Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000207/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02055/2015
Demandante:GENERALIDAD DE CATALUÑA
Procurador:D. FRANCISCO MIGUEL VELASCO MUÑOZ- CUELLAR
Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a veinticuatro de octubre de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado elrecurso nº 207/2015promovido a instancias de laGENERALIDAD DE CATALUÑA,que comparece representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la Resolución 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo, por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur Jóvenes Emprendedores en el marco del Plan Nacional e Integral del Turismo, correspondiente al ejercicio 2015; siendo demandada la Administración del Estado, representada y defendida la Abogacía del Estado.
Antecedentes
1.Con fecha de 15 de abril de 2015 tuvo entrada recurso contencioso-administrativo, interpuesto frente a la resolución antes mencionada, el cual fue admitido a trámite por Decreto de fecha 16 de abril de 2015 de 2015, con reclamación del expediente administrativo
2.Recibido el expediente, la parte actora formuló demanda el 25. de noviembre de 2015 en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que entendía de aplicación, terminaba suplicando:
" (...) dicte en su día sentencia por la que, con la estimación del presente recurso se declare la nulidad de la Resolución de 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo, por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur Jóvenes en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, correspondiente al ejercicio 2015, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada".
3.La Abogacía del Estado contestó a la demanda, Mediante escrito con entrada el 16 de febrero de 2016, en el cual, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideraba aplicables, terminó suplicando desestimación del recurso.
4.Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicada la propuesta y admitida, se presentó por las partes escrito de conclusiones, tras lo cual se señaló para votación y fallo el día 14 de julio de 2016; señalamiento que fue suspendido y por providencia de 21 de julio de 2016 se acordó dar traslado a las partes por plazo de diez días, para que pudieran formular alegaciones sobre la posible inadmisión del recurso por falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del mismo, pues, planteándose exclusivamente una cuestión de competencia constitucional, la resolución de la misma corresponde al Tribunal Constitucional.
5.En dicho trámite la Abogacía del Estado presentó escrito manifestando que si bien esa era la posición que venía manteniendo en recursos precedentes similares, atendiendo a las instrucciones recibidas por el Centro Directivo, debía variar su criterio por entender que la jurisdicción contencioso administrativa sí ostenta competencia para conocer de las cuestiones planteadas en el presente recurso.
6.El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito alegando que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer del recurso, y reiterando que se dicte sentencia estimando el recurso por los motivos esgrimidos en su demanda.
7.Conferido traslado al Ministerio Fiscal para que pudiera manifestarse sobre dicha cuestión, presentó escrito manifestando que la comptencia para conocer del recurso corresponde a la Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 11.1.a) LRJCA .
8.El recurso fue señalado nuevamente para votación y fallo el día 18 de enero de 2017, si bien por providencia de esa misma fecha se acordó suspender las presentes actuaciones hasta que por la Sala Tercera del Tribunal Supremo se resolvieran los recursos de casación interpuestos contra las sentencias dictadas por esta Sección en fecha 27 de enero de 2016 (P .O 526/2014, P .O 485/2014, P .O 518/2014 ) y 2 de marzo de 2016 (P .O 490/2014 y P.O 511/2014 ) al ser la cuestión planteada en este procedimiento análoga a la suscitada en aquéllos.
9.Recibido testimonio de la sentencia dictada en casación en el PO 490/2014, y alzada la suspensión acordada, previo traslado para alegaciones de las partes al respecto, se señaló para votación y fallo el día 3 de octubre de 2018, continuándose la deliberación el 17 de octubre de 2018 conjuntamente con el Rec. nº 484/2014, señalado en esa fecha en que efectivamente se deliberó y votó.
10.La cuantía del presente recurso es indeterminada.
Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
1. La Generalidad de Cataluña interpone el presente recurso frente a la Resolución de 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo, por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur Jóvenes Emprendedores en el marco del Plan Nacional e Integral del Turismo, correspondiente al ejercicio 2015.
El BOE de 1 de diciembre de 2014 publicó la Resolución impugnada (en adelante, Resolución) y de acuerdo con la Orden IET/2482/2012, de 15 de noviembre (BOE de 20 de noviembre), estableció las bases reguladoras de la concesión de ayudas para proyectos y actuaciones dentro de dicho programa.
Las ayudas, convocadas en régimen de concurrencia competitiva, se dirigen a jóvenes empresarios que desarrollen proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur Jóvenes Emprendedores en el marco del Plan Nacional e Integral del Turismo, que establece objetivos de desarrollo de la actividad turística. En concreto, podrán ser objeto de las ayudas los proyectos y modelos de negocio que se adecúen a los ámbitos de conocimiento científico tecnológico del sector turístico especificados en el anexo I de la Resolución.
