pretende justificar la desigualdad retributiva y la pretensión de reconocimiento del tiempo de permanencia a efectos de consolidación del grado personal, pero como seguidamente examinaremos esta oposición, tampoco puede tener acogida. En efecto, el principio de igualdad que debe informar toda la actividad administrativa, incluida la potestad de autoorganización y la actividad reglamentaria (las RPT participan de la naturaleza de disposición general), implica que si la Administración periférica precisa, para el cumplimiento de sus funciones, de un número de puestos de trabajo ocupados por Inspectores con el mismo contenido funcional y las mismas responsabilidades debe catalogar estos puestos por igual, sin que sea lícito, por contravenir este principio, su catalogación de forma diferente al no ofrecer siquiera una mínima justificación que haga razonable la desigualdad.

El Tribunal Constitucional, nos dice que "es menester precisar que la prohibición de discriminación, enunciada con carácter general en el art. 14 CE , y concretamente en cuanto al acceso y a la permanencia en los cargos y en las funciones públicas, en el art. 23.2 CE, responde a uno de los valores superiores que según la Constitución han de inspirar el ordenamiento jurídico español, el valor de la igualdad (art. 1.1 ). El derecho a la igualdad tiene así un carácter general que comprende a los servidores públicos y actúa, en el acceso a la función pública, y a lo largo de la duración de la relación funcionarial..."

En definitiva cuando la Administración ha adscrito a unos concretos puestos de trabajo a los Inspectores con un contenido funcional idéntico al del nivel inmediato superior, o bien no ha respetado las funciones que debían desempeñar los funcionarios de nuevo ingreso, haciéndoles asumir unas funciones y responsabilidades superiores o no comprendidas en el ámbito de su competencia con todas las consecuencias que ello conlleva y que no parece ser el caso, o bien ha vulnerado sus derechos al cargo y retributivos al incluir en la RPT unos puestos con un nivel que no se corresponde con dicho contenido funcional.

Como ya hicieran las Sentencias dictadas por esta misma Sala, la apreciación de la vulneración del principio de igualdad impone hacer otras precisiones, al amparo de lo ordenado por el artículo 27.2 de la LRJCA de 1998, y ello habida cuenta el carácter normativo de las relaciones de puestos de trabajo y de que somos competentes y en consecuencia a declarar la nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo en el concreto particular que afecta al puesto de trabajo ocupado por la actora desde la fecha de su toma de posesión (aún cuando los efectos económicos del acto consentido y firme impidan considerar estos con anterioridad a 30 de julio de 2.004), debiendo en tal sentido publicarse esta sentencia en los términos del artículo 72.2 de la LRJCA .

Por otra parte, el informe aportado en periodo probatorio deja claro que las funciones correspondientes a Inspector de Trabajo y Seguridad Social de la Delegación de Barcelona son realizadas indistintamente por Inspectores de nivel 26 e inspectores de nivel 27, que no existe ninguna norma legal, circular interna o instrucción de cualquier tipo que especifique funciones, cometidos o responsabilidades distintos para los niveles 26 y 27 de los Inspectores de Trabajo; que en la práctica no existe ni se aplican funciones diferentes a los Inspectores de Trabajo de nivel 26 y 27 y que no existe ninguna diferencia relevante entre las funciones realizadas por los Inspectores de Trabajo de nivel 26 y 27, lo cual solo nos puede llevar a estimar el recurso.

Quinto.- Que no obstante no procede imponer las costas del proceso al amparo del art. 139 de la LRJCA .

Fallo

1º) Estimar parcialmente el recurso y anular la resolución administrativa impugnada por no ser conforme a Derecho.

2º) Declarar la nulidad de la correspondiente relación de puestos de trabajo en cuanto afecta al puesto ocupado por la demandante nivel 26 de Inspector de Trabajo y Seguridad Social que le fue adjudicado, al que corresponderá el nivel 27, si bien con efectos retroactivos sólo a la fecha de la solicitud objeto de este proceso, habida cuenta la inadmisibilidad sobre la reclamación de efectos económicos apreciada en el fundamento de derecho segundo in fine en relación al periodo comprendido entre la toma de posesión y el 30 de julio de 2.004, debiendo publicarse este fallo en los términos indicados en el penúltimo fundamento de derecho.

3º) Reconocer el derecho de la actora, desde la toma de posesión, a recibir el mismo tratamiento que los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social que desempeñaban puestos de nivel 27 y ello tanto a los efectos retributivos (salvo el periodo expresamente indicado a efectos retributivos exclusivamente) como a los demás atinentes a la carrera administrativa, debiendo la Administración adoptar en ejecución de sentencia las medidas pertinentes al efecto, y entre ellas efectuar la correspondiente liquidación por los haberes dejados de percibir con efectos retroactivos a la fecha 30 de julio de 2.004 más los intereses de demora que procedan.

4º) No hacer imposición de las costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 19 de enero de 2009, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.