Sentencia Administrativo Nº 154/2013, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4480/2008 de 28 de Febrero de 2013

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00154/2013

Procedimiento Ordinario Nº 4480/2008

EN NOMBRE DEL REY

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

Ilmos. Sres.

D. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA - PTE.

D. JOSÉ MARÍA ARROJO MARTÍNEZ

Dª. MARÍA CRISTINA PAZ EIROA

En la ciudad de A Coruña, a veintiocho de febrero de dos mil trece.

En el recurso contencioso-administrativo que con el Nº 4480/08 pende de resolución en esta Sala, interpuesto por el Colectivo de Propietarios Afectados de San Pedro de Sárdoma,la Asociación de Afectados por la Ronda de Vigoy la Asociación de Propietarios y Vecinos DIRECCION000 , representados por D. José María Moreda Alleguey dirigidos por D. Miguel García Iglesias, contra las Órdenes 16-5-2008 y 13-7-2009 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes. Es parte como demandada la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, representada y dirigida por la Letrada de la Xunta de Galicia. Actúa como codemandado el Ayuntamiento de Vigo, representado y dirigido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO : Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo presentado, se practicaron las diligencias oportunas y, una vez que se acordó por auto de 10-12-09 tener por ampliado el recurso a la Orden de 13-7-09, se mandó que por la parte recurrente se dedujese demanda, lo que realizó a medio de escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho pertinentes, solicitó que se dictase sentencia estimando íntegramente el recurso interpuesto.

SEGUNDO : Conferido traslado de la demanda a la Administración demandada para contestación, se presentó escrito de oposición con los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, y se suplicó que se dictase sentencia desestimando el recurso. La Administración codemandada formuló alegaciones previas de inadmisión del recurso, que fueron desestimadas por auto de 8-7-2010, y al dársele de nuevo traslado para contestación a la demanda presentó escrito de oposición con los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, e interesó que se dictase sentencia declarando inadmisible o desestimando el recurso.

TERCERO : Una vez practicadas, con el resultado que consta en autos, las pruebas admitidas, y cumplimentado el trámite de conclusiones se declaró terminado el debate escrito y se señaló para votación y deliberación el día 21-2-13.

CUARTO : En la sustanciación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente el Magistrado Sr. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA.

Fundamentos

PRIMERO : Son objeto del presente recurso contencioso-administrativo las Órdenes de 16-5-2008 y de 13-9-2009 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes por las que se dio aprobación definitiva, la primera con carácter parcial, al Plan Xeral de Ordenación Municipal de Vigo.

SEGUNDO : La entidades demandantes pretenden que se anule en su totalidad el PXOM impugnado. Esta impugnación del PXOM en su conjunto se basa en la nulidad del acuerdo plenario del Ayuntamiento de 28-12-07 en el que se dio aprobación provisional al PXOM; en la nulidad de las modificaciones introducidas en el proyecto del PXOM que no obedecían a la subsanación de las deficiencias señaladas en la Orden de 19-1-07; en la falta de una nueva información pública ante el cambio de criterio sobre la reserva para VPA y ante los cambios en sistemas generales; en la nulidad del estudio económico-financiero; en el incumplimiento de la preceptiva fijación de coeficientes de ponderación para la determinación del aprovechamiento tipo; en la omisión del informe exigido por la legislación del sector eléctrico; en la vulneración de lo previsto en el artículo 15.e) de la Ley 9/2002 y en la falta de correlación entre el crecimiento previsto y la ordenación establecida; en la ilegalidad del trazado de viales y zonas verdes en la mayoría de las áreas de suelo urbano no consolidado; en la vulneración de la normativa sobre la zona de policía de los cauces de los ríos y de la necesidad de adecuarse a los informes del órgano competente en materia de aguas; en la infracción de la Ley del Patrimonio Cultural de Galicia ante el informe desfavorable de Patrimonio; y en la falta de emisión de informes sectoriales.

