Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 52/2017 de 07 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000052/2017

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00296/2017

Apelante:INSTITUTO PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y AHORRO DE LA ENERGÍA (IDAE)

Apelado:GENERALITAT DE CATALUNYA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a siete de noviembre de dos mil dieciocho.

Visto por la Sección Cuarta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo el Recurso de Apelación número 52/2017, seguido a instancia del INSTITUTO PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y AHORRO DE LA ENERGÍA (IDAE), representado por el Sr. Abogado del Estado, contra Sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo núm. 9, en los autos de Procedimiento Ordinario 22/2016 siendo parte apelada la GENERALITAT DE CATALUNYAasistida por la Abogada de su Gabinete Jurídico.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r la recurrente expresada se interpuso recurso de apelación, contra la Sentencia de fecha 29 de mayo de 2017 que estimaba el recurso interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUNYA, acordándose su admisión y dándose traslado del recurso por el Juzgado a las demás partes; trámite que fue evacuado por las partes.

SEGUNDO.-Po r diligencia de ordenación, se acordó elevar los autos a esta Sala, en unión de los escritos presentados, a fin de que resuelva lo procedente, con emplazamiento de las partes.

TERCERO.-Po r Providencia de esta Sala de fecha 19 de octubre de 2018, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 31 de octubre de 2018, en el que se deliberó y votó. habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Mediante escrito presentado el 24 de octubre, esto es, tras el señalamiento para votación y fallo, la Generalitat de Cataluña aportó la STC 69/2018, de 21 de junio, por estimarla de incidencia determinante del resultado del proceso. Al tratarse de una STC que fue publicada en el BOE de 25 de julio de 2018, es de general conocimiento, razón por la cual no resulta preciso el traslado a la otra parte que, en otro caso, sería obligado al amparo del art. 271 LEC.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se recurre en apelación la Sentencia de 29 de mayo de 2017, dictada por el Juez Central de lo Contencioso-administrativo núm. 9 en el Procedimiento Ordinario núm. 22/2016.

La Sentencia apelada estimó el recurso interpuesto contra la Resolución de 28 de abril de 2015, del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), por la que se publica la Resolución de 24 de marzo de 2015, del Consejo de Administración, por la que se establecen las bases reguladoras y convocatoria del programa de ayudas para actuaciones de eficiencia energética en PYME y en gran empresa del sector industrial.

En su fallo anuló esta resolución por contraria a la Constitución y la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del estatuto de Autonomía de Cataluña, pues consideró que vulneraba las competencias asumidas por esta Comunidad Autónoma.

SEGUNDO.-Para la estimación del recurso la Sentencia apelada recoge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como la aplicación que de ella ha efectuado esta Sala. Más en concreto se refiere al régimen competencial de las subvenciones previstas en cada ámbito material, sirviéndose para ello de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la STC 13/1992, de 6 de febrero, y la multitud de SSTC que la han aplicado.

Tras la exposición general de los criterios indicados, concreta su aplicación a la resolución impugnada. Parte para ello de que el objetivo de la resolución es la aprobación de las bases para la concesión de ayudas para incentivar y promover la realización de actuaciones en el sector industrial que reduzcan las emisiones de dióxido de carbono, mediante la mejora de la eficiencia energética, contribuyendo a alcanzar con ello los objetivos de reducción del consumo de energía final que fija la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética.

A partir de la constatación de este objetivo, la Sentencia considera que la atribución al Estado (a través del IDAE) de la gestión de las subvenciones dirigidas a promover la eficiencia energética vulneran la competencia de la Generalitat, cuyo Estatuto de Autonomía le atribuye competencia en materia de fomento y gestión de la eficiencia energética - art. 133.1.d-; competencia que abarca, ex art. 114.3, ' precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión.'

Seguidamente descarta la Sentencia apelada que la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica - art. 149.1.13ª CE- constituya un título competencial atinente al caso, toda vez mediante las subvenciones reguladas en las bases impugnadas no se realiza una actividad de ordenación económica, sino una actuación de favorecimiento de la reducción de emisiones de dióxido de carbono mediante e ahorro energético, la mejora de la eficiencia energética y el aprovechamient de las energías renovables. De ahí que se esté ejerciendo una competencia sobre régimen energético y no de dirección económica.

