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Última revisión
17/12/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1603/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4169/2018 de 25 de Noviembre de 2020
Relacionados:
Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Noviembre de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: MAURANDI GUILLEN, NICOLAS ANTONIO
Nº de sentencia: 1603/2020
Núm. Cendoj: 28079130022020100596
Núm. Ecli: ES:TS:2020:4035
Núm. Roj: STS 4035:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 25/11/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4169/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 13/10/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén
Procedencia: T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.4
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
Transcrito por: FGG
Nota:
R. CASACION núm.: 4169/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Nicolás Maurandi Guillén, presidente
D. José Díaz Delgado
D. Ángel Aguallo Avilés
D. José Antonio Montero Fernández
D. Francisco José Navarro Sanchís
D. Jesús Cudero Blas
D. Isaac Merino Jara
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 25 de noviembre de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación que con el número ante la misma pende de resolución, interpuesto por Calvo Conservas, S.L., representada por el procurador don Esteban Manuel García Castellano y defendida por el abogado don Tomás Ramón Fernández Rodríguez, contra la sentencia de 31 de enero de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 1286/2014).
Siendo parte recurrida la Administración General del Estado representada y defendida el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén.
Antecedentes
'
Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de CALVO DISTRIBUCIÓN ALIMENTARIA SL contra la resolución dictada por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Galicia en fecha 14 de marzo de 2014, en la reclamación económico-administrativa número 15/2962/2012 y acumuladas.
Sin expresa imposición de las costas procesales'.
'
'
Fundamentos
A partir de lo afirmado en la resolución del Tribunal Económico Central a la que luego se hace referencia debe consignarse lo siguiente:
Partiendo también de lo afirmado en la resolución del TEAC, como también de lo declarado en la sentencia de 15 de diciembre de 2016 del Tribunal General de la Unión de Europea (TGUE) dictada en el asunto T-466/14, debe dejarse constancia así mismo de lo siguiente:
Esas comprobaciones se efectuaron a raíz de las actuaciones de investigación llevadas a cabo entre los días 9 y 18 de noviembre de 2009 en El Salvador por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude de la Comisión Europea (OLAF), que tenían por objeto desarrollar una misión conjunta de cooperación administrativa para comprobar el origen real de las materias primas utilizadas por la filial del GRUPO CALVO en dicho país, CALVO CONSERVAS EL SALVADOR, S.A. de Capital Variable (Calvo Conservas Salvador), para la producción de lomos de atún congelados y para el atún enlatado exportado a la Unión Europea bajo la cobertura de los certificados de origen FORM A del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) emitidos en El Salvador.
En el desarrollo de dichas actuaciones se permitió la participación de la citada empresa, así como de los distintos organismos que intervienen en el control de los buques pesqueros y expedición del certificado FORM A a la Unión Europea.
Como resultado de las visitas de la misión conjunta El Salvador/UE de cooperación administrativa a la compañía CALVOPESCA EL SALVADOR S.A. (Calvopesca), a partir de declaraciones hechas por los oficiales autorizados de la compañía, así como de documentos proporcionados por parte de la compañía, por el Banco Central de Reserva de El Salvador (CENTREX), por la Dirección General de Aduanas y por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, la OLAF concluyó que cantidades significativas de preparaciones y conservas de atún exportado a la Unión Europea desde El Salvador por Calvo Conservas Salvador, e importado posteriormente en el territorio aduanero de la Unión Europea por CALVO CONSERVAS, S.L. y CALVO DISTRIBUCIÓN ALIMENTARIA, S.L., bajo la cobertura de los correspondientes certificados de origen preferencial, modelos FORM A, no podían beneficiarse de las reducciones arancelarias en el marco del Acuerdo SPG por los siguientes motivos:
A). Respecto de aquellas capturas realizadas durante el periodo de enero de 2007 a octubre de 2008 por los buques Montelape y Montealegre, propiedad de Calvopesca, la OLAF consideró que, en la medida en que ambos buques estuvieron registrados en las Seychelles y en El Salvador, existió un supuesto de doble abanderamiento. Por lo que las capturas realizadas por ambos buques durante el período que va desde enero de 2007 a octubre de 2008 no pueden ser consideradas originarias de El Salvador, a juicio de la OLAF, no siendo por tanto de aplicación las reducciones arancelarias previstas en el Acuerdo SPG.
Así, el 7 de diciembre de 2009, se emitió el documento final Mission Report, a través del cual se hizo llegar a la Dependencia Provincial de Aduanas e Impuestos Especiales de La Coruña el 5 de enero de 2009 (
B). En cuanto a las capturas de atún realizadas por determinados barcos ajenos al GRUPO CALVO y posteriormente importadas en El Salvador con el fin de incorporarlas a su proceso productivo, y exportar el producto terminado a la Unión Europea al amparo de los correspondientes FORM A, la OLAF consideró que, de conformidad con la información que obraba en su poder y relativa a la composición de las tripulaciones de los barcos que realizaron las capturas, se incumplía lo dispuesto en el artículo 68.2, segundo inciso del Reglamento (CEE) nº 2454/1993, de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Código Aduanero Comunitario (DACAC). Como consecuencia de este incumplimiento, la OLAF consideró que los certificados FORM A emitidos por las autoridades competentes de El Salvador no eran válidos.
C). Finalmente, respecto de determinados lotes de latas de atún importadas en la Unión Europea con origen declarado El Salvador al amparo de los correspondientes FORM A y fabricadas a partir de atunes crudos importados en El Salvador por Calvo Conservas Salvador al amparo de los correspondientes certificados EUR.1 emitidos por las autoridades competentes de Costa de Marfil, Seychelles y, en su caso, por las Cámaras de Comercio francesa y española, la OLAF consideró que los certificados de origen FORM A emitidos por las autoridades competentes de El Salvador no eran válidos, puesto que los certificados de origen EUR.1 emitidos por las autoridades competentes de Seychelles, Costa de Marfil y, en su caso, Cámaras de Comercio francesa y española no eran los documentos adecuados, por lo que procedía invalidar los citados certificados FORM A.
La misión conjunta explicó que una parte significativa de la materia prima suministrada por los frigoríficos no podía ser utilizada por Calvopesca en la producción de productos terminados exportados a la Unión Europea amparados en los certificados de FORM A del SPG. Se señaló que todos los requisitos bajo el esquema del SPG deben ser cumplidos y que el documento necesario para demostrar el origen preferencial de la Unión Europea para propósitos de acumulación es un certificado de circulación EUR. 1 emitido por las Aduanas de la Unión Europea (o un certificado FORM A si la materia proviene de otro país con SPG del grupo regional 2). El documento de prueba de origen emitido por las Cámaras de Comercio francesa y española es un documento de origen no- preferencial. Más aún, el EUR.1 de las Seychelles, declarando que el pescado tiene origen español, no puede ser utilizado para propósitos de acumulación bajo el esquema del SPG de la CE.
Debe dejarse constancia que el 1 de julio de 2011, las entidades CALVO CONSERVAS, S.L. y CALVO DISTRIBUCIÓN ALIMENTARIA, S.L., presentaron conjuntamente un escrito de solicitud de condonación de aranceles en virtud del procedimiento previsto en los artículos 236 y 239 del Reglamento (CEE) nº 2913/92, del Consejo, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario (CAC).
Así, instan el procedimiento previsto en el artículo 236.1 del CAC en la medida en que consideran que su importe no era legalmente debido o fue contraído en contra de lo dispuesto en el artículo 220.2 del CAC. Asimismo, para el caso en que se estimara que no procede la aplicación de lo previsto en el artículo 220.2 del CAC, instan el procedimiento de condonación al amparo de lo dispuesto en el artículo 239 del CAC.
Respecto de la referida solicitud de condonación, el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria emitió un informe favorable y procedió a remitir el caso a la Unión Europea para su pronunciamiento.
Es significativo que con fecha 28 de julio de 2011, la entidad reclamante presentó otro escrito de alegaciones complementarias que acompañó de un informe de 27 de diciembre de 2010 de El Salvador en el que manifestaba no respaldar las conclusiones de la OLAF.
En la sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 21 de mayo de 2012 en la que se estimaban las pretensiones de las recurrentes respecto del recurso contencioso administrativo 651/2010 interpuesto contra la resolución del TEAC de fecha 2 de noviembre de 2010 que había desestimado la reclamación interpuesta contra los acuerdos de la Dependencia Provincial de Aduanas e Impuestos Especiales de la Coruña de fecha 28 de enero de 2010.
En 11 de julio de 2012, la Comisión Europea notificó a las entidades reclamantes una propuesta de denegación de la solicitud de condonación para que presentaran alegaciones.
Las mismas presentaron conjuntamente otro escrito mediante el cual manifestaban su desistimiento a la petición de condonación presentada anteriormente.
La Comisión Europea aceptó el desistimiento a la petición de condonación de la entidad y consideró el procedimiento como no iniciado.
De oficio, mediante escrito de 16 de enero de 2013, el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Estatal de Administración Tributaria solicitó ante la Comisión Europea la condonación.
La entidad recurrente presentó escrito el 21 de marzo siguiente y en él discrepaba de la solicitud de condonación presentada por el Departamento de Aduanas considerando que no es jurídicamente viable pues supone poner en cuestionamiento los efectos que confieren al desistimiento de la entidad los artículos 87 y 91.2 de La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, asimismo, porque supone apartarse del criterio sentado por la Audiencia Nacional en su sentencia de 21 de mayo de 2012.
La Comisión resolvió en sentido desfavorable parcialmente en fecha 14 de abril de 2014, nº 2363.
Recurrida dicha decisión en recurso de anulación por el Reino de España fue desestimada por la sentencia del TGUE de fecha 15 de diciembre de 2016 (asunto T-466/2014).
La sentencia de 21 de mayo de 2012, recurso ordinario 651/2010, de la Audiencia Nacional, se pronuncia en sentido estimatorio respecto de un asunto similar e íntimamente relacionado con el que nos ocupa, pues prácticamente se refieren a los mismos o parecidos hechos.
En lo que ahora interesa, al igual que en el presente recurso de casación, se cuestionó si las actuaciones de comprobación de la validez de los FORM-A han sido conformes con el procedimiento previsto en el Reglamento CE 2454/93 de 2 de julio de 1993 y si han podido causar indefensión -al respecto, sin profundizar sobre la cuestión, se afirma que estaríamos ante un supuesto de anulabilidad y no de nulidad radical-.