TERCERO : En su contestación a la demanda el Ayuntamiento de Vigo insiste en su alegación de que el recurso es inadmisible por falta de legitimación activa de las entidades recurrentes al no aportar los documentos a los que se refiere el artículo 45.2 de la Ley jurisdiccional . Según el Ayuntamiento, dicho precepto exige no solamente la presentación del acuerdo de interponer el recurso contencioso-administrativo contra el acto o disposición que se pretende requerir sino también la de los Estatutos de las Asociaciones recurrentes, del acuerdo de convocatoria de la Asamblea General con expresión del origen de la iniciativa, de las notificaciones de la convocatoria remitidas y recibidas, así como del acta de la sesión en que se adoptó el referido acuerdo, y en el presente caso no consta cómo fueron convocados los miembros de las asociaciones recurrentes a las asambleas en las que se tomaron los acuerdos de interponer los recursos, ni la lista de los asistentes, ni el orden de la reunión, y por lo tanto que los acuerdos se adoptasen en debida forma. Sobre estas alegaciones hay que reiterar lo que se expresó en el auto de 8-7-10, es decir, que la documentación que ha sido aportada por las recurrentes da cumplimiento a lo exigido en el artículo 45.2.d) de dicha Ley , ya que se han presentado los Estatutos que las rigen y las certificaciones de los acuerdos tomados por las asambleas de las asociaciones, de cuyos términos resulta clara la decisión de impugnar en vía jurisdiccional el PXOM de Vigo, por lo que no son relevantes la expresiones concretas que para ello se empleen y la concreción de las resoluciones a recurrir, pues han de ser todas aquellas de las que deriva la existencia de dicho plan. De la propia doctrina jurisprudencial que cita el Ayuntamiento en apoyo de sus alegaciones se desprende que lo que exige el citado precepto es que conste el acuerdo de recurrir y que lo adoptó el órgano, en este caso de la asociación, que tiene atribuida la facultad de tomar esa decisión, y eso ocurre en el presente caso. Claro está que quien dude de que los documentos aportados respondan a la realidad puede tratar de acreditarlo, lo que no hizo el Ayuntamiento en la fase de prueba del proceso. También argumenta el Ayuntamiento que concurre falta de legitimatio ad causamen las asociaciones demandantes, ya que estaría limitada a aquellos aspectos del plan que afectan a su ámbito de actuación (San Pedro de Sárdoma, Santa Lucía y Ronda de Vigo), pues la defensa de los intereses relacionados con esos lugares es lo que constituye su fin asociativo. Tampoco esta alegación puede ser acogida, pues al ejercitarse la acción pública urbanística e interesarse la anulación de la totalidad del PXOM es claro que tal pronunciamiento afectaría a dichos ámbitos; si bien es cierto que, al ser la indicada la única acción ejercitada, no puede pretenderse a su amparo sino la defensa de los intereses generales, no de los de orden particular.

CUARTO : Según la parte actora, los acuerdos plenarios que aprobaron el PXOM antes de su remisión al departamento autonómico tuvieron lugar a puerta cerrada, lo que no es enteramente cierto y, en cualquier caso, estuvo justificado en razón a los altercados e incidentes que algunos asistentes provocaron en las sesiones donde se iban a aprobar inicial y provisionalmente los textos, según queda acreditado en los informes y atestados que constan en los autos, en las que algunos vecinos tuvieron que ser desalojados para no alterar el orden que el presidente de la corporación debe garantizar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 88 , 94 y 95 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , llegando, incluso, a realizar las sesiones en otro lugar diferente al de la sede, por razones de fuerza mayor, como permite el artículo 214 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia. No puede decirse que se hurtase a los ciudadanos el conocimiento de la actuación de sus representantes municipales cuando no solamente hubo púbico asistente sino que la sesión tuvo una amplia cobertura por los medios de comunicación, hasta el punto de su retransmisión por una televisión local. Por eso tampoco puede prosperar la anulación que se pretende con base en este motivo.