La Resolución establece el objeto de las ayudas (apartado primero), los tipos de actuación, los gastos financiables y las características de las ayudas (apartado segundo), los requisitos de los solicitantes (apartado tercero), las incompatibilidades (apartado cuarto), la financiación (apartado quinto), los órganos competentes para la instrucción y resolución de las solicitudes (apartado sexto), la presentación de solicitudes (apartado séptimo), la evaluación y los criterios para realizarla (apartados octavo y noveno), la resolución provisional y definitiva (apartado décimo), el pago de las ayudas (apartado undécimo), la modificación de la resolución de concesión (apartado duodécimo), la ejecución de actividades y la justificación de gastos (apartado decimotercero), los criterios de graduación de los posibles incumplimientos (apartado decimocuarto), el procedimiento de reintegro (apartado decimoquinto), la publicidad (apartado decimosexto) y la normativa aplicable (apartado decimoséptimo).
La propia Resolución atribuye a órganos del Estado la gestión centralizada de las ayudas y el procedimiento de su gestión. En concreto, su apartado sexto establece que el órgano competente para la instrucción y ordenación del procedimiento será la Subdirección General de Desarrollo y Sostenibilidad Turística de la Secretaría de Estado de Turismo y la resolución del procedimiento de concesión corresponde a la Secretaría de Estado de Turismo.
Y, por último, los anexos de la Resolución establecen los ámbitos de conocimiento científico tecnológico del sector turístico (Anexo I), los límites máximos de financiación de gastos de personal subvencionables (Anexo II), el modelo de memoria (Anexo III) y las instrucciones para la justificación técnico-económica (Anexo IV).
2.La Generalidad de Cataluña considera que el contenido de la Resolución en los términos expuestos es contrario al régimen constitucional de competenciase ignora la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance de lacompetencia del Estado en materia de subvenciones.
En la demanda se concretan, en pos de la nulidad de la Resolución, los siguientes motivos de recurso:
La demandante considera que la resolución impugnada incurre en vicio invalidante ( artículo 62.1 de la Ley 30/1992 ), por infracción del principio de jerarquía normativa y competencia por infracción de las previsiones estatutarias de los artículos 171 y 114.2 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña que atribuyen a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva en dicha materia, vulnerando manifiestamente la doctrina del Tribunal Constitucional establecida reiteradamente en relación a las subvenciones estatales en materia de competencia exclusiva autonómica, como esel turismo, respecto de la cual el Estado sólo ostentaría un título competencial genérico ( artículo 149.1.13 CE ) y, por tanto, considera que la Resolución se refiere a la convocatoria de unos fondos que deberían haberse territorializado y, en consecuencia, ha sido adoptada por órgano manifiestamente incompetente.
En la demanda se considera la potestad del Estado en relación con competencias exclusivas autonómicas. Se invoca a estos efectos la STC 200/2009, de 28 de septiembre que estimó parcialmente un conflicto positivo de competencia planteado por la Junta de Galicia contra diversos preceptos del Real Decreto 1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se reguló la iniciativa de modernización de destinos turísticos maduros. Subraya la demandante las consideraciones del Tribunal Constitucional cuando sostiene que ' dado que estas ayudas se insertan en la materia turismo, le será de aplicación el segundo supuesto recogido en el FJ 8.b) de nuestra STC 13/1992 al que ya hemos hecho referencia, pues, en este caso, no concurren las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional para que resulte justificada la regulación completa de las subvenciones y la centralización en la gestión que se contiene en los preceptos impugnados'. Así, en este ámbito al Estado le corresponderá ex art. 149.1.13ª CE la especificación del destino de la subvención y la regulación de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica pero siempre que deje espacio a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino de la subvención y para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitación.
La actora sostiene que de la lectura de las SSTC 242/1999, de 21 de diciembre y 200/2009, de 28 de septiembre que parcialmente se transcriben en el propio escrito de demanda, ya resulta con claridad que la resolución impugnada no se ajusta a la doctrina declarada por el Alto Tribunal. No obstante, lo anterior, analiza los aspectos concretos que a su juicio también ponen de manifiesto la ilegalidad de la resolución impugnada. Así:
En primer lugar, centrada la materia afectada por los fondos del caso,el turismo, al ser el objeto al que se destinan las subvenciones en cuestión, entiende improcedente el título competencial invocado en este caso por el Estado porque ni las bases reguladoras de la convocatoria ni la propia convocatoria ofrecen argumentos que justifiquen la centralización del régimen de los fondos, presupuesto exigido por la doctrina del Tribunal Constitucional para valorar si concurre causa legítima que excepciones el régimen general establecido para la gestión de fondos estatales en materia de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, como es el caso del Turismo. Se invoca para justificar este aserto la STC 150/2013 , FJ 6 y la STC 242/1999, de 21 de diciembre , que también estimó diferentes conflictos de competencia planteados por la propia Generalitat en relación con las distintas órdenes de ayudas e incentivos para la promoción de la oferta turística española en el marco del Plan FUTURES que incluía diferentes líneas de subvenciones.