La razón fundamental por la que estima la demanda se explica en referencia al informe emitido por el Departamentos de Aduanas e Impuestos Especiales, dirigido a la Comisión, en el que razona e informa favorablemente se conceda la condonación de la renta de aduanas liquidada a la vista de las actuaciones llevadas a cabo por la Comisión de la OLAF, determinantes de la contracción llevada a cabo por las Autoridades aduaneras españolas.
Sin perjuicio de lo anterior, se pone de manifiesto en los Fundamentos Jurídicos Quinto y Sexto de la resolución del TEAC de 14 de marzo de 2014, resolución objeto del recurso contencioso administrativo en la instancia, que, conforme al reparto de competencias, arts 869 y 871 de las DACAC, en relación con los arts. 201 y 220 y ss. del CAC, las autoridades nacionales no están facultadas por sí misma para decidir la no contracción a posteriori, y, por tanto, tampoco la condonación de los derechos ya contraídos cuando media una misión de investigación comunitaria de la OLAF, por lo que procede remitir el caso a la Comisión.
Se lee en la resolución del TEAC que:
'La conclusión que cabe extraer de la jurisprudencia y preceptos indicados es que, en caso de mediar una investigación comunitaria como ocurre en este caso, las autoridades aduaneras deben inicialmente contraer y comunicar el importe de la deuda con independencia de que se consideren cumplidas las condiciones para su no contracción. Sin embargo, cuando dichas autoridades consideren que se cumplen todas las condiciones contempladas en la letra b) del apartado del artículo 220 del CAC, deberán remitir el expediente a la Comisión para que sea este órgano supranacional el que decida al respecto (...)
(...) las autoridades españolas estaban obligadas a realizar la mencionada contracción a posteriori de derechos, al mediar una investigación comunitaria de la OLAF...'.
Llegados a este punto no está de más recordar los términos en los que se pronunció el Tribunal General en su sentencia de 15 de diciembre de 2016, ante la impugnación de la Decisión de la Comisión por el Reino de España en base al art. 263 TFUE, en este caso, Asunto T-466/14.
Recoge la solicitud por las empresas importadoras del sistema de preferencias arancelarias generalizadas a las importaciones controvertidas, presentando certificados de origen 'modelo A' expedidos por las autoridades aduaneras de El Salvador y emitidos a solicitud del exportador, otra de las sociedades del grupo Calvo, Calvo Conservas El Salvador, S.A. de C.V., que había presentado a las autoridades aduaneras de El Salvador los documentos justificativos del origen de los productos a efectos del SPG.
Las autoridades aduaneras españolas, en base a los documentos presentados, admitieron el origen salvadoreño de los productos y accedieron a la solicitud del deudor de acogerse al tratamiento arancelario preferencial para las importaciones controvertidas.
Del 8 al 20 de noviembre de 2009, los representantes de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y de varios Estados miembros de la Unión Europea llevaron a cabo una misión en El Salvador por sospechas de fraude en la importación de productos procedentes de la transformación del atún.
De los informes de misión de la OLAF de 2 de junio y 7 de diciembre de 2009 y del informe final de 16 de septiembre de 2010 se desprende que no se cumplían las normas del SPG. Se detectaron varias irregularidades. En 2010, a la vista de los informes de la OLAF, las autoridades españolas iniciaron un procedimiento de recaudación a posteriori de los derechos de importación.
Después del desistimiento de la recurrente, el 16 de enero de 2013, las autoridades españolas presentaron de oficio una solicitud de condonación de derechos a la Comisión basándose en el artículo 236, en combinación con el artículo 220, apartado 2, letra b), del CAC.
Se hace constar expresamente que el deudor consideró que se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 236, en relación con el artículo 220, apartado 2, letra b), del CAC y compartía el razonamiento de las autoridades españolas, pero, en cambio, expresó su oposición al envío del expediente a la Comisión, basándose en la sentencia de 21 de mayo de 2012 de la Audiencia Nacional, que había considerado que el beneficio del tratamiento arancelario preferencial del SPG podía concederse en el caso de autos.
Por tanto, considera que el expediente debería haberse enviado de nuevo a las autoridades nacionales y que, en su caso, podría presentarse una petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
Sin embargo, la Comisión estimó que la resolución judicial española no le impedía adoptar una decisión en una materia que se inscribe en el ámbito de sus competencias.
El 13 de febrero, el 16 de julio y el 8 de octubre de 2013 la Comisión solicitó información adicional, que fue facilitada por las autoridades españolas.
El deudor tuvo conocimiento de estas solicitudes de información y presentó observaciones a las respuestas que las autoridades españolas tenían previsto remitir.
Mediante escrito de 10 de diciembre de 2013, la Comisión instó al deudor a formular sus objeciones sobre cualquier cuestión de hecho o de Derecho que pudiera conllevar la desestimación de su solicitud.
En escrito de 9 de enero de 2014 el deudor formuló las objeciones que tuvo por conveniente.
Mediante la Decisión C(2014) 2363 final, de 14 de abril de 2014, la Comisión declaró que la condonación de los derechos de importación por un determinado importe estaba justificada y que por otro importe no estaba justificada en un caso particular.
Salvadas las alegaciones opuestas por España respecto a la violación del derecho a una buena administración, y en referencia al artículo 872 bis del Reglamento n.º 2454/93 , se centra la sentencia (apartado 38) en examinar la concurrencia de los requisitos que prevé el artº 220, apartado 2), letra b) del CAC:
- que los derechos no hayan sido percibidos como consecuencia de un error de las propias autoridades competentes;
- que el error cometido por éstas sea de tal índole que no haya podido ser descubierto razonablemente por un deudor de buena fe, y
- que éste haya observado todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con su declaración en aduana.
Destaca el TGUE (apartado 61 de la sentencia) que respecto a la declaración en aduana, el artº 84 del Reglamento n.º 2454/93 dispone que las pruebas del origen se presentarán a las autoridades aduaneras del Estado miembro de importación con arreglo a las modalidades previstas en el artículo 62 del CAC, de suerte que para obtener la aplicación de un tratamiento arancelario preferencial por el origen de los productos importados, el importador debe adjuntar a su declaración en aduana un certificado de origen 'modelo A' que sea correcto.
Se añade que el Tribunal de Justicia ha declarado (apartado 79 de la sentencia) que el objeto del procedimiento de control
Se deja constancia (apartado 88 de la sentencia) que la Comisión constató que, para acogerse al SPG, se habían importado de El Salvador cantidades significativas de atún al amparo de certificados de origen 'modelo A' que habían sido expedidos indebidamente y que todas las irregularidades que afectaban a dichos certificados constituían incumplimientos de las normas de origen.
Se indica en la sentencia de que se viene hablando (apartado 96 de la misma) que, en su versión resultante del Reglamento (CE) n.º 883/2005 de la Comisión, de 10 de junio de 2005, que modifica el Reglamento n.º 2454/93 (DO 2005, L 148, p. 5), aplicable a los hechos del presente asunto, el artículo 81 del Reglamento n.º 2454/93 dispone que, por regla general, los productos originarios podrán ser importados en la Unión acogiéndose a las preferencias arancelarias a las que se refiere, siempre que hayan sido transportados directamente a la Unión, mediante la presentación de un certificado de origen 'modelo A', expedido por las autoridades aduaneras o bien por otras autoridades gubernativas competentes del país beneficiario del tratamiento preferencial.
Y el artículo 83 del mismo Reglamento dispone que, puesto que el certificado de origen 'modelo A' constituye el título justificativo para la aplicación de las disposiciones relativas a las preferencias arancelarias a las que se refiere este Reglamento, corresponderá a las autoridades gubernativas del país de exportación adoptar las medidas necesarias para comprobar el origen de los productos y controlar los demás datos que figuren en el certificado.
Y más concretamente, en el tema que ahora nos interesa, expresamente dice ( apartado 97 de la sentencia) que los artículos 93 a 95 del Reglamento n.º 2454/93 se refieren a los métodos de cooperación administrativa entre los países beneficiarios del SPG y la Comisión, entre los cuales figura la comprobación a posteriori de los certificados de origen 'modelo A' cada vez que las autoridades aduaneras de la Unión alberguen dudas fundadas acerca de su autenticidad, del carácter originario de los productos de que se trate o de la observancia de los demás requisitos previstos en la sección del Reglamento relativa al SPG.
Las autoridades del país de exportación deberán efectuar esta comprobación y comunicar sus resultados en un plazo de seis meses a las autoridades aduaneras de la Unión ( artículo 94, apartados 1 y 3, del Reglamento n.º 2454/93).
Además, el artículo 94, apartado 6, del Reglamento n.º 2454/93 dispone que, cuando el procedimiento de comprobación o cualquier otra información disponible parezca indicar una transgresión de las disposiciones de la sección relativa al SPG, el país de exportación beneficiario, por propia iniciativa o a petición de la Unión, llevará a cabo la oportuna investigación o adoptará disposiciones para que ésta se realice con la debida urgencia, con el fin de descubrir y prevenir tales transgresiones.
La Unión podrá, con este fin, participar en esta investigación. Finalmente, conforme al artículo 94, apartado 7, del Reglamento n.º 2454/93, las autoridades gubernativas competentes del país de exportación beneficiario deberán conservar al menos durante tres años las copias de los certificados de origen 'modelo A'.
Añade además que (apartado 98 de la sentencia) así, de las disposiciones combinadas, por una parte, de los Reglamentos n.º 980/2005 y n.º 732/2008 y, por otra parte, del Reglamento n.º 2454/93, en su versión resultante del Reglamento n.º 883/2005, resulta que el estatuto preferencial de los productos en cuestión se estableció sobre la base de un sistema de cooperación administrativa en el que participaban las autoridades de un tercer país, a saber, las de El Salvador.
En este apartado se afirma primero lo siguiente:
'2.1. Mi representada y CALVO DISTRIBUCION ALIMENTARIA S.L., que forma parte del mismo grupo, (...), se dedican, respectivamente, a la fabricación y comercialización de conservas de pescado, a cuyo fin importan del exterior las materias primas necesarias, principalmente 'lomos de atún'. La adquisición de esas primeras materias se realiza a otra empresa del grupo, CALVO CONSERVAS EL SALVADOR S A., de capital variable, con sede en la República de El Salvador, país en el que se procesan las capturas de pescado efectuadas en aguas internacionales que, previamente desviscerados, cocidos y congelados, son exportados a España, entre otros países, como 'lomos de atún' a fin de que sean éstos no utilizados para la fabricación de conservas en la factoría que el Grupo tiene en Carballo (A Coruña).
