Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000022/2018
Tipo de Recurso:APELACION
Núm. Registro General :00115/2018
Apelante:INSTITUTO PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y EL AHORRO DE LA ENERGÍA, AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS
Apelado:GENERALITAT DE CATALUÑA, AYUNTAMIENTO DE SAN FELIU DE LLOBREGAT
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
SENTENCIA EN APELACION
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a catorce de noviembre de dos mil dieciocho.
Visto por la Sección Cuarta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo el Recurso de Apelación número 22/2018, seguido a instancia del INSTITUTO PARA LA DIVERSIFICACIÓN Y AHORRO DE LA ENERGÍA (IDAE), representado por el Sr. Abogado del Estado, y el Ayuntamiento de Alcobendas representado por el Procurador D. Noel Alain de Dorremochea Guiot, contra Sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 6, en los autos de Procedimiento Ordinario 18/2016 siendo parte apelada la GENERALITAT DE CATALUNYA asistida por la Abogada de su Gabinete Jurídico y el Ayuntamiento de San Feliu de Llobregat representado por el Letrado del Ayuntamiento.
Antecedentes
PRIMERO.-Po r la recurrente expresada se interpuso recurso de apelación, contra la Sentencia de fecha 8 de junio de 2017 que estimaba el recurso interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUNYA, acordándose su admisión y dándose traslado del recurso por el Juzgado a las demás partes; trámite que fue evacuado por las partes.
SEGUNDO.-Po r diligencia de ordenación, se acordó elevar los autos a esta Sala, en unión de los escritos presentados, a fin de que resuelva lo procedente, con emplazamiento de las partes.
TERCERO.-Me diante escrito presentado el 29 de octubre de 2018 la Generalitat de Cataluña aportó la STC 69/2018, de 21 de junio, por estimarla de incidencia determinante del resultado del proceso. Al tratarse de una STC que fue publicada en el BOE de 25 de julio de 2018, es de general conocimiento, razón por la cual no resulta preciso el traslado a la otra parte que, en otro caso, sería obligado al amparo del art. 271 LEC.
CUARTO.-Po r Providencia de esta Sala de fecha 31 de octubre de 2018, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 7 de noviembre de 2018, en el que se deliberó y votó. habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.
Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- Se recurre en apelación la Sentencia de 8 de junio de 2017, dictada por el Juez Central de lo Contencioso-administrativo núm. 6 en el Procedimiento Ordinario núm. 18/2016. Dicha sentencia fue rectificada en los errores materiales advertidos mediante auto de 21 de septiembre de 2017.
La Sentencia apelada estimó el recurso interpuesto contra la resolución de 28 de abril de 2015, del Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía, por la que se publica la Resolución de 24 de marzo de 2015, del Consejo de Administración, por la que se establecen las bases reguladoras y convocatoria del programa de ayudas para la renovación de las instalaciones de alumbrado exterior municipal.
En su fallo anuló esta resolución en el extremo que no respeta la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en la materia, por ser disconforme a Derecho. Para aquilatar el alcance anulatorio de la sentencia apelada ha de acudirse al párrafo antepenúltimo del fundamento jurídico cuarto, en el cual, a modo conclusivo, se expone que es contrario a Derecho 'es lo relativo a la gestión de las subvenciones y ayudas convocadas pero solamente en el extremo que vulneran la competencia reclamada por la Comunidad Autónoma de Cataluña'. Y en su último párrafo del mismo fundamento declara que no se verán afectadas 'las actuaciones que hayan agotado sus efectos' ni las 'situaciones consolidadas'.
SEGUNDO.-Para la estimación del recurso, la Sentencia apelada comienza por señalar que el art. 133 de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, le atribuye competencia en materia de fomento y gestión de la eficiencia energética -art. 133.1.d-, competencia que comprende, ex art. 114.3, 'precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión.'El análisis pormenorizado de las bases reguladoras de las subvenciones indicadas, le lleva a concluir que la regulación completa y exhaustiva del régimen de ayudas y la atribución íntegra de su gestión y ejecución al IDAE desconoce las competencias de desarrollo y ejecución en materia energética de las que es titular la Comunidad Autónoma.