En segundo lugar se rechazan también las afirmaciones ofrecidas en dicho informe por el Estado y considera la forma de proceder de la Administración del Estado desleal, además de ineficiente, por cuanto en la planificación de la actividad turística que ha aprobado la Generalitat, ya se han abordado ayudas públicas en estas áreas, siendo así que la territorialización de los fondos permite evitar duplicidades y una mejor gestión de la promoción turística que redunda en el conjunto del sector turístico del Estado.
Insiste, por último, la demandante en lavulneración de las competencias ejecutivas de la Generalitat por cuando la gestión de la subvención corresponde a la Administración autonómica, dado que la Administración del Estado no aduce justificación alguna para asumir esta gestión, que supone el desplazamiento del ejercicio de la competencia autonómica, para terminar recordando la STC 200/2009, de 28 de septiembre cuyas consideraciones considera plenamente trasladables al caso que nos ocupa.
3.El Abogado del Estado que, en un principio alegó la posible inadmisión del recurso por falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del mismo, cambió posteriormente de criterio por entender que la jurisdicción contencioso-administrativa sí tiene competencia para conocer de las cuestiones planteadas en este recurso, citando, entre otras, la SSAN de 27 de mayo y de 28 de abril de 2015, ambas dictadas por la Sección Primera de esta misma Sala, que ya desestimaron las alegaciones del Abogacía del Estado sobre inadmisibilidad, concluyendo con la cita de la STS de 27 de junio de 2002 , y la posibilidad de la yuxtaposición de jurisdicciones, con el consecuente abandono de la pretensión de inadmisibilidad inicialmente ejercitada.
En la contestación a la demanda se opone al argumento principal de la demandante, esto es, que la Resolución vulnera sus competencias ejecutivas y rechaza también la interpretación que la actora hace la de la STC 13/1992 , que constituye el referente de la doctrina constitucional en materia de subvenciones. Antes al contrario, sostiene el representante de la Administración del Estado, que es precisamente esa sentencia la que legitima la constitucionalidad de la resolución recurrida. Sería el cuarto supuesto previsto en la sentencia dictada el que habilita a la Administración General del Estado para gestionar íntegramente las subvenciones cuando esta gestión centralizada resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y trae a colación el voto particular formulado por el Magistrado D. Juan José González Ribas respecto de la Sentencia 178/2015, de 7 de septiembre , dictada en el conflicto positivo de competencia nº 974-201.
También se cita en la contestación a la demanda la STC nº 185/2015 de 21 de septiembre , que a su vez transcribe la STC 244/2012 ; y contestando al resto de alegaciones que se contienen en el escrito de demanda señala el representante de la Administración que, contrariamente a lo argumentado en la demanda, el título competencial del artículo 149.1.13ª CE , que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, es el adecuado para dar cobertura a la resolución impugnada.
En definitiva, considera que el hecho de tratarse de una ayuda relacionada con una materia competencia exclusiva autonómica no es obstáculo a cualquier forma de intervención del Estado; o dicho de otro modo, no se trata de ignorar las competencias autonómicas exclusivas en materia de turismo sino, antes al contrario, de establecer unos criterios generales e igualitarios para todos los beneficiarios de esta línea de ayudas por parte del Estado.
4.En nuestra SAN de esta misma fecha dictada en el recurso nº 484/2014 , y en la que, al igual que en la dictada en el recurso nº 168/2015, ambos promovidos por la Generalidad de Cataluña y en el que se nos ha planteado una cuestión competencial sustancialmente idéntica, para abordar la cuestión suscitada
Hemos partido de la consideración, reiterada por la doctrina constitucional (por todas STC 13/1992, de 6 de febrero , FJ 6), de que'el poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce 'dentro', y no 'al margen', del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y entre ellos el del respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los arts. 2 , 137 y 156 C .E. No puede, por tanto, el Estado, usando su poder de gasto en materia de subvenciones, condicionar o mediatizar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (su autonomía política y financiera) de modo tal que convierta, de hecho, su poder de gastar en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.'