Estas importaciones venían realizándose desde el año 2003 de manera regular y sin incidencias de ningún tipo por las aduanas de Vigo y A Coruña con aplicación en todos los casos de los beneficios arancelarios inherentes al Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) que la Unión Europea tiene establecido para determinados países en vías de desarrollo, entre los que figura la República de El Salvador.
Todas las importaciones que han dado lugar a la litis se acogieron, pues, al beneficio arancelario del SPG, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento CE 980/2005 del Consejo de 27 de Junio de 2005, vigente en el momento en que se realizaron, beneficio consistente en la suspensión de los derechos arancelarios ('Preparación de pescado', partida 16.04 del Arancel Aduanero Común) siempre que los productos importados fuesen originarios de alguno de los países relacionados en el Anexo I del propio Reglamento citado (artículo 8.1), entre los que figura El Salvador, lo que había de acreditarse 'en cada caso -y así lo hizo mi representada en el que ahora nos ocupa- con los correspondientes certificados de origen FORM-A expedidos por la autoridad salvadoreña, esto es, por el Centro de Trámites de Exportación del Banco Central de Reserva de dicho país (CENTREX), cuya validez jamás había sido cuestionada.
2.2. El pacífico discurrir de este tipo de operaciones y de su tratamiento arancelario se interrumpió a raíz de las actuaciones llevadas a cabo por la Oficina Europea de Lucha Contra el fraude (OLAF) el Fraude (OLAF) entre los días 9 y 18 de Noviembre de 2009 en El Salvador a resultas de las cuales dicha oficina vino a negar unilateralmente validez a los certificados de origen expedidos por El Salvador que amparaban una parte de las preparaciones de atún exportadas desde dicho país por CALVO CONSERVAS EL SALVADOR S.A. e importadas en el territorio de la Unión Europea por mi representada y por CALVO DISTRIBUCION ALIMENTARIA S.L., negativa que se produjo con manifiesta infracción del procedimiento regulado por el artículo 94 del Reglamento 2454/1993, como más adelante veremos'.
Luego se hace referencia a las actuaciones de comprobación que llevó a cabo la Administración aduanera española como consecuencia de la intervención de la OLAF, y a las liquidaciones tributarias por derechos arancelarios, IVA e intereses practicadas a resultas de esa comprobación.
Como también se destaca que esas liquidaciones dieron lugar a una serie de recursos contenciosos-administrativos, uno de ellos (el 651/2010) ya resuelto por Sentencia de la Excma. Audiencia Nacional de 21 de Mayo de 2012, que anuló las liquidaciones impugnadas; y otros, en cambio, resueltos en sentido desestimatorio, como aconteció con la sentencia de la Sala de Galicia que es recurrida en la actual casación.
Valoraciones que son se expresadas en estos términos:
'Con la doctrina establecida por la Excma. Audiencia Nacional hubiera terminado todo si el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia Tributaria no hubiera iniciado 'de oficio' inopinadamente un nuevo procedimiento de condonación ocho meses el 16 de Enero de 2013 en concreto.
Este procedimiento, cuya improcedencia es notoria puesto que existía ya una Sentencia firme sobre el asunto de un Tribunal español, dio ocasión a la Comisión para dictar una decisión en sentido desfavorable a la condonación, que fue recurrida en anulación por el Reino de España, cuya impugnación fue desestimada por Sentencia del Tribunal General de la UE (...) de 15 se Diciembre de 2016, que puso fin a un proceso en el que mi representada no pudo comparecer para defender sus derechos, que es lo que realmente estaba en juego, porque el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión prohíbe expresamente la comparecencia como coadyuvantes de los particulares interesados en los procesos trabados entre instituciones comunitarias o entre éstas y los Estados miembros (vid. artículos 53, párrafo 1, y 40, párrafo 2 de dicho Estatuto). Obvio es que mi representada tampoco pudo, por prolongación de la referida falta de legitimación, recurrir en casación ante el TJUE la Sentencia del Tribunal General (lo cual, por cierto, si pudo y no quiso hacer el Reino de España).
Esta Sentencia del Tribunal General es la que realmente ha decidido en contra nuestra el recurso n° 15.286/2014, ya que la Sentencia que ha puesto fin al mismo y cuya casación pretendemos se apoya reiteradamente en ella otorgando a sus pronunciamientos el valor de cosa juzgada, aun cuando no se diga abiertamente.
Este es el rocambolesco final de una historia desgraciada, que mi representada comenzó ganando un pleito por Sentencia firme de la Excma. Audiencia Nacional, la de 21 de Mayo de 2012, y ella y su compañía hermana terminaron perdiendo los demás recursos gracias a otras Sentencias de la misma Audiencia Nacional y de este Tribunal Superior de Justicia que han dado abierta, o veladamente como en la Sentencia aquí recurrida, fuerza de cosa juzgada a la Sentencia dictada en un procedimiento distinto entre la Comisión Europea y el Reino de España sobre un objeto diferente (la procedencia de una condonación, no la legalidad o ilegalidad de unas liquidaciones tributarias) que, por si fuera poco, se ventiló a nuestras espaldas porque no se nos permitió estar presentes en él'.
Se expresan así:
'
Primera. Dilucidar si la falta de participación o intervención de la empresa interesada y el simple conocimiento por las autoridades administrativas del Estado de exportación del procedimiento iniciado por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude ('OLAF'), en el desarrollo de una misión conjunta de cooperación administrativa, para comprobar a posteriori los certificados modelo 'A' del sistema de preferencias arancelarias generalizadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 94.6 del Reglamento (CEE) 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, se oponen, en general, al derecho a una buena administración recogido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y vulneran, en particular, el derecho a la defensa de la empresa interesada, que dimana de los artículos 41.2 y 47 de esa Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en vía administrativa y jurisdiccional, respectivamente.
Segunda. Si la respuesta a esa primera cuestión fuera afirmativa, precisar cuáles serían las consecuencias jurídicas de tales vulneraciones en ese procedimiento.
Tercera. Esclarecer qué procedimiento debe ser utilizado por la Administración tributaria española para la recuperación de las reducciones fiscales arancelarias declaradas indebidas en virtud del artículo 94.6 del Reglamento (CEE) 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993: si el procedimiento de comprobación limitada o el procedimiento de inspección tributaria, regulados en los artículos 136 y 141 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, respectivamente.
Los reproches dirigidos a la sentencia recurrida se exponen y desarrollan en cinco apartados que, expuestos aquí en lo esencial, se pueden resumir en lo siguiente.
El punto de partida de este apartado es éste:
'es obvio que no pueden tomarse aisladamente el artículo 94.6 del Reglamento 2454/1993, ni los artículos 136 y 141 de la Ley General Tributaria, para decidir cuál sea la interpretación que debe darse a los mismos, prescindiendo del cuadro general del que el citado precepto es una simple pieza, porque sólo conociendo ese cuadro puede valorarse en su justa medida la 'encerrona' de la que ha sido víctima mi representada, y su compañía hermana CALVO DISTRIBUCIÓN ALIMENTARIA, S.L., que comenzó obteniendo la aquí recurrente, CALVO CONSERVAS, S.L., una Sentencia a su favor en este conflicto, la de la Audiencia Nacional de 21 de Mayo de 2012 que declaró nulas las primeras liquidaciones de la serie, y las dos empresas del Grupo Calvo están perdiendo ahora por goleada en virtud de la decisión adoptada por el Tribunal General de la Unión Europea de 15 de Diciembre de 2016, derivada de una solicitud de condonación de nuestra deuda planteada, no por nosotros, sino de oficio por la propia Agencia Tributaria el 16 de Enero de 2013, esto es con posterioridad a dicha Sentencia estimatoria de la Audiencia Nacional que tenía además la condición de firme y ejecutoria'.
Desde esa premisa, se denuncia haberse producido un 'fraude procesal monumental', que se explica básicamente con estas palabras:
'La Agencia Tributaria solicitó la condonación de nuestra deuda, condonación a la que mi representada había renunciado ya, y dejó a mi representada inerme, en la más absoluta indefensión, ya que fue en el proceso europeo promovido por la Administración española en el que mi mandante no pudo ser parte donde se estableció la doctrina que la Sentencia aquí recurrida repite, lo que ha contribuido a vaciar la jurisdicción de los Tribunales españoles que de este modo han quedado desapoderados de facto para resolver los conflictos entre los contribuyentes españoles y la Agencia Tributaria, ya que ésta puede ahora eludir sus Sentencias cuando le resulten desfavorables por el simple procedimiento de solicitar de la Comisión Europea la condonación de las deudas creadas por sus propias liquidaciones.
La infracción del artículo 94.6 del Reglamento 2454/1993 es, pues, sólo la punta del iceberg, que es mucho más grande y más peligroso, tanto que, si no se le pone freno, puede alterar decisivamente nuestro sistema judicial'.
Y termina este apartado con la siguiente afirmación:
'En este contexto puede ya procederse al análisis de las infracciones a las que se refiere el Auto de 16 de Enero de 2019, que rectificó el inicial Auto de admisión'.
Y sostienen que las consecuencias jurídicas de estas infracciones no pueden sino conducir a una declaración de nulidad radical de las liquidaciones impugnadas por la mercantil recurrente.
La recurrente, en lo que hace al artículo 94.6 del Reglamento 2454/93, aduce que no se ha cumplido el procedimiento previsto en este precepto que resultaba aplicable en el caso, en tanto que no fue asumido por la autoridad del Estado exportador.
Dice que las liquidaciones se sustentan en la investigación llevada a cabo unilateralmente por la OLAF, a la que se opusieron las autoridades de El Salvador; y que las liquidaciones se practicaron con anterioridad tanto al informe final de la OLAF como al informe final emitido por las autoridades salvadoreñas.
Afirma que las autoridades aduaneras españolas decidieron practicar las liquidaciones teniendo por inválidos los certificados FORM A, lo que sólo correspondía invalidar a las autoridades emisoras; y sin que se hubiese seguido procedimiento alguno a propósito y sin que el mero conocimiento de las autoridades salvadoreñas supla los requisitos que se prevén en el citado artículo 94.6.
Señala que el contenido de este artículo se ha malinterpretado y tergiversado, pues es a las autoridades del Estado exportador a las que corresponde verificar la corrección de los certificados FORM A.
Y sostiene que todo lo cual evidencia la vulneración del precepto de que se viene hablando y, por extensión, de los principios de buena administración, en su vertiente de derecho a ser oído.
