Encabezamiento
T.S.J.MADRID CON/AD SEC.2
MADRID
SENTENCIA: 00199/2007
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
ROLLO DE APELACIÓN Nº 294/2005
RECURRENTE:
Administración General del Estado (Ministerio de Justicia)
Abogado del Estado
RECURRIDO
Ayuntamiento de MADRID
Letrado Consistorial
S E N T E N C I A
Nº R/ 199
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Ilustrísimos Señores:
Presidente:
D. Juan F López de Hontanar Sánchez
Magistrados:
Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí
D. Miguel Ángel García Alonso
D. Francisco Javier Canabal Conejos
D. Marcial Viñoly Palop
En la Villa de Madrid a uno de Febrero del año dos mil siete.
Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia de
Madrid, el rollo de Apelación nº 294 de 2.005 dimanante del Procedimiento Ordinario número 152 de 2.003, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de los de Madrid, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado (Ministerio de Justicia) asistida y representada por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada en el mismo. Han sido parte la apelante y como apelado el Ayuntamiento de Madrid asistido y representado por el Letrado Consistorial.
Antecedentes
PRIMERO.- El día 7 de Abril de 2.005, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de los de esta ciudad, en el procedimiento Ordinario número 152 de 2.003, se dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: «Que desestimando como desestimo el recurso formulado por el Letrado del Estado, en nombre del Ministerio de Justicia, contra el Decreto de 5 de septiembre de 2003 , que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de 4 de febrero del mismo año, que acordaba denegar la solicitud de licencia para la actividad de laboratorio de análisis y dependencias administrativas del edificio del Instituto Nacional de Toxicología en la calle Luis Cabrera nE 9, debo declarar y declaro la misma conforme a derecho, sin hacer expresa imposición de costas.- Notifíquese a las partes la presente resolución, haciéndoles saber que contra la misma cabe Interponer recurso de apelación, dentro de los quince días siguientes a su notificación de conformidad con el art. 85, 81 y concordantes de la L.J.C.A. Y a su tiempo, y con certificación de la presente para su cumplimiento, devuélvase el expediente al lugar de su procedencia.- Así por esta mi sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.»
SEGUNDO.- Por escrito presentado el día 4 de Febrero de 2.005 el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado (Ministerio de Justicia) interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando que en su día y previos los trámites legales se dictara Sentencia que revocara la de instancia.
TERCERO.- Por providencia de fecha 7 de Febrero de 2.005 se admitió a trámite el recurso y se acordó dar traslado del mismo a la parte demandada, presentándose por el Letrado Consistorial del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid escrito el día 4 de Marzo de 2.005 se opuso al mismo y solicitó su desestimación y la confirmación de la Resolución recurrida.
CUARTO.- Por resolución de 16 de Marzo de 2.005 se elevaron las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. Don Juan F López de Hontanar Sánchez, acordándose por providencia de 9 de marzo de 2006 practicar de oficio prueba documental y por resolución de 19 de Septiembre de 2006 de conformidad con el artículo 65 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa oír a las partes sobre motivos de nulidad distintos de los alegados lo que se reiteró por providencia de 16 de Noviembre de 2006 y verificado se acordó señalar el día 1 de Febrero de 2.007 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, al no estimarse preciso por la sala ni el recibimiento a prueba ni el trámite de conclusiones.
QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998 .