QUINTO : En lo que se refiere a la nulidad que supone, según la parte actora, la introducción en el proyecto del PXOM de modificaciones que no obedecían a la subsanación de las deficiencias señaladas en la Orden de 19-1-07, cabe señalar que el artículo 85.5.b) de la Ley 9/2002 habla de subsanar las deficiencias que indique la Administración autonómica e introducir las modificaciones que para ello sean necesarias; pero ello no excluye que, como consecuencia del tiempo invertido en la tramitación, sea oportuno aprovechar ese momento para adaptarse a los cambios normativos ya producidos o inminentes. Y eso es lo que hizo el Ayuntamiento, puesto que, de acuerdo con la Disposición transitoria primera de la Ley 8/2007 y la Ley autonómica 8/2007, a partir del 2-7-08 se produciría necesariamente en todas las actuaciones de urbanización el incremento en el porcentaje de la reserva de suelo para viviendas sujetas a algún tipo de protección pública, por lo que lo que hace el PXOM no es sino adaptarse de antemano a esa normativa. Por lo que se refiere a la introducción de modificaciones sustanciales al margen del procedimiento y sin nueva exposición pública, según el artículo 85.6 de la Ley 9/2002 el trámite de información pública se tiene que realizar si se introducen modificaciones que signifiquen un cambio sustancial del documento en un principio aprobado 'por la adopción de nuevos criterios respecto de la clasificación y calificación del suelo, o en relación con la estructura general y orgánica del territorio'. La doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de una nueva información pública en supuestos de introducción de cambios respecto de la aprobación inicial es ciertamente restrictiva a la hora de considerar cuáles merecen la calificación de sustanciales: la STS de 19-9-98 exige una alteración fundamental del modelo territorial elegido; la STS de 27-4-99 habla de una alteración esencial de las líneas y criterios básicos del plan y de su propia estructura, y la STS de 13-10-99 de una alteración del planeamiento que lo haga aparecer como distinto o diferente, criterio que reiteran las SSTS de 28-12-05 , 20-9-05 , 27-4-05 , 26-1-05 y 25.10.06 . La modificación del porcentaje de reserva de suelo para viviendas sujetas a protección pública no altera el carácter residencial que ya tenía, de modo que ni se produjo una modificación de la clasificación o calificación urbanística del suelo urbano, ni tampoco una alteración de los usos residenciales o de la edificabilidad prevista inicialmente, o de la tipología constructiva. También sostiene la parte actora que esa nueva información pública era necesaria por los cambios que se introdujeron en los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres, zonas verdes y equipamientos, ya que ellos constituyen la estructura general y orgánica del territorio según establece el artículo 51.1.e) de la Ley 9/2002 ; cambios que se enumeran en el hecho quinto de la demanda y que se dice en ella se examinan en el informe de la arquitecta Sra. Amparo presentado con la demanda. Este informe termina con unas conclusiones en las que se enumeran los ámbitos en los que se produjeron modificaciones en la clasificación del suelo, pero nada se dice en ellas sobre las experimentadas por los referidos sistemas generales. Respecto a las modificaciones que se concretan en ese informe no se indica qué porcentaje suponen sobre el total de los suelos de las distintas clases, y además algunas de las modificaciones, como las de suelo urbano consolidado a no consolidado o las de suelo urbanizable delimitado a no delimitado, no suponen ninguna variación sustancial, pues el destino del suelo sigue siendo el mismo, y lo que asimismo cabría decir de la de suelo urbano no consolidado a suelo urbanizable. Por ello también tiene que ser rechazada la concurrencia de este motivo de nulidad.