Considera la parte recurrente, también, que hubo una flagrante vulneración del derecho a ser oído, artículos 41.2 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pues ni la recurrente ni su filial salvadoreña tuvieron ocasión de intervenir, ni de asistir, en las actuaciones de la OLAF, pues no se les comunicó su realización ni las conclusiones a las que se llegaron.
Y con base en todo lo anterior se sostiene que la infracción del artículo 94.6 y de los arts. 41.2 y 47, todos antes referidos, conlleva la declaración de nulidad radical de las liquidaciones impugnadas; en tanto no puede partirse de la invalidez de los certificados FORM A, pues siguen siendo válidos por haberse prescindido del procedimiento para su invalidez.
Se sostiene, además que las autoridades aduaneras españolas liquidan sobre la base de los informes de la OLAF, que a las fechas de las liquidaciones aún no había finalizado la misión, lo que exigía una actuación adicional de investigación para verificar las irregularidades denunciadas por la OLAF; y que dichos informes no pueden considerarse pruebas decisorias indubitadas.
Se dice que el plazo de caducidad se aproximaba, lo que precipitó que se siquiera el procedimiento de comprobación limitada y no el procedente de inspección, como así advirtió la propia OLAF, pues de haberse seguido el procedimiento de inspección el resultado habría sido un exceso de tiempo.
Y se afirma que los informes de la OLAF son simples manifestaciones de parte sin fuerza probatoria.
Se defiende que lo anterior evidencia una desviación de poder, pues no se ha perseguido hallar la verdad sino simplemente recaudar.
Y que se ha dejado a la parte recurrente indefensa, en tanto que resultaba imposible oponerse ante la complejidad del caso y el escaso tiempo para examinar tan voluminoso expediente.
Se finaliza diciendo que eludir el procedimiento adecuado, sustituyéndolo a voluntad por otro distinto, supone un vicio de nulidad de pleno derecho.
Lo anterior determina que razones de coherencia y unidad de doctrina, inherentes a los postulados de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la ley ( artículos 9.3 y 14 CE), impongan reiterar, como seguidamente se hará, lo que fue razonado y decidido misa anterior sentencia.
Conciernen a (I) la significación que tiene el arancel exterior común; (II) las modalidades que pueden adoptar los sistemas preferenciales aplicables a dicho arancel; (III) el papel que respecto de su liquidación corresponde a las autoridades aduaneras de los Estados miembros; y IV) las funciones que corresponden a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, así como el valor que ha de atribuirse al resultado de sus investigaciones.
Empezando por el arancel exterior común, ha de decirse que constituye uno de los ingresos de la Hacienda Pública de la Unión Europea, calificado como uno de sus ingresos propios tradicionales y consistente en el derecho de aduana que se devenga cuando se introducen en el territorio de la Unión productos de terceros países.
En lo que hace a los sistemas preferenciales, ha de hacerse notar que pueden ser de concesión unilateral por parte de la Unión Europea, o convenidos por esta bilateralmente con terceros países. Y esto comporta que, en la primera modalidad de preferencias, rijan en su plenitud las potestades que tienen reconocidos los órganos de la Unión Europea para la tutela de sus intereses; mientras que, en la segunda modalidad, el ejercicio de esas potestades ha de acomodarse a los términos de lo convenido bilateralmente.
En cuanto a la Administración aduanera de cada uno de los Estados miembros, actúa como un órgano de la Unión Europea respecto de la liquidación y exigencia del arancel exterior común; y, por tal razón, puede fundar sus resoluciones liquidatorias en los resultados de las actuaciones de investigación que, dentro del marco de sus atribuciones, hayan desarrollado otros órganos de la Unión Europea.
Finalmente, sobre Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), debe destacarse que le corresponde la investigación de toda actuación irregular, exterior o interior, que perjudique los intereses financieros de la Unión Europea; y que el resultado de sus investigaciones puede servir de base a la actuación que han de desarrollar otros órganos de la Unión Europea, entre otros, la Administración aduanera de los Estados miembros cuando liquida y exige el arancel exterior común.
La primera es que la Autoridad aduanera española, en las liquidaciones aquí controvertidas, podía basarse en los resultados de las investigaciones realizadas por la OLAF; y así ha de ser porque dichos resultados, en lo que se refiere a la constatación de los hechos que han de determinar la cuantificación del arancel exterior común exigible, tienen idéntico valor a las indagaciones que hubiesen sido practicadas por los órganos inspectores de la Administración pública española.
La segunda es que, en lo referente al derecho de defensa que asiste a la persona que haya de soportar la liquidación, se atiende debidamente si la liquidación viene precedida por cualquier trámite o actuación previa en la que se le haya permito alegar y probar cuanto fuese útil a sus intereses.
La tercera y última es que el procedimiento de comprobación limitada que fue seguido por la Administración aduanera española era el idóneo en el caso enjuiciado; pues, para la constatación de los hechos determinantes de las liquidaciones litigiosas, podía basarse en los antecedentes que le había trasladado la OLAF sin necesidad de practicar directamente nuevas actuaciones indagatorias.
Siendo de añadir que estas son las razones principales que conducen a que los reproches del recurso de casación no puedan ser compartidos; y que se completan y desarrollan con todo lo que se expondrá en los siguientes fundamentos de derecho.
Como se afirmó en esa anterior sentencia de 3 de junio de 2020, ha de rechazarse de plano, la afirmación de la parte recurrente contenida en el recurso de casación de estar asistiéndose a un fraude procesal monumental.
Las autoridades intervinientes, como habrá ocasión de explicar, han actuado en el legítimo ejercicio de las competencias que le vienen atribuidas, y las que corresponden a las autoridades y órganos europeos que no obsta al ejercicio de sus propias competencias por los órganos tributarios y judiciales nacionales.
La finalidad que guió la reforma de la LJCA, Disposición Adicional Novena, por Ley 34/2015, cual era garantizar el ejercicio de las competencias de las instituciones aduaneras en el ámbito de la legislación aduanera, evitando contradicciones con lo resuelto por las autoridades españolas y obviando posibles responsabilidades del Reino de España. Siendo de observar lo expresivo de su apartado primero al establecer:
'Disposición adicional novena. Incidencia de las competencias de la Unión Europea en el proceso contencioso-administrativo tributario.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de esta Ley, cuando el recurso contencioso-administrativo tenga por objeto un acto administrativo que, relativo a una deuda aduanera, esté vinculado a una decisión adoptada por las instituciones de la Unión Europea, la revisión no podrá extenderse al contenido de dicha decisión'.
Texto que, en principio y sin perjuicio de lo que luego se dirá, resultaba innecesario para delimitar el alcance y vinculación de las decisiones sobre deuda aduanera adoptadas por las autoridades europeas, máxime en una decisión ratificada por una sentencia firme del TGUE, pues la propia regulación y jurisprudencia sobre la materia definen claramente los límites de nuestra jurisdicción y la vinculación respecto de lo resuelto por las autoridades competentes europeas; con todo, desde el punto de vista de Derecho positivo interno, esta regulación reafirma los límites y despeja, si las había, posibles dudas.
No está de más recordar que conforme al artº 3.1 del TFUE, la Unión Europea dispone de competencia exclusiva en el ámbito de la unión aduanera. La legislación que regula la materia es estrictamente Derecho europeo.
El certificado de origen FORM A (modelo A) permite importar en la Unión Europea productos originarios de los países del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), a condición de que hayan sido transportados directamente a la Unión Europea.
El Sistema de Preferencias Generalizadas conlleva la reducción o eliminación de los aranceles de importación de productos originarios de países en vía de desarrollo y países menos desarrollados, se otorga de forma unilateral por la Comunidad Europea a productos originarios de los países en desarrollo -también pueden establecerse mediante pactos o acuerdos-, y obliga a los países beneficiados al cumplimiento de las normas de origen establecidas por la Comunidad.
El certificado FORM A constituye la prueba de origen de las mercancías importadas en la Unión Europea. Se expide en el país exportador por las autoridades aduaneras, gubernamentales o cámaras de comercio u otros órganos, públicos o privados, que son los encargados de las comprobaciones posteriores sobre la autenticidad del certificado de origen preferencial. Ahora bien, debe advertirse que dicha comprobación no entra sobre el carácter originario de la mercancía en la sede del exportador.
A las autoridades aduaneras del país importador le corresponde los controles de las operaciones de comercio exterior determinando la deuda aduanera y tributaria y verificando el cumplimiento de los requisitos de dichas operaciones. Poseen la facultad de efectuar controles posteriores al levante de las mercancías, artº 78 del Reglamento (CEE) núm. 2913/92 del Consejo de 12 de octubre de 1992, CAC,
'Tras la concesión del levante de las mercancías, las autoridades aduaneras podrán, por propia iniciativa o a petición del declarante, proceder a la revisión de la declaración'.
Reconociendo los arts. 105.4 CAU y 220.1 CAC la contracción
Es importante señalar, por lo que luego se dirá, que si bien corresponde a las autoridades del país exportador comprobar la autenticidad de los certificados de origen preferencial, la carga de la prueba del origen de la mercancía importada incumbe al deudor, arts. 61 CAU y 26 CAC, sin que las autoridades del país importador miembro de la Unión Europea estén vinculadas por la prueba de origen presentada, ni por la respuesta de las autoridades del país de exportación cuando dicha respuesta no incluya información suficiente para determinar el origen real de los productos.
De suerte que, como enseña una constante jurisprudencia, por todas Caso Lagura -hecha valer por el Sr. Abogado del Estado-, cuando en un control a posteriori no se pueda confirmar el origen de las mercancías, procede concluir que su origen es desconocido y que por tanto se ha concedido indebidamente el arancel preferencial, y ello aún cuando las mercancías hayan sido importadas de buena fe, pues (apartado 40 de la citada sentencia) un agente económico diligente y conocedor de la normativa, al evaluar las ventajas del comercio de mercancías que pueden beneficiarse de preferencias arancelarias, debe también tener en cuenta los riesgos inherentes al mercado objeto de prospección y aceptarlos como parte de los inconvenientes habituales de ese comercio; constituyendo la liquidación y recaudación a posteriori uno de los posibles riesgos que debe asumir un importador.