Fundamentos
PRIMERO.- La sentencia de instancia señala que la necesidad de licencia para la implantación de la actividad debe considerarse derivada del propio sometimiento de la administración al derecho, que implica que no pueda considerarse a la misma exenta de cumplimiento de ninguna de las normas que forman el ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa.- Sexto.- La normativa aplicable, en este caso, ha de ser el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, vigente en el momento que se solicita la licencia, a la que, no solamente la administración del Estado, sino también la municipal, que resuelve, se encuentran vinculadas. (La parte actora no ha razonado que pueda aplicarse una normativa anterior, que se desconoce si hubiera podido ser favorable a la ubicación de la actividad.)- Séptimo.- En consecuencia, y no discutida la interpretación del Plan General de Ordenación Urbana que se propugna en el informe técnico que fundamenta la resolución denegatoria de la licencia, la conformidad a derecho de esta resolución ha de considerarse indudable. Ciertamente, si el ejercicio de la actividad exigiera necesariamente el uso del edificio en cuestión, bien por la ubicación del mismo, bien por sus especialísimas características, bien por otras circunstancias, hubiera podido compartirse la afirmación de la actora de que el interés público inherente al servicio público que se desarrolla con dicha actividad habría de prevalecer al de la ordenación del territorio. No obstante, en este caso, no queda acreditada esa necesidad.
SEGUNDO.- El informe técnico obrante al folio 31 del expediente administrativo señala que la Norma Zonal de aplicación 1.6.b no admite el uso solicitado de los locales de referencia. Asimismo, la actividad solicitada resulta ser calificada, según los anexos de la O.E.T.L. y C.U. por lo que no procedería la tramitación como inocua.
TERCERO.- Debe en primer lugar rechazarse la argumentación del Abogado del Estado de que determinadas actividades no precisan licencia de instalación, en primer lugar porque esta cuestión y referida al propio instituto nacional de toxicología ya fue resuelta en la Sentencia de 8 de Junio de 1999 dictada en el recurso contencioso administrativo número 2.037 de 1.995 cuando señalamos que no puede compartirse las tesis del Abogado del Estado en el sentido de que la actividad desarrollada por el Instituto Nacional de Toxicología no precisa licencia de actividad. No puede pretenderse que la Administración del Estado ostente el privilegio de no estar sometida al Ordenamiento Jurídico, ello sería contrario al artículo 9 de la Constitución que establece la sumisión de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico, y la legislación urbanística obliga por igual a las personas físicas, a las jurídicas a los poderes públicos. Privar a los Municipios del Control de la actividad urbanística sería tanto como permitir realizar cualquier acto de uso del suelo sin licencia alguna, ello permitiría por ejemplo la construcción en suelo rústico de especial protección o la demolición de edificios singularmente protegidos o catalogados, incluso los que forman parte del patrimonio monumental y artístico. La licencia que se le exige por la autoridad municipal es la de instalación, para comprobar si la actividad a realizar es compatible con el uso del suelo establecido en el Plan de Ordenación. La autoridad municipal cita el artículo 242 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1.992 , pero requisito está establecido desde la primera Ley de 1.956 y a el se referían los artículos 134 y 57 del texto refundido de 134 y 57. Por lo tanto para la instalación de un establecimiento como el que es objeto de enjuiciamiento es preciso que en la zona se permita dicho uso del suelo. Ha de concluirse por lo tanto que se precisa de licencia de contenido urbanístico, cuya concesión es de carácter reglado, y que ha de concederse si existe compatibilidad de uso, esta es la licencia que se le exige y respecto de esta la Jurisprudencia entiende su solicitud es obligatoria, prueba de ello es la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 10 de Abril de 1.989 que señala que bastará indicar que en nuestro ordenamiento jurídico están sujetas a licencia municipal la primera utilización de los edificios y la modificación del uso de los mismos -artículos 178,1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 1, 10 y 13 del reglamento de Disciplina Urbanística- siendo la finalidad de tal intervención municipal, la de comprobar si el uso proyectado se ajusta al destino urbanístico previsto en el planeamiento así como también si el edificio reúne las condiciones de seguridad y salubridad necesarias -artículo 2, 2 d) del reglamento de Servicios . Siendo clara la necesidad de un control municipal sobre los extremos mencionados, especialmente si se tiene en cuenta que el nuevo destino de culto religioso va a implicar una concentración de personas de cierta entidad. Con todo el respeto que merecen las distintas manifestaciones de la vida religiosa, la Administración no puede renunciar a su deber de velar por los importantes aspectos del interés público de que se ha hecho mención: el respeto a los distintos cultos religiosos ha de ser armonizado -artículo 16,1 de la Constitución, in fine- con el servicio a otros fines de interés general -artículo 1031 de la Constitución- que la Administración no puede olvidar.