Tampoco acepta que exista una necesidad de régimen centralizado de gestión de las ayudas para una adecuada planificación y asegurar que no se superen los límites presupuestarios, sino que habrán de establecerse los mecanismos de planificación, cooperación y colaboración con las Comunidades Autónomas a los que reiteradamente se refiere el Tribunal Constitucional. Y, finalmente, aplica la misma doctrina constitucional para descartar que la supraterritorialidad de las medidas a adoptar justifique la gestión centralizada, sino el establecimiento de unos puntos de conexión adecuados; así como que la necesidad de dar cumplimiento a los objetivos y obligaciones impuestos por el derecho de la Unión impida respetar el sistema de distribución territorial de competencias.

TERCERO.-El Abogado del Estado impugna la Sentencia del Juzgado sosteniendo que 'obvia otra cuestión fundamental en el presente procedimiento, como es el hecho de que el poder de gasto del Estado constituye un título atributivo de competencias', concretamente que el art. 149.1.13ª CE permite al Estado adoptar medidas singulares específicas y concretas. A tal efecto alude a las exigencias de rango formal de la normativa básica que, si bien ha de revestir forma le ley, puede en ocasiones también ser contenida en normas reglamentarias o, excepcionalmente, en actos singulares. Cita la STS 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Cataluña que advierte que la exclusividad de las competencias que en él se proclaman no impide el despliegue de la competencia estatal sobre bases y coordinación general de la economía.

De otra parte, sostiene que las subvenciones reguladas en las bases impugnadas tienen encaje en el supuesto cuarto del FJ 8 de la STC 13/1992, puesto que es precisa la centralización de la gestión para asegurar la consecución de los fines a los que se dirigen las subvenciones. Añade además que el otorgamiento de las subvenciones produce efectos fuera del territorio de una comunidad autónoma y que se trata de la consecución de un objetivo de la Unión en el que está comprometido el Estado, razón por la cual se justifica la centralización de la gestión de la subvención.

CUARTO.-La Sala no puede acoger el recurso de apelación, puesto que el juez a quoha aplicado correctamente la doctrina constitucional al caso controvertido.

Entendemos que la afirmación del Abogado del Estado acerca de que el poder de gasto del Estado constituye un título competencial a su favor no es sino una expresión desafortunada de la reclamación de la constitucionalidad de la medida al amparo del art. 149.1.13ª CE. En efecto, según doctrina constitucional constante (por todas STC 62/2018, de 7 de junio), 'la facultad de gasto público, consecuencia lógica de la autonomía financiera, no es un título legitimador de la atribución de competencias'. Se precisa, en relación con una frecuente manifestación de esta facultad de gasto, como son las subvenciones, que el hecho de invertir fondos en una determinada actividad no comporta un título competencial propio, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (entre otras, STC 37/2013, de 14 de febrero , FJ 6).'

QUINTO.-Con este punto de arranque del razonamiento, la Sentencia encuadra correctamente la materia regulada en la resolución originariamente impugnada en el título de energía, respecto de la cual el Estado tiene la competencia para su regulación básica ex art. 149.1. 25.ª, sobre 'bases de régimen minero y energético.' La prevalencia del título más específico sobre el título transversal del art. 149.1.13 CE ha sido declarada por el Tribunal Constitucional, precisamente en relación con medidas de ayuda y fomento a las energías renovables en la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 8, afirmando que el encuadre competencial ha de ser el del régimen energético, supuesto que guarda particular semejanza con el que aquí analizamos.

SEXTO.-Una vez que se han identificado los títulos competenciales de cada ente territorial, las subvenciones previstas en este ámbito material son territorializables en cuanto son encuadrables en el apartado b) del FJ 8 de la STC 13/1992, salvo que concurran las razones exigidas en el apartado cuarto del FJ 8 de la STC 13/1992, lo que aquí no se justifica en los términos exigidos por la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 235/1999 , de 20 de diciembre, FJ 3; y 95/2001, de 5 de abril, FJ 3), que igualmente ha recordado que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico ( STC 164/2001 , de 11 de julio, FJ 9).