'34 A continuación, en lo que atañe a la alegación de que los certificados de origen controvertidos en el litigio principal no fueron declarados inválidos por las autoridades competentes de Macao, debe señalarse que es cierto que, en el marco de acuerdos entre la Unión y terceros Estados, como puede ser un acuerdo de asociación o de libre comercio, el Tribunal de Justicia ha declarado que el sistema de cooperación administrativa sólo puede funcionar si la administración aduanera del Estado de importación reconoce las apreciaciones legalmente efectuadas por las autoridades del Estado de exportación (véanse las sentencias de 12 de julio de 1984, Les Rapides Savoyards y otros, 218/83, Rec. p. 3105, apartado 27; de 9 de febrero de 2006, Sfakianakis, C-23/04 a C-25/04, Rec. p. I-1265, apartado 23; de 1 de julio de 2010, Comisión/Alemania, C-442/08, Rec. p. I-6457, apartado 72, y Afasia Knits Deutschland, antes citada, apartado 29).
35 Ahora bien, es cierto asimismo que la necesidad de que las administraciones aduaneras de los Estados miembros reconozcan las apreciaciones efectuadas por las autoridades aduaneras del Estado de exportación no se manifiesta de la misma manera cuando el régimen preferencial no se ha establecido mediante un acuerdo internacional que vincula a la Unión con un tercer Estado sobre la base de obligaciones recíprocas, sino a través de una medida de la Unión de carácter autónomo (sentencia Faroe Seafood y otros, antes citada, apartado 24).
36 Así pues, es preciso declarar que, en el marco del sistema de preferencias arancelarias generalizadas instaurado unilateralmente por la Unión, las autoridades del Estado de exportación no pueden vincular a la Unión y a los Estados miembros de ésta a su apreciación de la validez de los certificados de origen modelo A cuando, como sucede en circunstancias como las concurrentes en el litigio principal, las autoridades aduaneras del Estado de importación siguen albergando dudas sobre el origen real de la mercancía, a pesar de que no se hayan declarado inválidos los certificados de origen.
37 Una solución contraria, que privara a las autoridades aduaneras del Estado de importación -en el marco de un procedimiento como el del litigio principal, iniciado ante un tribunal de ese mismo Estado- de la facultad de requerir la prueba de que el certificado de origen se ha basado en una versión de los hechos correcta o incorrecta facilitada por el exportador, menoscabaría el objetivo del control
38 De lo anterior se infiere que, en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, incumbe al deudor la carga de la prueba de que el certificado de origen se ha basado en una versión de los hechos correcta facilitada por el exportador.
39 Ciertamente, el hecho de imponer la carga de la prueba al deudor puede causarle inconvenientes, especialmente cuando ha importado de buena fe mercancías del Estado beneficiario de preferencias arancelarias cuyo origen se cuestiona más tarde en un control
40 No obstante, procede recordar que un agente económico diligente y conocedor de la normativa, al evaluar las ventajas del comercio de mercancías que pueden beneficiarse de preferencias arancelarias, debe tener en cuenta los riesgos inherentes al mercado objeto de prospección y aceptarlos como parte de los inconvenientes habituales de ese comercio (véanse las sentencias de 11 de diciembre de 1980, Acampora, 827/79, Rec. p. 3731, apartado 8; Pascoal & Filhos, antes citada, apartado 59, y auto CPL Imperial 2 y Unifrigo/Comisión, antes citado, apartado 37)'.
Conforme al Código Aduanero, cuando la contracción de la deuda aduanera haya sido por importe inferior al que corresponde o no se hubiera realizado la correspondiente liquidación cuando era procedente, la contracción a posteriori es obligada para las autoridades aduaneras, artº 220.1 CAC. Lo que llevado a nuestro ámbito nacional significa que las autoridades aduaneras españolas vienen obligadas a realizar una liquidación a posteriori y regularizar la deuda aduanera. Configurándose la devolución o condonación de la deuda aduanera como excepciones a esta obligación de liquidar.
En el caso que nos ocupa es de reseñar que ya la resolución del TEAC, en los Fundamentos Quinto y Sexto, pone de manifiesto que con base en los arts. 201 y 220 del CAC, en relación con los arts.869 a 871 de las DACAC, la contracción a posteriori por parte de las autoridades nacionales es obligatoria, sin más excepción que concurran cumulativamente las causas de no contracción a posteriori del artº 220.2. Pero en el caso que mediara una misión de investigación comunitaria no puede ser aplicada directamente por los Estados miembros.
Resulta pacífico que en el supuesto que enjuiciamos, al mediar una investigación comunitaria por la OLAF en El Salvador, la autoridad nacional no es competente para potestativamente no contraer a posteriori los derechos que no se hayan percibido, sino que le incumbe y le viene impuesto dicho deber, debiendo remitir el expediente a la Comisión cuando entienda que se cumplen todas las condiciones que previene el artº 220.2 del CAC, esto es, la condonación o devolución a posteriori. En dicho sentido sentencia del TJUE en asuntos acumulados C-153/94 y C-204/94.
En definitiva, las autoridades españolas estaban obligadas a realizar la contracción a posteriori al mediar una investigación comunitaria de la OLAF.
Como señala el TEAC correctamente, solicitada la condonación de la deuda por aplicación del artº 220.2 del CAC, dado que las competencias de las autoridades españolas se agotaban en este caso en el análisis de las condiciones del artº 220.2, análisis que quedó reflejado en el informe del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales y que se constituye como presupuesto necesario, la condonación le corresponde a la Comisión; ciertamente para que proceda la condonación a posteriori necesariamente a la misma debe preceder la propia existencia de la deuda aduanera, que debe haber sido contraída, correspondiéndole, como se ha indicado, la competencia para la condonación a la Comisión, que asume la toma de decisión, y a la que se remitió el expediente al efecto. Todo lo cual se refleja tanto en la Decisión de la Comisión, como en la sentencia del TGUE, pues ambas reafirman la competencia que hemos indicado.
Así es de señalar que se hace constar expresamente que el deudor consideró que se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 236, en relación con el artículo 220, apartado 2, letra b), del CAC y compartía el razonamiento de las autoridades españolas, pero, en cambio, expresó su oposición al envío del expediente a la Comisión, basándose en la sentencia de 21 de mayo de 2012 de la Audiencia Nacional, que había considerado que el beneficio del tratamiento arancelario preferencial del SPG podía concederse en el caso de autos; esto es, consideraba que el expediente debería haberse enviado de nuevo a las autoridades nacionales y que, en su caso, podría presentarse una petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia. Pero de forma concluyente la Comisión entendió que la resolución judicial española no le impedía adoptar una decisión en una materia que se inscribe en el ámbito de sus competencias. Siendo especialmente significativo que tanto la Comisión como el TGUE realizan un examen exhaustivo de las circunstancias concurrentes en el caso, y llegan a la conclusión que los certificados de origen 'modelo A' que amparaban las importaciones que nos ocupan habían sido expedidos indebidamente y que todas las irregularidades que afectaban a dichos certificados constituían incumplimientos de las normas de origen, lo cual es ratificado plenamente por la sentencia del TGUE, que expresamente deja constancia de las irregularidades de los certificados FORM A.
Los pronunciamientos, pues, tanto de la Comisión, como del TGUE al resolver el recurso de anulación, son adoptados en el seno y ejercicio de sus propias competencias, ajenas de todo punto al ámbito de enjuiciamiento y decisión que corresponde a los Tribunales españoles.
Ha de estarse a lo resuelto por dichos órganos, tanto en lo que respecta al correcto desenvolvimiento procedimental en las instancias europeas, excluyendo expresamente el incumplimiento de derechos fundamentales de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en su tramitación -lo que es tratado y resuelto por el propio TGUE en su sentencia-, como a las declaraciones materiales, especialmente a las irregularidades denunciadas respecto de los certificados FORM A; sin perjuicio, claro está, de analizar cómo se desenvuelven las consecuencias derivadas de los referidos pronunciamientos en el ámbito propio de nuestra jurisdicción nacional.
En este contexto y en el seno de la delimitación competencial, la denuncia de la parte recurrente negando toda virtualidad a la Decisión de la Comisión y a la sentencia del TGUE que confirma la misma, y alegando que lo resuelto en aquellas instancias forma parte de un fraude monumental, carece no sólo de constatación fáctica, sino fundamentalmente de base jurídica alguna, sin que nos corresponda analizar ni el procedimiento seguido tanto ante la Comisión como luego, recurso de anulación, ante el TGUE, ni enjuiciar los resultados materiales alcanzados.
A lo dicho no le afecta el hecho de que la solicitud de la recurrente de condonación a la Comisión se dejara sin efecto por desistir tras la sentencia favorable de la Audiencia Nacional, y que posteriormente el Reino de España vuelva a solicitar, a pesar de su desistimiento, la condonación, con el resultado visto, en contra de sus intereses, puesto que son cuestiones que se inscriben dentro de los procedimientos seguidos ante las instituciones europeas, las que se han pronunciado al efecto, sin que pueda admitirse que lo decido le sea ajeno.
La Sala de instancia al dictar sentencia, como no podía ser de otra forma, hizo suyo lo resuelto por las instancias europeas, en tanto se han pronunciado en el ejercicio legítimo de sus propias competencias.
Tampoco puede aceptarse el exceso que imputa la recurrente a la sentencia objeto del presente recurso de casación porque a su entender indebidamente atribuye a la sentencia del TGUE un efecto prejudicial de la cosa juzgada, a pesar de tratarse de casos distintos (en uno condonación de una deuda, en otro la liquidación).
La cuestión nuclear es desenfocada por la parte recurrente.
Como ya ha sido indicado conforme a la normativa aduanera de la UE expuesta, cuando interviene la OLAF las autoridades aduaneras nacionales no están facultadas por sí mismas para decidir la contracción a posteriori, y la condonación, en su caso, es una atribución competencial que le corresponde a la Comisión, cuya Decisión ha sido ratificada por el TGUE.
Recordemos que el artº 871 de las DACAC expresamente establece que 'la autoridad aduanera transmitirá el caso a la Comisión para que se resuelva de conformidad con el procedimiento previsto en los artículos 872 a 876 cuando estime que se reúnen las condiciones de la letra b) del apartado 2 del artículo 220 y las circunstancias del caso estén vinculadas a los resultados de una investigación comunitaria efectuada en virtud de las disposiciones del Reglamento (CE) nº 515/97, del Consejo , de 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia mutua entre autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre estas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria...'.
Tanto el artículo 91.1 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, como el artículo 121 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, disponen que las sentencias de los referidos órganos son obligatorias desde el día de su pronunciamiento.