SEXTO : La nulidad del estudio económico-financiero concurre, según la parte actora, porque no se acredita la viabilidad de los compromisos de gastos que derivan del PXOM ni el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la normativa sobre estabilidad presupuestaria de la Administración municipal; porque se produce un desequilibrio entre cargas y beneficios para los propietarios de los ámbitos de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, y porque no está acreditada la conformidad de las Administraciones distintas de la municipal a cuyo cargo se atribuye parte de la financiación del PXOM. La primera de las referidas afirmaciones de la demanda se basa en la inexistencia en el PXOM del preceptivo informe de la Intervención municipal, y esto a su vez en un párrafo del emitido el 20-12-07. En el expediente aparecen cinco informes de dicha Intervención, y ninguno de ellos contiene reparos a las previsiones económico-financieras del plan. Respecto al aludido desequilibrio de beneficios y cargas, en noviembre de 2007 se incorporó al expediente un estudio sobre la posibilidad de la introducción del 40% de vivienda protegida en todos los ámbitos de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, que concluye con la viabilidad económica de dicho aumento de porcentaje, y en el que no solo se tiene en cuenta el aumento de precio entre los años 2003-0007, sino también el cambio de ciclo y la reducción del 10% del valor inmobiliario medio de Vigo del 2007, y se hace referencia a no haber tenido en cuenta anteriormente los nuevos criterios de valoración contenidos en la Ley 8/2007 para el suelo en situación básica de rural. Sobre la cooperación económica de otras Administraciones para el desarrollo del plan hay que decir que la del Estado y la de las Diputaciones Provinciales con las corporaciones locales es una obligación recogida, respectivamente, en el Real Decreto 835/2003 y en el artículo 36 de la Ley de Bases de Régimen Local . El artículo 2.1 del Real Decreto dice que la cooperación del Estado a las inversiones de las entidades locales se instrumentará económicamente con los créditos consignados en los Presupuestos Generales del Estado a través del Programa de cooperación económica local del Estado. El citado precepto de la LBRL prevé la cooperación económica con los municipios y que para ello se aprobará anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. En la Estrategia de Actuación y Estudio Económico Financiero del PXOM se hace referencia, por una parte, a las inversiones ya comprometidas por otras Administraciones y, por otra, a la media de inversión por habitante en Galicia de las Administraciones estatal y autonómica en las anualidades inmediatamente anteriores a la aprobación del plan. La aprobación del PXOM por la Xunta de Galicia supone su conformidad con la financiación que le asigna, confirmada por su actitud posterior en los procesos judiciales interpuestos para obtener su anulación, y la atribuida a las otras Administraciones responde a una obligación legal que se viene cumpliendo en términos de los que no se apartan las previsiones del plan. En consecuencia tampoco estas alegaciones de la parte actora pueden ser acogidas.

SÉPTIMO : La parte actora sostiene que el plan incumple la obligación de fijar coeficientes de ponderación para la determinación del aprovechamiento tipo del modo establecido en el artículo 113.3 de la Ley 9/2002 . Dice este precepto: ' Para que el aprovechamiento tipo pueda expresarse por referencia al uso y tipología edificatoria característicos, el planeamiento fijará justificadamente los coeficientes de ponderación relativa entre dicho uso y tipología, al que siempre se le asignará el valor de la unidad, y los restantes, a los que corresponderán valores superiores o inferiores, en función de las circunstancias concretas del municipio y área de reparto'. Ese incumplimiento se produce, según se argumenta en la demanda, porque en la mayoría de las fichas de las áreas de reparto con ordenación detallada se establece como único uso y tipología característicos el residencial en vivienda colectiva, y se le atribuye el coeficiente de ponderación 1,00; y sin embargo la misma ficha impone un porcentaje de vivienda sometida a algún régimen de protección pública que llega al 43% y, pese a que los valores unitarios de la vivienda libre y de la protegida son muy diferentes, no se establecen los coeficientes de ponderación adecuados a esa diferencia. Frente a este argumento se opone por el Ayuntamiento que el uso residencial es el mismo tanto en las viviendas libres como en las sujetas a algún tipo de protección, y que la tipología -colectiva, unifamiliar- también puede ser la misma; que el establecimiento de un aprovechamiento tipo no es una obligación del plan general en todo caso, sino en algunos supuestos, dadas las palabras (en su caso) que emplea el artículo 53.1.h) de la Ley 9/2002 ; que en suelo urbano no consolidado sin ordenación detallada no es preciso establecer el aprovechamiento tipo ( artículo 55.2 de la Ley 9/2002 ); y que respecto del suelo urbanizable no es posible establecer aprovechamiento tipo hasta que se concreten su determinaciones en el plan de desarrollo correspondiente. Estas alegaciones del Ayuntamiento tienen que ser acogidas porque responden a lo que establece al respecto la Ley 9/2002, y no puede prevalecer contra ellas el informe pericial emitido en el proceso por su falta de rigor, puesta de manifiesto en las respuestas evasivas dadas a las aclaraciones concretas que le fueron solicitadas, especialmente las relativas a la ponderación entre usos pormenorizados que aparece en las fichas de las áreas con ordenación detallada, que en todas se establece diferenciando las viviendas libres de las protegidas y su diversa tipología.