En segundo lugar descarta que el Estado pueda invocar su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica - art. 149.1.15ª CE-, porque se trata de una competencia genérica no invocable frente a una específica como la que tiene sobre bases de régimen minero y energético o la que ostenta sobre legislación básica de medio ambiente - art.149.1, apartados 23 y 25 CE-. Ninguna de ellas presta cobertura a la resolución impugnada, en cuanto se trata de competencias sobre bases que no excluyen las competencias de desarrollo y ejecución de la Comunidad Autónoma.
Tampoco acepta la sentencia que exista una necesidad de régimen centralizado de gestión de las ayudas para una adecuada planificación y asegurar que no se superen los límites presupuestarios, sino que habrán de establecerse los mecanismos de planificación, cooperación y colaboración con las Comunidades Autónomas a los que reiteradamente se refiere el Tribunal Constitucional. Y, finalmente, aplica la misma doctrina constitucional para descartar que la supraterritorialidad de las medidas a adoptar justifique la gestión centralizada, sino el establecimiento de unos puntos de conexión adecuados; así como que la necesidad de dar cumplimiento a los objetivos y obligaciones impuestos por el derecho de la Unión impida respetar el sistema de distribución territorial de competencias.
TERCERO.-El Abogado del Estado (con la adhesión del Ayuntamiento de Alcobendas) impugna la Sentencia del Juzgado sosteniendo que 'obvia otra cuestión fundamental en el presente procedimiento, como es el hecho de que el poder de gasto del Estado constituye un título atributivo de competencias', concretamente que el art. 149.1.13ª CE permite al Estado adoptar medidas singulares específicas y concretas. A tal efecto alude a las exigencias de rango formal de la normativa básica que, si bien ha de revestir forma le ley, puede en ocasiones también ser contenida en normas reglamentarias o, excepcionalmente, en actos singulares. Cita la STS 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Cataluña, que advierte que la exclusividad de las competencias que en él se proclaman no impide el despliegue de la competencia estatal sobre bases y coordinación general de la economía.
De otra parte, sostiene que las subvenciones reguladas en las bases impugnadas tienen encaje en el supuesto cuarto del FJ 8 de la STC 13/1992, puesto que es precisa la centralización de la gestión para asegurar la consecución de los fines a los que se dirigen las subvenciones. Añade además que se trata de la consecución de un objetivo de la Unión en el que está comprometido el Estado, razón por la cual se justifica la centralización de la gestión de la subvención.
Finalmente argumenta que la gestión del fondo de eficiencia energética por el IDAE tiene su cobertura normativa en el art. 72.1 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Razón por la cual la estimación del recurso habría de pasar por el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad.
CUARTO.-La Sala no puede acoger el recurso de apelación, puesto que el juez a quoha aplicado correctamente la doctrina constitucional al caso controvertido.
Entendemos que la afirmación del Abogado del Estado acerca de que el poder de gasto del Estado constituye un título competencial a su favor no es sino una expresión desafortunada de la reclamación de la constitucionalidad de la medida al amparo del art. 149.1.13ª CE. En efecto, según doctrina constitucional constante (por todas STC 62/2018, de 7 de junio), 'la facultad de gasto público, consecuencia lógica de la autonomía financiera, no es un título legitimador de la atribución de competencias'. Se precisa, en relación con una frecuente manifestación de esta facultad de gasto, como son las subvenciones, que el hecho de invertir fondos en una determinada actividad no comporta un título competencial propio, ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la actividad de financiación (entre otras, STC 37/2013, de 14 de febrero , FJ 6).'
QUINTO.-Con este punto de arranque del razonamiento, la Sentencia encuadra correctamente la materia regulada en la resolución originariamente impugnada en el título de energía, respecto de la cual el Estado tiene la competencia para su regulación básica ex art. 149.1. 25.ª, sobre 'bases de régimen minero y energético.' La prevalencia del título más específico sobre el título transversal del art. 149.1.13 CE ha sido declarada por el Tribunal Constitucional, precisamente en relación con medidas de ayuda y fomento a las energías renovables en la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 8, declarando que el encuadre competencial ha de ser el del régimen energético, supuesto que guarda particular semejanza con el que aquí analizamos.