TERCERO.- Y además señalamos en dicha sentencia que por otra parte ha de concluirse que la actividad desarrollada por el Instituto Nacional de Estadística esta sometida al Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. El artículo 505 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece como funciones del citado instituto la de practicar los análisis e investigaciones toxicológicas que sean ordenadas por los Médicos Forenses y las Autoridades Judiciales o Gubernativas, o del Ministerio Fiscal. Para ello de conformidad con el artículo 6 Real Decreto de 13 de julio de 1967 , Orgánico del Instituto Nacional de Toxicología según redacción otorgada por el Real Decreto 3061/1982, de 15 de octubre , establece que el Instituto está constituido por tres Departamentos que radicarán, respectivamente, en Madrid, Barcelona y Sevilla. Cada Departamento constará de las Secciones de Química, Biología, Histología-Anatomopatología y en Madrid, además, la Sección de Criminalistica. Es patente que la actividad puede calificarse como insalubre, molesta y peligrosa. El artículo 1 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas establece que el presente reglamento de obligatoria observancia en todo el territorio nacional, tiene por objeto evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes sean oficiales o particulares, públicos o privados a todos los cuales se aplica indistintamente en el mismo la denominación de "actividades", produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas pública o privada o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes. Ante el tenor de dicho precepto ninguna otra interpretación cabe, es patente que en razón la de la actividad desarrollada por el instituto precisa de licencia de actividad.
CUARTO.- Por otra parte la alegación de falta de necesidad de licencia no es compatible con el combate de una resolución que deniega la licencia precisamente como consecuencia de la solicitud formulada por la Administración del Estado. Por otra parte la alegación de los preceptos de la Ley de Carreteras de 29 de Julio de 988 , la Ley 39/2003 de 17 de Noviembre del Sector Ferroviario , la Ley de puertos y Marina Mercante, y lo dispuesto en la Ley de Navegación Aérea respecto de la no sumisión de dichas instalaciones navales, aéreas, carreteras o ferrocarriles a actos de control municipal son excepciones no generalizables, debiendo señalarse que le cabía a la Administración del estado seguir el procedimiento del artículo se debió seguir el procedimiento previsto en el artículo 161 de la Ley Territorial 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , ya que según su apartado 4º permite a la Administración General del Estado podrá aplicar, para la realización de las obras y los servicios de su competencia, el procedimiento previsto en este artículo. Los proyectos a que se refiere el número anterior serán sometidos al Ayuntamiento interesado para informe que si es positivo sobre la conformidad del proyecto con la ordenación urbanística aplicable implicará la declaración municipal definitiva de su viabilidad urbanística, haciendo innecesarios cualesquiera ulteriores trámites. El mero transcurso, sin efecto, del plazo otorgado para su evacuación producirá legalmente todos los efectos propios de la emisión expresa del informe en sentido positivo. Si el informe manifiesta la disconformidad del proyecto con la ordenación urbanística de aplicación dará lugar, en todo caso, a la apertura de los trámites siguientes: a) La Administración titular del proyecto adaptará su contenido si es posible a la ordenación urbanística aplicable, comunicando las rectificaciones hechas al Ayuntamiento. b) De no ser posible la adaptación del proyecto a la ordenación urbanística, la Administración titular motivará la urgencia o el interés general de la ejecución del proyecto, comunicándolo al Ayuntamiento y a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística, y en este caso la Consejería competente en materia de ordenación urbanística lo elevará al Gobierno de la Comunidad de Madrid, el cual, apreciados los motivos de urgencia o interés general que exige la ejecución del proyecto, lo aprobará, precisando los términos de la ejecución y determinando la procedencia, en su caso, de la incoacción de procedimiento de modificación o revisión del planeamiento urbanístico. Podía también seguirse el procedimiento previsto en el artículo 244 de del Texto refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 según el cual cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar la remisión al Ayuntamiento correspondiente del proyecto de que se trate, para que en el plazo de un mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento urbanístico en vigor. En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el departamento interesado al Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe sucesivo del órgano competente de la comunidad autónoma, que se deberá emitir en el plazo de un mes, y de la Comisión Central del Territorio y Urbanismo. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento, conforme a la tramitación establecida en la legislación urbanística. No se ha seguido este procedimiento, no ha existido declaración de excepcional interés público, no ha habido comunicación del Ministro de Justicia, y no existe tampoco acuerdo del Consejo de Ministros acordando la ejecución de las obras y ordenando la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento, por tanto dicha argumentación del Abogado del Estado ha de ser rechazada.
