Sentencia Administrativo Nº 1241/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1552/2004 de 18 de Julio de 2007

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Tercera

R. 1552/04

SENTENCIA Nº 1241/07

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.:

Presidente:

D. LUIS MANGLANO SADA.

Magistrados:

Dª ROSARIO VIDAL MAS.

D. RAFAEL PÉREZ NIETO.

_________________________

En la Ciudad de Valencia, a 18 de julio de dos mil siete.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 1552/04, inter-pues-to por la Procuradora Dª. Carmen Rueda Armengol, en nombre y representación de AZVI S.A., contra la Consellería de Sanidad, habiendo sido parte en autos la Ad-ministración demandada, repre-sentada por el Letrado de la Generalitat Valenciana.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que realizó mediante escrito en que solicitó se dictase sentencia declarando no ajustada a derecho la reso-lución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmara la resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que practicaran el trámite de conclusio- nes y, realizado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo para el día 17 de julio de dos mil siete, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones lega-les.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concor-dantes y de general aplica-ción.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administra-tivo se ha interpuesto por la Procuradora Dª. Carmen Rueda Armengol, en nombre y representación de AZVI S.A. contra la inactividad o, subsidiariamente, la desestimación tácita por la Consellería de Sanidad de la solicitud de 7-6-2004, que pretendía liquidar y cobrar las obras ejecutadas y recibidas por la Administración, más los correspondientes intereses de demora y actualización de los precios, con reintegro de los costes generales de las suspensiones habidas.

SEGUNDO.- De una manera resumida, convendrá señalar los hechos relevantes que se deducen del expediente administrativo:

Por resolución de 11-12-2000, la Consellería de Sanidad adjudicó a la empresa actora las obras de ampliación del Hospital Comarcal Virgen de los Lirios de Alcoy, firmándose el 13-12-2000 el correspondiente contrato de obras, por un precio de 2.523.908,28 euros, con un plazo de ejecución de 12 meses desde el acta de comprobación del replanteo, habiendo constituido garantía por 103.055,31 euros.

El acta de comprobación del replanteo fue realizada en fecha 9-3-2001.

Pues bien, conforme se iban ejecutando las obras se fueron produciendo diversas incidencias, que conviene determinar de manera agrupada para una mejor comprensión, todas ellas relacionadas con tres modificaciones del proyecto inicial.

Así, en junio de 2001 la Dirección facultativa propone la redacción de un Proyecto de Modificación, que es autorizado por la Administración demandada el 27-6-2001, lo que supuso la suspensión contractual hasta la firma del nuevo proyecto modificado, que suponía un aumento del precio de 131.729.985 pesetas.

El 27-11-2001 se levanta la suspensión, se amplía el plazo de ejecución del contrato en 112 días y la garantía en 5.269.199 pesetas, suscribiendo las partes nuevo contrato el 4-12-2001.

El 25-9-2002 nuevamente la Dirección Facultativa de la obra propone una segunda modificación del contrato, acordando el 29- 10-2002 la Administración sanitaria la autorización de tal modificación y la suspensión oportuna, decidiendo el 11-8-2003 aprobar esta segunda modificación, incrementar el gasto en 2.335.014,05 euros, levantar la suspensión, ampliando el plazo de ejecución del contrato en 9 meses y la garantía en 93.400,57 euros, suscribiendo las partes nuevo contrato el 9-9-2003.

Según parece, parte de las obras convenidas fueron ocupadas por la Consellería de Sanidad (Acta de 24-10-2003), produciéndose la inauguración oficial de las mismas e 25-10-2003 por el President de la Generalitat Valenciana.

No obstante, aún se tenía que producir una tercera modificación del proyecto de obras, resolviendo la demandada el 1-12- 2003 una nueva redacción del Proyecto Modificado nº 3, con la consiguiente suspensión. El 26-3-2004 la Consellería de Sanidad aprueba la modificación nº 3 del contrato y levanta la suspensión, firmando el 3-5-2004 el nuevo contrato, probándose el proyecto modificado el 22-6-2004, con un plazo de ejecución que finalizaba el 29-10-2004, si bien se corrigió esa fecha hasta el 12-1-2005, siendo recibidas las obras el 9-3-2005.

El 7-6-2004 la sociedad actora presenta ante la Consellería de Sanidad escrito por el que pretendía liquidar y cobrar las obras ejecutadas y recibidas por la Administración, más los correspondientes intereses de demora y actualización de los precios, con reintegro de los costes generales de las suspensiones habidas, no obteniendo resolución expresa a su petición.

El 8-11-2004 la sociedad actora presenta recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Consellería de Sanidad, pues considera estimada y no ejecutada su pretensión por silencio administrativo positivo, planteando de forma subsidiaria el recurso contra la tácita desestimación de su solicitud.

La demanda plantea la obligación legal de ejecutar las obras convenidas en el plazo previsto, alegando que parte de las obras fueron recibidas tácitamente el 23-10-2003, debiendo restablecerse el equilibrio económico del contrato por desfase en los precios por el excesivo tiempo transcurrido, con la consiguiente indemnización con sus intereses de demora, concretando su pretensión en:

Liquidar las obras desde octubre de 2003.