OCTAVO : La alegación de que se omitió el informe exigido por la legislación del sector eléctrico va acompañada de la cita del artículo 5 de la 54/1997, pero en él no se dice que el plan general deberá ser informado por algún organismo de dicho sector. Además, en la representación gráfica del PXOM consta el sistema general de red eléctrica, y también en la Memoria se concretan las nuevas instalaciones de la infraestructura a realizar. Sobre otros informes sectoriales se dice en el último fundamento de la demanda que su falta determina la nulidad de la aprobación del plan general, pero no se hace referencia a ninguno en concreto, por lo que hay que entender que dicha afirmación es una especie de resumen general de lo argumentado con anterioridad sobre informes concretos, el ya examinado del sector eléctrico, el de aguas y el de patrimonio cultural. Los informes sectoriales emitidos a lo largo de la tramitación del procedimiento no corroboran lo afirmado por la parte actora sobre que la ordenación prevista en el PXOM vulnera lo dispuesto en la Ley de Aguas sobre las zonas de servidumbre y de policía de los cauces de agua. Ni las resoluciones de 28-3-08 y 10-9-07 de la Dirección Xeral de Desenvolvemento Sostible ni el informe de Augas de Galicia de 26-5-05 son desfavorables a la aprobación del PXOM. Éste dice en sus últimas palabras que se puede informar favorablemente, y lo que imponen todos ellos es que haya que solicitar autorización para las construcciones a realizar en la zona de policía del cauce de agua, prevención que es recogida por el plan en las fichas de los diversos ámbitos. En lo que atañe al informe de la Consellería de Cultura, con posterioridad al de 5-10-05 que cita la parte actora se emitió el de 19-1-07, en el que se precisaban las consideraciones a tener en cuenta. En la documentación del plan figura que se introdujeron las modificaciones derivadas de dicho informe, sin que por la parte actora se ponga de manifiesto algún extremo concreto en que no se produjo esa modificación de acuerdo con lo exigido. Por ello tampoco estas alegaciones de la demanda sobre los informes sectoriales pueden tener acogida.

NOVENO : Se afirma en la demanda que el PXOM vulnera lo dispuesto en el artículo 15.e) de la Ley 9/2002 , y que hay en él una falta de correlación entre el crecimiento previsto y la ordenación establecida; y que sorprende que la Orden de 16-5-08

Olvide, al analizar la capacidad residencial, lo que se dijo en la de 19-1-07 sobre el particular. Pero tras ésta se produjo una reformulación de la estrategia de actuación y del estudio económico, y se aportaron datos estadísticos para justificar el cálculo de la demanda de viviendas, por lo que resulta claro que esa justificación fue aceptada por la Administración autonómica. Por otra parte, en la demanda no se da ningún dato para tratar de desvirtuar la corrección de las previsiones de las que parte el plan. Por último, en la demanda se denuncia la ilegalidad del trazado de viales y zonas verdes en la mayoría de las áreas de suelo urbano no consolidado, puesto que se sostiene que los previstos vulneran las determinaciones contenidas en la normativa sobre accesibilidad y supresión de barreras (Ley 8/1997 y Decreto 35/2000) en lo que se refiere a las pendientes máximas longitudinal y transversal. Esta afirmación, además de genérica, no ha sido corroborada por la prueba pericial practicada en el proceso con ese fin, por lo que no puede ser aceptada, aunque sí ha sido acogida en sentencias dictadas en otros recursos en los que se formulaba respecto de un ámbito concreto, con la consiguiente anulación de las determinaciones a él referidas. Por todo lo expuesto el recurso tiene que ser desestimado.

DÉCIMO: No se aprecian motivos para hacer imposición de costas ( artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional ).

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colectivo de Propietarios Afectados de San Pedro de Sárdoma, la Asociación de Afectados por la Ronda de Vigo y la Asociación de Propietarios y Vecinos DIRECCION000 contra las Órdenes de 16-5-2008 y de 13-9-2009 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes por la que se dio aprobación definitiva, la primera con carácter parcial, al Plan Xeral de Ordenación Municipal de Vigo. No se hace imposición de costas.

Esta sentencia es susceptible del recurso ordinario de casación del artículo 86 de la L.J.C.A. de 1998 , que habrá de preparase por escrito a presentar en esta Sala en el plazo de diez días.

Firme que sea la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Sr. Magistrado Ponente D. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, de lo que yo, Secretaria, certifico.