SEXTO.-Una vez que se han identificado los títulos competenciales de cada ente territorial, las subvenciones previstas en este ámbito material son territorializables en cuanto son encuadrables en el apartado b) del FJ 8 de la STC 13/1992, salvo que concurran las razones exigidas en el apartado cuarto del FJ 8 de la STC 13/1992, lo que aquí no se justifica en los términos exigidos por la doctrina constitucional (entre otras, SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 235/1999 , de 20 de diciembre, FJ 3; y 95/2001, de 5 de abril, FJ 3), que igualmente ha recordado que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico ( STC 164/2001 , de 11 de julio, FJ 9).
Con respecto a los efectos supraterritoriales que se producirían en caso de atribuir la gestión de las subvenciones a la Comunidad Autónoma, la competencia básica del Estado le permite arbitrar los puntos de conexión idóneos para atender a esta circunstancia. En tal sentido, tiene declarado el Tribunal Constitucional [últimamente en STC 71/2018, de 21 de junio, FJ 3.b,i)] que 'si la ejecución puede tener un alcance supraterritorial, lo que compete al Estado es fijar con la debida precisión los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas, en lugar de asumir por sólo esta circunstancia la gestión de las actuaciones de que se trate' (FJ 7, con cita de la STC 113/2013 , de 9 de mayo, FJ 6). En el mismo sentido STC 4/2018, de 20 de febrero, FJ 13.
Finalmente, coincidimos con el juez a quoen que ha de descartarse que el hecho de que la resolución impugnada materialice una obligación contraída en el seno de la Unión Europea justifique, por sí mismo, la imposibilidad de arbitrar medios para que las Comunidades Autónomas no vean menoscabadas sus competencias de desarrollo y ejecución sobre la materia concretamente analizada. El Tribunal Constitucional ha declarado con reiteración (últimamente STC 15/2018, de 22 de febrero) que 'el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales ( art. 149.1.3 CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los convenios y tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo'( SSTC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1, y 148/1998, de 2 de julio, FJ 4). Si bien, conforme a las mismas sentencias (cuya doctrina se recuerda en la STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 3 y las allí citadas), 'tampoco cabe ignorar 'la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE' ( SSTC 252/1988, FJ 2) ... esto es, para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar. De ahí que sea imprescindible una interpretación sistemática de todos estos preceptos, lo que, máxime en materias de competencia compartidas o concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autónomas, obliga a articular el ejercicio de las competencias propias de uno y otras de modo tal que 'sin invadir el ámbito competencial ajeno, no obstaculicen el desempeño de las funciones que la Constitución y los Estatutos les atribuye ni echen cargas innecesarias sobre los administrados'' ( SSTC 252/1988, FJ 2; 79/1992, FJ 1, y 148/1998, FJ 4).
SEPTIMO.-Cumple advertir finalmente que la reciente STC 62/2018, de 7 de junio, resolvió el recurso de inconstitucionalidad entablado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Entre ellos se encontraban los dedicados a las 'medidas en materia de eficiencia energética', preceptos que constituyen el anclaje normativo de la resolución impugnada en el proceso a quo. En su fundamento jurídico quinto se aborda el reproche competencial dirigido a la atribución al Estado de la gestión del Fondo de Eficiencia Energética a través del Instituto para la Diversificación y Ahorro de Energía (IDAE), descartando que ello vulnere las competencias de la Generalitat de Cataluña, precisamente porque esa gestión no comprende únicamente la gestión de las subvenciones sino otras funciones. Ahora bien, con respecto a la subvenciones la STC se ocupa de remarcar que 'estas subvenciones deben territorializarse de acuerdo con la doctrina contenida en las SSTC 98/2001 , 136/2009 y 33/2014 , todas ellas aplicando la STC 13/1992 , FJ 8 b)'
Por esta razón, y porque el recurso de apelación se mueve en más bien en un plano teórico que resulta aceptable en términos generales, pero sin concretarse en el caso controvertido que concurran los hechos justificativos de la centralización de la gestión de las subvenciones cuyas bases se impugnan, procede la desestimación del recurso de apelación.
OCTAVO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, procede su imposición a la parte apelante.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
Fallo
DESESTIMAMOSel recurso de apelación núm. 22/2018, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADOy por el AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAScontra la Sentencia de 8 de junio de 2017, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 6 en el Procedimiento Ordinario núm. 18/2016.
CONDENAMOSa los apelantes al pago de las costas.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