Tener por transcurrido el plazo de garantía desde esa fecha.

Sustituir las fianzas.

Indemnizar a la actora por los daños y perjuicios derivados de las suspensiones de las obras y ampliaciones de los plazos de ejecución de las mismas.

La representación de la Generalitat Valenciana plantea una batería de causas de inadmisibilidad: por desviación procesal, por recurrir actos consentidos y firmes, por recurrir actos no definitivos en vía administrativa, solicitando subsidiariamente la desestimación de la demanda por haber aceptado la recurrente todas las modificaciones del proyecto inicial, sin que existan o prueben daños y perjuicios indemnizables, razones por las que solicita la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- Para comenzar, procederá desestimar la causa de inadmisibilidad relativa a la alegada desviación procesal, por dos causas: una, porque tal anomalía debe de haberse producido en el procedimiento judicial, en el proceso, no en una comparativa entre la fase administrativa y la procesal. En segundo lugar, por no apreciar en la demanda un cambio del objeto del litigio constitutivo de desviación procesal, toda vez que el recurso interpuesto ante esta Sala fijaba como actos objeto de impugnación la inactividad/desestimación presunta por la Consellería de Sanidad de su reclamación de 7-6-2004, sin que la demanda haya fijado un nuevo y diferente objeto de impugnación o haya planteado nuevas pretensiones, sin incurrir en incongruencia y desviación procesal por no haber modificado el objeto del recurso contencioso-administrativo, sin vulneración de los arts. 33.1, 45 y 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Igual suerte desestimatoria deben llevar las demás causas de inadmisibilidad planteadas por la Generalitat Valenciana, puesto que los motivos jurídicos en los que se fundamentan (existencia de actos firmes, impugnación de actos no definitivos) no guardan relación con el acto impugnado realmente, la inactividad/desestimación presunta por la Consellería de Sanidad de la reclamación actora de 7-6-2004, que no incurre en causa de inadmisibilidad, sin perjuicio de que las alegaciones citadas tengan su debida valoración al examinar el fondo del litigio.

CUARTO.- Plantea la demanda una impertinente acción doble contra una supuesta inactividad administrativa frente a una acto firme por silencio positivo o, subsidiariamente, contra la desestimación presunta de la petición de 7-6-2004.

Invoca por tanto la demandante el artículo 43 de la Ley 30/1992 , establecido para regular el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado, y considera que el procedimiento nace en el momento en que formula su solicitud de principal e intereses, obviando que nos encontramos en el seno de un expediente de contratación iniciado a instancias de la Administración contratante y que, por tanto, el precepto aplicable es el art. 44 de la citada Ley que regula la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio, estableciendo que:

"1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo...".

En ningún caso se ha producido el silencio administrativo positivo alegado, sino por el contrario, la desestimación de su solicitud por silencio administrativo negativo una vez transcurridos tres meses desde su presentación y en su virtud, siendo que la reclamación de la recurrente fue desestimada por silencio administrativo, no concurren los requisitos necesarios para que pueda prosperar un proceso instado al amparo de la vía especial del artículo 29.2 en relación con el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, tal criterio lo demuestra el hecho de que el recurso se tramitó por el cauce del procedimiento ordinario, habida cuenta que, considera la Sala, que no siempre la falta de resolución expresa por la Administración otorga efectos positivos a las peticiones ante ella formuladas, sino que en los procedimientos en general cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento(como es el supuesto que nos ocupa), la falta de resolución expresa produce una eficacia denegatoria (silencio negativo), centrando el debate en examinar si en el presente supuesto la Administración estaba o no obligada a atender las peticiones de la recurrente.

La justificación de tal razonamiento viene dado por el propio marco jurídico, ya que la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998 establece en sus arts. 25.2, 29, 32.1 y 71 la configuración de la inactividad de la Administración como un nuevo supuesto de impugnación en sede contencioso-administrativa, de manera que, además de las disposiciones generales y los actos, expresos o presuntos, de la Administración, también resulta admisible el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la misma.

Tal posibilidad ya vino apuntada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 294/1994, de 7 de noviembre , cuando sentó el principio de que "de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos".

A ello debe añadirse que los artículos 103.1, 106.1 y 24 de la Constitución Española impiden que pueda existir comportamientos de la Administración pública, positivos o negativos, inmunes al control judicial.

De la misma forma, las sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995, de 7 de febrero, y 136/1995, de 25 de septiembre , sientan que "...el orden contencioso-administrativo...ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados". Más recientemente, la STC 86/1998, de 21 de abril , ha insistido en esta vía, que alcanzaría poco después rango normativo.

Los derechos de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva quedan vulnerado si se produce una inactividad de la Administración que afecta a sus derechos o intereses legítimos y no es susceptible de fiscalización ante los tribunales de justicia. La Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio , señala que "...El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas".

A tenor del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, la inactividad de la Administración se produce "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes", situación que permite a "los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso- administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 ".