QUINTO.- El Abogado del Estado en su escrito de formalización del recurso citó la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1989 conforme a la cual, "la imperatividad de los Planes de urbanismo debe interpretarse en sentido acorde con la finalidad del ordenamiento, sin restringir el uso de las construcciones preexistentes acordes con la normativa anterior que no impida o dificulte la ejecución del planeamiento; ya que de entender inadecuado el uso permitido por la anterior ordenación se inferiría una lesión al derecho de propiedad no justificado por las exigencias dimanantes de la modificación introducida por el nuevo planeamiento". Afirma el Abogado del Estado que el valor del criterio apuntado por el Alto Tribunal en esta sentencia es significativo ya que en la misma se resolvía sobre un supuesto de licencia solicitada por particulares, en el que no quedan comprometidos los intereses públicos que fácilmente se perciben en el presente caso. Con mayor motivo puede aplicarse a este caso en que, como hemos visto, el régimen de licencias queda fuertemente matizado. Dicha alegación supuso que este Tribunal en aplicación de lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que prescribe que cuando el Juez o Tribunal juzgue oportuno que en el acto de la vista o en las conclusiones se traten motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo pondrá en conocimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de diez días para ser oídas sobre ello, pusiera de manifiesto a las partes la posible aplicación del régimen establecido en la disposición transitoria tercera de las Normas Urbanísticas el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 7 de marzo de 1.985 que establecía que las disposiciones sobre usos contenidas en el presente Plan, no impedirán a los edificios o locales en construcción o construidos con licencia ajustada al anterior planeamiento, que vinculará la edificación o el local a un uso o clase de uso determinado, la instalación de los mismos respectivamente, sin perjuicio del cumplimiento de las condiciones ambientales fijadas en el presente Plan, y de las establecidas para la sustitución de la actividad en el capítulo preliminar del Título 8, disposición transitoria también contenida en las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 17 de Abril de 1.997 . Ello significa como hemos señalado en nuestras Sentencias de 22 de Diciembre de 2.000 (recurso 2243/1994), de 23 de Mayo de 2.002 (recurso 2307/1998) y 3 de Junio de 2.003 (recurso 2582/1997), 2 de Noviembre de 2004 (recurso 3016/1997) y de 17 de Julio de 2006 (recurso 1711/2003 ) entre otras que si en el emplazamiento para el que se solicita la licencia, con anterioridad a la entrada en vigor del plan se hubiera licenciado para un uso específico no podría denegarse la licencia por dicha cuestión, si el uso establecido en el plan en vigor es distinto. En el caso presente la licencia se deniega por incompatibilidad de uso al no admitir el mismo la norma zonal de aplicación 1.6.b). Sin embargo la denegación que se justifica en el informe técnico no tiene en cuenta las disposiciones transitorias tercera de las Normas Urbanísticas de los Planes Generales de Ordenación Urbana de Madrid de 17 de Abril de 1.997 y de 7 de marzo de 1.985. A petición del este Tribunal el Ayuntamiento de Madrid ha remitido diversa documentación de la que se deduce que el uso pretendido (laboratorio de análisis y dependencias administrativas anexas) se encontraba licenciado desde al menos 1957 (licencia otorgada el 9 de Enero de 1.957) y es singularmente transcendente la licencia de actividad concedida el 20 de Enero de 1977 para laboratorio de investigación y fabricación de cosméticos, actividad esta que cuenta con licencia de funcionamiento desde el 13 de Abril de 1977. El uso urbanístico licenciado es coincidente con el solicitado, pues aún cuando el