Es cierto que el TFUE no contiene un precepto que prescriba con carácter general una obligación de aplicación de las sentencias del Tribunal; pero se ha encontrado el fundamento de su obligatoriedad para los Estados en el principio de cooperación leal, junto con los principios de primacía y efecto directo; sin que pueda obviarse por demás que la sentencia de la TGUE lo que hace es ratificar una Decisión de la Comisión, como resultado de un recurso de anulación, artº 263 del TFUE, cuya finalidad no es más que controlar de legalidad de los actos de la Unión.
Por tanto, ha de estarse no sólo a lo resuelto por el TGUE, en cuanto ratifica la Decisión de la Comisión, sino también hemos de observar las consideraciones que se hacen para llegar al resultado final en cuanto que el análisis de los actos que nos ocupan, esto es las liquidaciones origen de la controversia, han de tener como referencia obligada, en base a los citados principios, la citada sentencia, pues aún en la tesis de la parte recurrente de estar ante objetos diferentes, resulta evidente que ambos comparten una misma situación jurídica que constituye el presupuesto de lo resuelto y concierne directamente a las liquidaciones que se impugnan, situación jurídica reflejada en la Decisión de la Comisión que fue sometida a un examen de legalidad bajo el control de Juez comunitario.
Todo lo cual debe conllevar, en cuanto que la Decisión se tomó por la Comisión en atención a unos hechos y a los efectos jurídicos desplegados, que, en lo que ahora interesa, se tuvieron por válidos y eficaces, al igual que hizo el TGUE, que no quepa entrar a analizar las descalificaciones sobre unos y otros que realiza la parte recurrente y estar respecto de este particular a lo resuelto por la sentencia de instancia en cuanto analiza la sentencia del TGUE y, en definitiva, viene a hacer suyo el contenido de la misma.
En definitiva, cabe distinguir una dualidad procedimental.
Al intervenir la autoridad aduanera española, una vez recibidos los informes de la OLAF, se inicia un procedimiento -tantos como liquidaciones nos ocupan- para regularizar la situación tributaria de la recurrente, y a la propuesta de resolución se produce la contracción a posteriori -a la que no cabía sustraerse- y a continuación la liquidación.
Por un lado, con la contracción a posteriori y la solicitud de condonación se tramita el procedimiento previsto en la normativa de las DACAC, arts 869 y ss., competencia de la Comisión, cuya Decisión es recurrida mediante un recurso de anulación, que da lugar a la sentencia firme del TGUE. Pues bien, en este ámbito carecen de jurisdicción los tribunales españoles, por lo que en modo alguno cabe entrar sobre las cuestiones resueltas en las instancias europeas, las que quedan extramuros del presente recurso, debiendo estarse a lo resuelto.
Por otro lado, tiene lugar el procedimiento seguido por las autoridades aduaneras españolas, que este sí, constituyen el objeto a enjuiciar en los presentes autos.
Lo resuelto en sede de las instituciones europeas no prejuzga las facultades de un Estado para resolver la procedencia o no de la recaudación de los derechos de importación.
Lo que nos sitúa ante la cuestión central del enjuiciamiento que debe ocuparnos, esto es, el procedimiento seguido por la Administración Tributaria española para liquidar.
Como precedente ha de convenirse que la Administración Tributaria española, en los términos que se han señalado anteriormente, venía obligada a la contracción a posteriori por haber intervenido la OLAF.
Lo que desencadena, primero a instancia de la recurrente y con posterioridad a instancia del Reino de España -defendiendo sus intereses legítimos, pues una vez la contracción a posteriori, podía recaer la responsabilidad de pago de la deuda aduanera sobre el propio Estado español- el procedimiento de condonación de la deuda -que normativamente se contempla como una forma de extinción de la deuda- ante la Comisión, organismo competente, que como se ha visto la ha denegado parcialmente, entrando y resolviendo la totalidad de las cuestiones litigiosas, incluido el procedimiento previsto en el citado artº 94.6 RACAC.
Se debe significar que al respecto se pronunció el TGUE, recordando la regulación y procedimientos de la comprobación a posteriori de los certificados FORM A, sin que se opusiera reparo alguno a las actuaciones seguidas por la OLAF; si bien, también, ha de admitirse que de la lectura de estos pasajes de la sentencia sobre este particular no queda claro el alcance que le otorga el Tribunal al citado artº 94.6 ni sus consecuencias en atención a las particulares circunstancias, puesto que, si bien, del tenor literal del citado precepto parece desprenderse que la comprobación de la validez de los certificados FORM A que prevé, mediante la investigación o adopción de disposiciones para descubrir y prevenir posibles transgresiones, debe llevarse a cabo por el país exportador a su iniciativa o a petición de la Comunidad, reservándole a esta participar en la investigación, sin embargo como consta en el informe del Banco Central de Reserva de El Salvador, de 27 de diciembre de 2010, que, a la solicitud de la OLAF para que invalidara los certificados de origen FORM A por no cumplir los requisitos establecidos en el SGP, se negó al no haber seguido la OLAF el procedimiento establecido en los números 1 a 6 del artº 94 del Reglamento 2454/93, y más concretamente señalan las autoridades salvadoreñas que
'A este respecto, es oportuno mencionar que no se recibieron consultas previas por parte de ninguna autoridad aduanera de la CE ni se remitieron los certificados FORM A y facturas que motivaron la duda de las autoridades europeas; tampoco se expusieron los motivos de fondo y de forma que justificaran la investigación',
para hacer alusión también al trámite previsto en el apartado 6,
'Además la OLAF contravino lo previsto en el artº 94 numeral 6, ya que el Gobierno de El Salvador por medio de CENTREX es la autoridad competente para llevar a cabo la investigación para verificar el origen, previa solicitud de la autoridad europea. Sin embargo, fue la OLAF quien llevó la investigación definiendo los aspectos a verificar, saltándose el procedimiento que establece el referido Artículo',
y expresamente se afirma que no se encuentran elementos suficientes para proceder a la anulación de los certificados FORM A.
Atendiendo a los procedimientos seguidos por la Administración Tributaria, que en definitiva dieron lugar a las liquidaciones que nos ocupan, ha de significarse que se siguió un procedimiento de comprobación limitada.
Se dice expresamente 'comprobando en el documento único administrativo (DUA) de referencia...', limitándose a contrastar las DUAs con los informes de la OLAF y a redactar una propuesta -recordemos que a la propuesta seguía la contracción a posteriori- y a liquidar.
También se pone de manifiesto que la recurrente no presentó alegaciones a las propuestas de las distintas liquidaciones, a pesar de que se le dio traslado al efecto.
Se giraron las liquidaciones, en las que se recoge una relación de hechos desarrollados en la Misión conjunta El Salvador/UE de cooperación administrativa, a la compañía CALVO PESCA El Salvador, a partir de las declaraciones de oficiales autorizados de la compañía, por documentos proporcionados por CENTREX, por la Dirección General de Aduanas y por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el resultado de los informes, poniendo en evidencia las irregularidades habidas; se deja constancia de la competencia de la OLAF para actuar y se hace referencia en concreto a los arts. 12 y 21.2 del Reglamento 515/97 del Consejo para poner en evidencia que los datos obtenidos por las misiones comunitarias pueden ser utilizados como elementos de pruebas por las autoridades aduaneras, y tanto en los procedimientos administrativos como en los judiciales.
En lo que ahora interesa respecto de las liquidaciones giradas y que tuvieron por válido el informe emitido por la OLAF -recordemos que por la Mission Report se emitió en 7 de diciembre de 2009, llegando a Aduana de La Coruña en 5 de enero de 2010, y ya en 25 de mayo de 2010 se había publicado en el DOUE el aviso de la Comisión informando sobre las dudas existentes respecto de las importaciones de atún desde El Salvador-; dicho informe sirvió de base para girar las liquidaciones, que se fueron emitiendo desde 25 de febrero a 21 de octubre de 2010.
Consta 'Informe final de la investigación de origen de las exportaciones de atún de El Salvador a la Unión Europea', por la autoridad salvadoreña encargada de emitir los certificados FORM A, el Banco Central de Reserva de El Salvador (CENTREX), de 27 de diciembre de 2010, en el que expresamente denuncia que no se siguió el procedimiento previsto en los números 1 al 6 del Reglamento 2454/93 -tal y como antes se ha puesto de manifiesto-, lo que ya había advertido en comunicaciones previas de 2 de diciembre de 2009 y 8 de junio de 2010.
Se dice que el procedimiento abierto por la OLAF se encuentra recogido en el artº 94.6 del Reglamento 2454/93, y se señala que debe tramitarlo las autoridades del país exportador -como ha quedado acreditado El Salvador participó pero en absoluto lo tramitó, fue la OLAF quien asumió la totalidad de los trámites realizados, eso sí con conocimiento y participación de las autoridades competentes de El Salvador y de la empresa exportadora, filial de la recurrente-; se habla en las liquidaciones de la exhaustividad del informe de la OLAF, y se hace mención a la sentencia del TJUE de 14 de mayo de 1996, caso Faroe Seadfood que, en un supuesto de recaudación a posteriori tras actuación de la OLAF, considera que aún la oposición del país exportador al haber confirmado los certificados de origen preferencial y rechazado las conclusiones de la comisión de investigación, resultaba válida la recaudación; y finaliza dejando constancia del resultado de la misión conjunta y del informe de 17 de marzo de 2010, y de la procedencia de liquidar al no corresponderse el beneficio de la preferencia solicitada asociada al concreto certificado FORM A -se añade, además, que 'En este caso no hay posibilidad de alegar un error que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, ni invocar la buena fe basándose en que (durante el período de las operaciones comerciales de que se trate) realizó diligentemente gestiones para garantizar el cumplimiento del trato preferencial...'-; esto último, claro está, entra en parcial contradicción con el Informe de la AEAT sobre la solicitud de condonación presentada por la entidad Calvo Conservas, S.L. y con la propia sentencia del TGUE, antes glosada.