Sin embargo, en el presenta caso la parte actora parte de una errónea comprensión del instituto del silencio administrativo, ficción legal que permite actuar a un interesado en supuestos de falta de resolución expresa de una Administración Pública, a fin de que no se le produzca indefensión y pueda ejercitar sus legítimos derechos a pesar del incumplimiento por la Administración de su deber de resolver, tal como exigen los artículos 42.1 y 43.1-2º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Es una prerrogativa del interesado otorgada por el legislador en base al principio de seguridad jurídica, pues no cabe esperar que el ciudadano espere indefinidamente a que la Administración resuelva su petición o recurso, debiendo en el presente supuesto que su petición fue desestimada a los tres meses desde la presentación de su solicitud.

Coherente con lo anteriormente expuesto, el artículo 43.3, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en la redacción dada por la Ley 4/1999 , dispone que:

"La desestimación por silencio administrativo (en procedimientos iniciados a solicitud de interesado) tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente"."

En consecuencia, no existiendo sino una tácita desestimación de la reclamación actora de 7-6-2004, procederá rechazar su planteamiento de silencio positivo y posterior inactividad de la Administración, debiendo entrar a valorar el fondo del litigio.

QUINTO.- Llegado a este punto, esta Sala deberá estimar los argumentos del Letrado de la Generalitat Valenciana que relaciona las pretensiones de la demanda con la propia actuación en vía administrativa de la sociedad recurrente.

En efecto, no existe contradicción con los hechos ya relatados anteriormente. Se firmó un inicial contrato de obras, con un plazo de ejecución, un objeto, un precio y unas garantías, que fue convenido y aceptado por ambas partes firmantes. Hasta en tres ocasiones se produjo una modificación de las condiciones iniciales, es decir, se produjeron tres novaciones del contrato inicial que fueron presentadas a la actora y aceptadas por ésta, junto con sus nuevas condiciones contractuales, firmando ambas partes sendas modificaciones contractuales, sin realizar objeción alguna ni impugnar los contratos de 4-12-2001, 9-9- 2003 y 3-5-2004, que devinieron firmes e inatacables.

Por ello, resulta contradictorio que quien ha consentido una situación contractual y sus modificaciones se muestre disconforme con sus anteriores actos y pretenda reabrir el debate sobre una situación firme, contraviniendo el principio de seguridad jurídica y cuestionando actos firmes.

Cuando la recurrente invoca la obligación legal de cumplir los plazos de ejecución de un contrato está obviando sus propios actos de consentimiento de los nuevos plazos de ejecución, cuando impugna la falta de equilibrio económico del contrato y pide la revisión de los precios está contradiciendo los precios convenidos de mutuo acuerdo, que pasaron de un inicial de 2.576.382,68 euros al final de 5.703.110,19 euros, lo que pareció contentar a la actora y así firmó de conformidad.

De igual manera, cuando la demandante pretende en junio de 2004 liquidar el contrato, está ignorando que suscribió una novación contractual en fecha 3-5-2004, que establecía un plazo de ejecución hasta el 12-1-2005, produciéndose el acta de recepción de las obras el 9-3-2005, quedando demorada contractualmente la medición a partir del 8-4-2005, faltando tramitar la liquidación de las obras a través de su propio y específico procedimiento, sin posibilidad de liquidar un contrato antes de la fecha de pago convenida y de la recepción de las obras, lo que implica que el contrato y sus obligaciones no eran exigibles en la fecha de la reclamación administrativa (7-6-2004) y en la de interposición del recurso contencioso-administrativo (8-11-2004), pues no puede pretenderse ejecutar actos no definitivos en vía administrativa, lo que debe suponer la desestimación del apartado a) del suplico de la demanda.

Igual suerte desestimatoria deberán llevar los apartados b), c) y d) del suplico de la demanda, pues no cabe duda alguna sobre el consentimiento de los nuevos contratos modificados, de sus condiciones, de la aceptación sin objeción alguna de los requerimientos y actas de suspensión, máxime constando que la tramitación de las novaciones contractuales se hizo conforme a las previsiones de los artículos 146 y siguientes de la Ley 2/2000, de 16 de julio (TRLCAP ).

Por último, y a mayor abundamiento, aún en el caso de que fuera procedente entrar a valorar la reclamación actora, su falta de concreción argumental y económica, la falta de determinación de los concretos daños y perjuicios, de los conceptos indemnizables y su correspondiente cuantificación económica, haría del todo punto imposible atender una pretensión tan genérica como improcedente en su planteamiento.

En consecuencia, procederá desestimar el recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- No se aprecian motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-adminis-trativo interpuesto por la Procuradora Dª. Carmen Rueda Armengol, en nombre y representación de AZVI S.A. contra la desestimación tácita por la Consellería de Sanidad de la solicitud de 7-6-2004, que pretendía liquidar y cobrar las obras ejecutadas y recibidas por la Administración, más los correspondientes intereses de demora y actualización de los precios, con reintegro de los costes generales de las suspensiones habidas, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al órgano de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente designado para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que certifico como Secretario de la misma. Valencia, en la fecha arriba indicada.