Ayuntamiento de Madrid lo califique de dotacional por estar al servicio de la administración pública, el carácter de laboratorio se superpone a dicho uso dotacional y por lo tanto el uso industrial característico de los laboratorios es el mismo que el licenciado con anterioridad, debiendo realizarse la interpretación mas beneficiosa para el interesado conforme al artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 (El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual), debiendo además señalarse que la calificación del uso como meramente dotacional sirve para facilitar que se implanten dichos usos pero no para restringirlos si el uso característico es compatible con la norma zonal o con el uso no dotacional correspondiente, mas aún cuando se solicitó licencia de actividad sin cambio de uso, por lo que la denegación de la licencia con base en dicha normativa no se ajusta a Derecho pues es contraria a lo dispuesto en las disposiciones transitorias tercera de los planes de 1985 y 1997 , ahora bien ello no significa que dicha anulación suponga la declaración del derecho a obtener la licencia pretendida, en primer lugar porque ha de se seguirse el procedimiento previsto en la Ley Territorial de Madrid 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid dado que la actividad es calificada y no inocua, debiendo seguirse dicho procedimiento pues la licencia se solicitó el 24 de Julio de 2002 y dicha Ley entro en vigor el 2 de julio de 2002 , y que sustituyó el procedimiento establecido en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre , en conclusión ha de estimarse el recurso de apelación, estimarse el recurso contencioso-administrativo, anular el acto impugnado y retrotraer las actuaciones para que una vez se siga el procedimiento establecido en la Ley Territorial de Madrid 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid , el Ayuntamiento de Madrid conceda o deniegue la licencia solicitada que no podrá serlo por razón del uso urbanístico sino por las prescripciones ambientales.
SEXTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia y no observando temeridad ni mala fe en el las partes no procede la condena en costas en primera instancia
Vistas las disposiciones legales citadas
Fallo
QUE ESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por el Abogado del Estado en representación de la Administración General del Estado (Ministerio de Justicia) y en su virtud REVOCAMOS la Sentencia dictada el día 7 de Enero de 2.005, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 26 de los de esta ciudad, en el procedimiento Ordinario que se sigue con el número nº 152 de 2.003 y ANULAMOS el Decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Chamartín del Ayuntamiento de Madrid 5 de septiembre de 2003, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de 4 de febrero del mismo año, que acordaba denegar la solicitud de licencia para la actividad de laboratorio de análisis y dependencias administrativas del edificio del Instituto Nacional de Toxicología en la calle Luis Cabrera nE 9 y ordenamos retrotraer las actuaciones para que una vez se siga el procedimiento establecido en la Ley Territorial de Madrid 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid , el Ayuntamiento de Madrid conceda o deniegue la licencia solicitada que no podrá serlo por razón del uso urbanístico sino por las prescripciones ambientales, sin condena en costas en ni en primera ni en segunda instancia.
Notífiquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra la misma no cabe recurso alguno y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución, en su caso.
Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilustrísimo Sr. Magistrado Ponente Don Juan F López de Hontanar Sánchez, estando celebrando audiencia pública ordinaria, en la Sala de este Tribunal, al mismo día de su fecha de lo que yo Secretario doy fe.