La resolución del TEAC, en cuanto al procedimiento de comprobación a posteriori, artº 94 de las DACAC, reproduce el precepto, distingue entre dos mecanismos de cooperación administrativa para la comprobación a posteriori y señala que se ha seguido el previsto en el apartado 6, siendo ambos válidos y pudiendo seguir cualquiera de los dos, siendo absurdo seguir el procedimiento previsto en los números 1 a 5 cuando ya una investigación ha identificado posibles irregularidades; dando por supuesto que se ha seguido el procedimiento del artº 94.6, sin entrar en otras consideraciones, y en concreto sin entrar en la denuncia de no haberse seguido procedimiento alguno pues el CENTREX se limitó sólo a participar no a llevar a cabo el procedimiento, aún cuando en la propia resolución se hace mención al informe del CENTREX negando haberse tramitado el citado procedimiento, señalando varios pronunciamientos judiciales que confirman la validez de las liquidaciones realizadas en base a los informes de la OLAF y que no existe infracción del procedimiento del artº 94 de las DACAC al aplicar directamente las conclusiones de la misión de investigación sin seguir el procedimiento de comprobación de los certificados y del cumplimiento de origen establecido en los apartados 1 a 5 del citado artículo, con cita de las sentencias del TJUE de 15 de diciembre de 2011, asunto C-409/10, y 14 de mayo de 1996, asuntos acumulados C-153/94 y C-204/94.
Ya se ha dejado constancia anteriormente como trata la cuestión la sentencia del TGUE, que, aunque nada dice expresamente, implícitamente considera cumplimentado el procedimiento del artº 94.6, a pesar de que como ha resultado acreditado, sin duda, el país exportador, si bien participó en la investigación a instancia de la OLAF, en modo alguno fue el que tramitó dicho procedimiento a pesar de los términos -en principio inequívocos- del artº 94.6,
'el país de exportación beneficiario, por propia iniciativa o a petición de la Comunidad,
Centrado en los procedimientos seguidos en el ámbito nacional -ya antes hemos delimitado el alcance y consecuencias de los pronunciamientos de la Comisión y del TGUE-, a pesar de los términos recogidos en las liquidaciones impugnadas, la resolución del TEAC y la sentencia de instancia impugnada, lo cierto es que a diferencia de los casos citados por la Audiencia Nacional, en el que nos ocupa, como se ha puesto de manifiesto, el país exportador, El Salvador, no ha llevado a cabo el procedimiento del artº 94.6.
Lo cual hace surgir la duda de que si para la validez de la comprobación a posteriori de los certificados FORM A, era necesario o no que se lleve a cabo por el país exportador o debe entenderse cumplimentado por la investigación de la OLAF en la que participa, sólo, el país exportador; en definitiva, si al no llevarla a cabo el país exportador los certificados FORM A mantenían su validez en cuanto prueba de origen de las mercancías.
Todo lo cual nos sitúa ante la primera de las cuestiones identificadas en el auto de admisión de interés casacional objetivo:
'Dilucidar si la falta de participación o intervención de la empresa interesada y el simple conocimiento por las autoridades administrativas del Estado de exportación del procedimiento iniciado por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude ('OLAF'), en el desarrollo de una misión conjunta de cooperación administrativa, para comprobar a posteriori los certificados modelo 'A' del sistema de preferencias arancelarias generalizadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 94.6 del Reglamento (CEE) 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, se oponen, en general, al derecho a una buena administración recogido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y vulneran, en particular, el derecho a la defensa de la empresa interesada, que dimana de los artículos 41.2 y 47 de esa Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en vía administrativa y jurisdiccional, respectivamente'.
Para la parte recurrente no puede mantenerse la interpretación, que parece desprenderse de las resoluciones recaídas y de las propias sentencias dictadas en el caso, del artº 94.6, en el sentido de que efectivamente se ha cumplido el procedimiento de comprobación a posteriori de los certificados FORM A, pues lo ha tramitado la OLAF, y simplemente ha participado en el mismo la autoridad competente del país exportador.
El Sr. Abogado del Estado, en cambio, disiente de dicho parecer, pues entiende que no se ha infringido el artº 94.6, pues el texto del mismo permite que la investigación se realice con la debida urgencia por el propio país exportador o por otra persona a la que se le facilite los medios, pudiendo ser la Comisión; en definitiva no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento.
Las dudas que surgen sobre las posibles interpretaciones del citado artº 94.6, formuladas en el sentido de que o bien basta para la validez del procedimiento que lo lleva a cabo la OLAF con la participación del país exportador, o bien por el contrario quien debe cumplimentarlo es el país exportador, por lo que en este caso se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento con los efectos que pretende la parte recurrente, esto es, la nulidad de las liquidaciones que tuvieron como base la falta de validez de los certificados FORM A. Ahora bien, estando, como estamos, ante una norma de estricto carácter europeo, las expresadas dudas no podrían recibir respuesta sino mediante el planteamiento de la cuestión prejudicial ante el TJUE.
Efectivamente, como ya se ha indicado, conforme al artº 3.1 del TFUE, la Unión Europea dispone de competencia exclusiva en el ámbito de la unión Aduanera.
En el auto de admisión se nos pide la interpretación de normas europeas, artº 94.6 del Reglamento (CEE) 2454/93 de la Comisión, y arts. 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, por lo que conforme a los principios de autonomía interpretativa y de su eficacia en el conjunto de los Estados miembros la normativa europea que nos ocupa debe comprenderse de la misma manera y aplicarse con el mismo alcance, por lo que conforme a la sentencia
A lo que en este caso ha de añadirse que estamos, también, ante una Decisión de la Comisión confirmada por el TGUE, y ya en el asunto
Dicho lo anterior, sin embargo, resulta innecesario plantear cuestión prejudicial alguna ante el TJUE, puesto que, y ello nos coloca ante la segunda de las cuestiones identificadas en la que se descubre interés casacional objetivo ('Precisar cuáles serían las consecuencias jurídicas de tales vulneraciones en ese procedimiento'), aún de considerar que es acertado el criterio del recurrente, de suerte que aceptásemos que no se siguió el procedimiento del artº 96.4, la consecuencia no podría ser otra más que considerar que los certificados FORM A son válidos.
Pero aún la validez de estos, resulta de todo punto irrelevante para analizar y enjuiciar la conformidad jurídica de las liquidaciones giradas, puesto que es un dato sin consistencia jurídica suficiente para analizar su corrección, y dado que no cabe en el recurso de casación realizar interpretaciones de la norma en abstracto, sino que sólo es factible en el seno del caso concreto que se enjuicia y en atención a la resolución del mismo, dado que el despejar dicha duda en modo alguno resulta necesario para resolver el supuesto objeto de enjuiciamiento, decae la procedencia de plantear cuestión prejudicial del citado precepto.
Por todo ello, respecto de la primera cuestión, que hace decaer también la segunda, ha de responderse que la interpretación de las citadas normas resultan indiferentes para resolver la presente controversia.
Así es, como ya quedó de manifiesto anteriormente en referencia a la sentencia del TJUE de 8 de noviembre de 2012, C-438/11, a la que se refiere también el Sr. Abogado del Estado. En el caso del sistema de preferencias arancelarias generalizadas instaurado unilateralmente por la Unión, las autoridades del Estado de exportación no pueden vincular a la Unión y a los Estados miembros respecto de su apreciación sobre la validez de los certificados de origen modelo A cuando, como sucede en circunstancias como las concurrentes en el litigio principal, las autoridades aduaneras del Estado de importación siguen albergando dudas sobre el origen real de la mercancía, a pesar de que no se hayan declarado inválidos los certificados de origen.
Recordemos, como ya se ha hecho mención en otros pasajes de esa sentencia, que las autoridades aduaneras españolas venían obligadas a la contracción a posteriori por haber intervenido la OLAF, lo que conlleva indisociablemente que quede cuestionado o al menos existan dudas del origen de las mercancías, no correspondiéndole a las autoridades aduaneras españolas más que la remisión del expediente a la Comisión para que se pronunciara, en su caso, sobre la condonación a posteriori, sin entrar a resolver las citadas dudas -deben limitarse a la contracción a posteriori siguiendo el procedimiento para liquidar adecuado, tema central sobre el que más adelante volveremos-, debiéndose resaltar que en estos casos los informes de la OLAF pueden servir de medio de prueba para hacer la contracción a posteriori (Reglamento 515/97); y la declaración de validez de los certificados FORM A, no puede menoscabar el objetivo del control a posteriori, consistente en verificar ulteriormente la exactitud del origen de la mercancía indicado en el certificado de origen modelo A; e incumbe al deudor la carga de la prueba de que el certificado de origen se ha basado en una versión de los hechos correcta facilitada por el exportador.
Esto es, como se distingue por la jurisprudencia del TJUE, cabe diferenciar por un lado la validez de los certificados FORM A, cuya comprobación le corresponde a las autoridades del Estado exportador, y que se asocia, en este caso, con el procedimiento del artº 94, y en concreto con su apartado 6, y por otro la verificación del origen de las mercancías, cuyo control compete a las autoridades el país importador y cuya prueba le es exigible al importador.
O lo que es lo mismo, el que se certifique sobre la validez de los certificados FORM A, que en este caso se traduciría en que, aún considerando que no se ha seguido el procedimiento del artº 94.6 y los certificados siguen siendo válidos, ello no es obstáculo para que en el caso de que existan dudas sobre la procedencia de las mercancías, le corresponde al país importador dicho control recayendo la carga de la prueba sobre el importador.
Recordemos ( sentencia del TJUE de 8 de noviembre de 2012, C-438/11):
'33 Pues bien, es cuestión pacífica que la Unión no puede soportar las consecuencias perjudiciales de conductas incorrectas de los proveedores de los importadores (sentencias, antes citadas, Pascoal & Filhos, apartado 59, y Beemsterboer Coldstore Services, apartado 43).
34 A continuación, en lo que atañe a la alegación de que los certificados de origen controvertidos en el litigio principal no fueron declarados inválidos por las autoridades competentes de Macao.
36 Así pues, es preciso declarar que, en el marco del sistema de preferencias arancelarias generalizadas instaurado unilateralmente por la Unión, las autoridades del Estado de exportación no pueden vincular a la Unión y a los Estados miembros de ésta a su apreciación de la validez de los certificados de origen modelo A cuando, como sucede en circunstancias como las concurrentes en el litigio principal, las autoridades aduaneras del Estado de importación siguen albergando dudas sobre el origen real de la mercancía, a pesar de que no se hayan declarado inválidos los certificados de origen.
37 Una solución contraria, que privara a las autoridades aduaneras del Estado de importación -en el marco de un procedimiento como el del litigio principal, iniciado ante un tribunal de ese mismo Estado- de la facultad de requerir la prueba de que el certificado de origen se ha basado en una versión de los hechos correcta o incorrecta facilitada por el exportador, menoscabaría el objetivo del control
38 De lo anterior se infiere que, en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, incumbe al deudor la carga de la prueba de que el certificado de origen se ha basado en una versión de los hechos correcta facilitada por el exportador'.