Con respecto a los efectos supraterritoriales que se producirían en caso de atribuir la gestión de las subvenciones a la Comunidad Autónoma, la competencia básica del Estado le permite arbitrar los puntos de conexión idóneos para atender a esta circunstancia. En tal sentido, tiene declarado el Tribunal Constitucional [últimamente en STC 71/2018, de 21 de junio, FJ 3.b,i)] que 'si la ejecución puede tener un alcance supraterritorial, lo que compete al Estado es fijar con la debida precisión los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas, en lugar de asumir por sólo esta circunstancia la gestión de las actuaciones de que se trate' (FJ 7, con cita de la STC 113/2013 , de 9 de mayo, FJ 6). En el mismo sentido STC 4/2018, de 20 de febrero, FJ 13.

Finalmente, coincidimos con el juez a quo en que ha de descartarse que el hecho de que la resolución impugnada materialice una obligación contraída en el seno de la Unión Europea justifique, por sí mismo, la imposibilidad de arbitrar medios para que las Comunidades Autónomas no vean menoscabadas sus competencias de desarrollo y ejecución sobre la materia concretamente analizada. El Tribunal Constitucional ha declarado con reiteración (últimamente STC 15/2018, de 22 de febrero) que 'el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales ( art. 149.1.3 CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los convenios y tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo'( SSTC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1, y 148/1998, de 2 de julio, FJ 4). Si bien, conforme a las mismas sentencias (cuya doctrina se recuerda en la STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 3 y las allí citadas), 'tampoco cabe ignorar 'la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE' ( SSTC 252/1988, FJ 2) ... esto es, para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar. De ahí que sea imprescindible una interpretación sistemática de todos estos preceptos, lo que, máxime en materias de competencia compartidas o concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autónomas, obliga a articular el ejercicio de las competencias propias de uno y otras de modo tal que 'sin invadir el ámbito competencial ajeno, no obstaculicen el desempeño de las funciones que la Constitución y los Estatutos les atribuye ni echen cargas innecesarias sobre los administrados'' ( SSTC 252/1988, FJ 2; 79/1992, FJ 1, y 148/1998, FJ 4).

SÉPTIMO.-Cumple advertir finalmente que la reciente STC 62/2018, de 7 de junio, resolvió el recurso de inconstitucionalidad entablado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Entre ellos se encontraban los dedicados a las 'medidas en materia de eficiencia energética', preceptos que constituyen el anclaje normativo de la resolución impugnada en el proceso a quo. En su fundamento jurídico quinto se aborda el reproche competencial dirigido a la atribución al Estado de la gestión del Fondo de Eficiencia Energética a través del Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía, descartando que ello vulnerase las competencias de la Generalitat de Cataluña precisamente porque esa gestión no comprende únicamente la gestión de las subvenciones sino otras funciones. Ahora bien, con respecto a la subvenciones la STC se ocupa de remarcar que 'estas subvenciones deben territorializarse de acuerdo con la doctrina contenida en las SSTC 98/2001 , 136/2009 y 33/2014 , todas ellas aplicando la STC 13/1992 , FJ 8 b)'

Por esta razón, y porque el recurso de apelación se mueve más bien en un plano teórico que resulta aceptable en términos generales, pero sin concretarse en el caso controvertido que concurran los hechos justificativos de la centralización de la gestión de las subvenciones cuyas bases se impugnan, procede la desestimación del recurso de apelación.

OCTAVO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, procede su imposición a la parte apelante.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMAMOSel recurso de apelación núm.52/2017, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADOcontra la Sentencia de 29 de mayo de 2017, dictada por el Juez Central de lo Contencioso-administrativo núm. 9 en el Procedimiento Ordinario núm. 22/2016.

CONDENAMOSa la parte apelante al pago de las costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.