En la misma línea se refuerza la idea central con la sentencia recaída en el asunto C-153/94:
'En virtud de las razones precedentes, se debe responder a la segunda cuestión que los Reglamentos nos 2051/74, 3184/74 y 1697/79 deben interpretarse en el sentido de que las autoridades aduaneras de un Estado miembro pueden efectuar la recaudación a posteriori de derechos de aduana sobre la importación de mercancías de las islas Feroe basándose en las conclusiones de una comisión de investigación comunitaria, aunque tales autoridades, confiando en los certificados EUR.l expedidos de buena fe por las autoridades competentes de las islas Feroe, no hayan recaudado los derechos de aduana en el momento de la importación, aunque estas últimas rechacen las conclusiones de la comisión de investigación en la medida en que éstas versan sobre la interpretación de la normativa aduanera comunitaria objeto de debate y mantengan que los certificados son válidos, y aunque los puntos controvertidos no hayan sido sometidos al Comité de Origen creado en virtud del Reglamento (CEE) n° 802/68'.
Nos hicimos eco con anterioridad de que lo resuelto en sede de las instituciones europeas 'no prejuzga las facultades de un Estado para resolver la procedencia o no de la recaudación de los derechos de importación'.
Lo cual nos sitúa ante la tercera de las cuestiones con interés casacional objetivo seleccionada por el auto de admisión,
'Esclarecer qué procedimiento debe ser utilizado por la Administración tributaria española para la recuperación de las reducciones fiscales arancelarias declaradas indebidas en virtud del artículo 94.6 del Reglamento (CEE) 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993: si el procedimiento de comprobación limitada o el procedimiento de inspección tributaria, regulados en los artículos 136 y 141 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, respectivamente'.
Atendiendo al principio de autonomía institucional en su perspectiva procedimental y conforme a la autonomía funcional reconocida a los Estados miembros, la liquidación de la deuda aduanera, aun su carácter competencial europeo, debe girase conforme al procedimiento previsto en nuestras reglas procedimentales, pues como indicó el Tribunal Constitucional,
'la cesión de competencias a favor de organismos supranacionales no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas al ordenamiento interno cuando actúan cumpliendo obligaciones adquiridas frente a tales organismos, pues también en estos casos siguen siendo poder público que está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico español'.
En similar sentido el ordenamiento europeo, en tanto que, de no preverse procedimiento concreto al efecto, debe acudirse a las reglas procedimentales de los Estados miembros.
Debe, pues, aclararse que la contracción debe hacerse por las autoridades aduaneras competentes conforme a nuestra legislación interna.
Ahora bien, la aplicación de las normas nacionales, como señala el TJUE debe conciliarse con la necesidad de una aplicación uniforme del Derecho comunitario; la aplicación del Derecho nacional no debe afectar al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario.
En el caso concreto que contemplamos, en el que desde un punto de vista material, como en definitiva lo vino a ratificar la sentencia del TGUE, resulta procedente la contracción a posteriori y la recaudación de la deuda en tanto que no procedía su condonación -sólo cabe condonar una deuda existente y exigible previamente-, cabe preguntarse, a la vista de los términos en los que se pronuncia la sentencia del TGUE, si, aún en la hipótesis de no haberse seguido el procedimiento nacional adecuado, debe sortearse una posible inadecuación del procedimiento ante la correcta aplicación del Derecho europeo, ya ratificado por el pronunciamiento del órgano judicial, TGUE.
Dicho de otra manera. Visto de los informes de la OLAF de los que cabe derivar que existe prueba suficiente para concluir que efectivamente las importaciones de atún no podían beneficiarse del régimen preferencial, resultaba suficiente para liquidar seguir el procedimiento de comprobación limitada, en el que bastaba tener presente los DUAs en contraste con los informes de la OLAF, una vez que con posterioridad la Comisión y el TGUE han venido a confirmar la bondad de la contracción y recaudación a posteriori, pues han denegado la condonación.
En definitiva, existente la deuda y debiéndose exigir la deuda al importador deudor, el procedimiento nacional para hacerla efectiva no puede convertirse en obstáculo tal que haga inviable la exigencia de esta obligación.
Parece un debate artificial entrar sobre si el procedimiento idóneo para liquidar era el inspector -en tanto la procedencia de las liquidaciones a posteriori, tras el levante, derivadas de las investigaciones llevadas a cabo por la OLAF, una vez verificada la improcedencia de la condonación de la deuda aduanera, que excluye la excepción de la obligación de liquidar que pueden examinar las autoridades aduaneras cuando concurren los requisitos que ya ha razonado la Comisión y el TGUE que no concurrían-, puesto que con la perspectiva de lo resuelto parece que era suficiente y adecuado un procedimiento, en este caso el de gestión de comprobación limitada, en el que se haya respetado y observado los derechos y garantías del importador, cuando además se le dio posibilidad de alegar al contribuyente sin que usara este trámite.
Con todo procede entrar a analizar la idoneidad del procedimiento de comprobación limitada.
Para la recurrente la complejidad del tema de fondo debatido desbordaba con creces el alcance de un procedimiento de comprobación limitada, pues sólo a través de un procedimiento de inspección podía verificarse el cumplimiento o no de los requisitos para gozar del beneficio arancelario; sin que un órgano de gestión tributaria pueda denegar a posteriori el derecho a tales beneficios cuando la denegación obedezca a un procedimiento de investigación de la OLAF, que ni siquiera había finalizado y que a más inri fue cuestionado por el CENTREX tanto respecto de los hechos como de la irregular tramitación del procedimiento del artº 94.6, lo que exigía una posterior actuación de investigación por las autoridades aduaneras españolas.
Justificándose la utilización de tan improcedente procedimiento por las prisas de la Administración Tributaria de evitar una posible caducidad. Habiéndole causado indefensión seguir un procedimiento en el que se limitó a cursar la propuesta de liquidación otorgándole un plazo de diez días, de todo punto insuficiente para expediente tan voluminoso, para formular alegaciones. Cuando además las irregularidades habidas en la tramitación de la investigación de la OLAF llevada a cabo a sus espaldas no podían considerarse más que meras manifestaciones de parte, siendo insuficiente los datos de los que disponía la Aduana de La Coruña para a través del procedimiento de comprobación limitada girar las liquidaciones faltando aún el informe final de la OLAF. Todo lo cual evidencia una desviación de poder.
Pues bien, aún en la hipótesis de que efectivamente se considerase, con la parte recurrente, que no se siguió correctamente el procedimiento de comprobación a posteriori del artº 94.6, de suerte que los certificados FORM A, no han sido declarados inválidos; dado que los informes de la OLAF sí, al menos, pueden servir de medio de prueba para determinar la validez de los certificados FORM A, como expresamente lo reconoce la normativa antes citada, cuando actúa la Administración Tributaria nacional y a la vista de dichos informes, que acreditan sin duda las irregularidades imputadas a dicho certificados y cuestionan el origen de las mercancías, en contraste con los DUAs, utiliza para regularizar la situación tributaria de la recurrente el procedimiento de comprobación limitada, actúa adecuadamente y mediante procedimiento idóneo, en atención a las circunstancias del caso.
Efectivamente, la Administración aduanera se ha limitado a contrastar el contenido de los DUAs, con los informes de la OLAF, cierto que no siendo determinantes de la validez de los certificados FORM A, sí constituían un principio de prueba suficiente para desvirtuar el origen de las mercancías, siendo hartamente significativo que las liquidaciones no se queden simplemente en analizar si efectivamente se cumplimentó el procedimiento del artº 94.6, sino que realiza un esfuerzo de análisis y conclusión de los referidos informes de la OLAF, de los que extrae determinados hechos que vienen a desmentir la veracidad de los DUAs, lo que encaja en el artº 136 de la LGT, sin forzar en absoluto los términos en los que normativamente se regula ni las limitaciones que impone,
'En este procedimiento, la Administración Tributaria podrá realizar únicamente las siguientes actuaciones: a) Examen de los datos consignados por los obligados tributarios en sus declaraciones y de los justificantes presentados o que se requieran al efecto. b) Examen de los datos y antecedentes en poder de la Administración Tributaria que pongan de manifiesto la realización del hecho imponible o del presupuesto de una obligación tributaria, o la existencia de elementos determinantes de la misma no declarados o distintos a los declarados por el obligado tributario'.
Frente a ello, como se ha puesto de manifiesto, habiendo intervenido la OLAF y estando en duda el origen de las mercancías importadas, aún partiendo de la validez de los certificados FORM A, la carga de la prueba para acreditar el sometimiento de las mercancías importadas al régimen preferencial, le correspondía a la parte recurrente.
Ésta, sin embargo, en sede del procedimiento de gestión, omite cualquier oposición, al punto que ni tan siquiera alega en las propuestas de liquidación cursadas, por lo que por un lado ni siquiera intentó dicha prueba cuando a la misma incumbía, y por otro difícilmente puede esgrimir con éxito una posible indefensión, en tanto que fue ella misma la que eligió su posición jurídica en el procedimiento y se abstuvo de toda reacción posible en el momento procedimentalmente adecuado, no estando de más recordar que el procedimiento de comprobación limitada puede finalizar mediante el inicio de un procedimiento de inspección, pero como se ha indicado ninguna reacción hubo por parte de la recurrente ante la propuesta de liquidación, esto es, ni siquiera opuso una pretendida complejidad que aconsejara, al menos, iniciar el procedimiento de inspección; lo que viene a añadir que tras los informes obtenidos de la OLAF, el procedimiento resultaba sumamente simple, el contraste de los documentos existentes y la decisión, previa audiencia de la parte afectada, lo que está expresamente contemplado en el artº 137.2 de la LGT,
'Cuando los datos en poder de la Administración tributaria sean suficientes para formular la propuesta de liquidación, el procedimiento podrá iniciarse mediante la notificación de dicha propuesta'.
Por último, si es de hacer notar que esta prueba que omitió en vía de gestión, fue intentada y practicada en sede judicial, habiendo sido valorada por la Sala de instancia con resultado contrario a los intereses de la parte recurrente, tratándose de una cuestión fáctica y de valoración de prueba, este Tribunal se atiene a lo declarado probado en la instancia.
Todo lo cual debe llevarnos a confirmar la sentencia recurrida, aún con las matizaciones realizadas a lo largo de la presente sentencia.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en alguna de las partes, no procede hacer un expreso pronunciamiento sobre las costas de este recurso de casación.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado
D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández
D. Francisco José Navarro Sanchís D. Jesús Cudero Blas
D. Isaac Merino Jara Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
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