Por esta razón, el Tribunal Constitucional ha reiterado (últimamente en la STC 88/2018, de 19 de julio de 2018 ) que'la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate.'
Por tanto, debe comenzarse por encuadrar la controversia conforme al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, atendiendo al contenido y finalidad de los preceptos impugnados, aplicando para ello los criterios de incardinación competencial. En tal sentido, cuando las partes en el proceso invocan para sí la competencia con sustento en distintos títulos competenciales, su calificación correcta ha de atender a 'tanto el sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso ( STC 15/2018, de 22 de febrero , FJ 2).
5.A la vista del contenido, más arriba expuesto, de la Resolución constatamos también aquí la ausencia de justificación relativa a la necesidad de la gestión centralizada de las ayudas por el Estado, lo cual, en palabras del Tribunal Constitucional ( STC 242/1999, de 21 de diciembre ), 'es una exigencia materia, no sólo formal, que no puede obviarse, pues debe ser valorada por este Tribunal si se pretende que la gestión administrativa que en materias como ésta debe corresponder como regla general a las Comunidades Autónomas, corresponda legítimamente al Estado'.
La Administración demandada, particularmente apoyándose en el Informe de 9 de febrero de 2015 adjunto a la resolución del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo y emitido en contestación al requerimiento efectuado por la Generalidad de Cataluña, afirma que la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del artículo 149.1.13 CE ha de prevalecer sobre la competencia de turismo. El propio informe se centra en la gestión centralizada como imprescindible para garantizar la eficacia de sus objetivos y que lleguen a empresarios de todo el país, añadiendo que el objetivo último de estas ayudas es potenciar el sector turístico y la Marca España.
6.Para resolver la cuestión litigiosa, esto es, si la Resolución es nula por invadir o vulnerar las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, debemos comenzar por rechazar que el título competencial del artículo 149.1.13 CE que, en efecto, atribuye la competencia al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, no puede prevalecer sobre la atribución competencial específica en la materia de la que se trata, el turismo, sobre la cual la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta una competencia específica y exclusiva, otorgada por el artículo 171 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el cual, y tal y como hemos recogido en nuestra SAN de esta misma fecha (recurso nº 168/2015 ) dispone:
'ARTÍCULO 171. TURISMO
Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye en todo caso:
a. La ordenación y la planificación del sector turístico.
b. La promoción del turismo que incluye la suscripción de acuerdos con entes extranjeros y la creación de oficinas en el extranjero.
c. La regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos y la gestión de la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Generalitat.
d. Con el fin de facilitar la coordinación entre éstos y los establecimientos de la red de Paradores del Estado que se ubican en Cataluña, la Generalitat participa, en los términos que establezca la legislación estatal, en los órganos de administración de Paradores de Turismo de España. La regulación de los derechos y deberes específicos de los usuarios y prestadores de servicios turísticos y de los medios alternativos de resolución de conflictos.
e. Las enseñanzas y la formación sobre turismo que no den derecho a la obtención de un título oficial.
f. La fijación de los criterios, la regulación de las condiciones y la ejecución y el control de las líneas públicas de ayuda y promoción de turismo'.
7.Co ncretados los títulos competenciales, procede determinar cómo ha de articularse esta concurrencia de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, para lo que hay que atender a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónoma, especialmente cuando éstas últimas ostentan competencia exclusiva sobre la materia concernida, como es el caso.
Debemos de partir de que las competencias de las CCAA son las que se han fijado en sus respectivos Estatutos de Autonomía ( SSTC 175/2003 y 87/1989 ), debiendo observarse, como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre la más genérica, aunque a este criterio no se le pude otorgar un valor absoluto ( SSTC 14/2004 , 87/1987 y 197/1996 )
Para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas resulta forzoso aludir a la STC 13/1992, de 6 de febrero , cuyo FJ 8 constituye la doctrina constitucional aplicable y aplicada con reiteración tanto por la doctrina constitucional como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo a la que antes nos hemos referido. El fundamento jurídico aludido dice así:
'8. Atendiendo a los términos del caso, de la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende, lógicamente, un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse en cuatro supuestos generales, en los que pueden subsumirse las distintas impugnaciones concretas que se examinan en los presentes recursos de inconstitucionalidad, pero que no excluyen cualesquiera otros que en el futuro pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
a) Un primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.
b) El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.
c) Un tercer supuesto es aquél en que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.
d) El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Pero ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.'
8.En esa misma sentencia (Rec. 168/2015 ) acabamos de declarar que la competencia controvertida se incardina en el apartado b) de los anteriores, toda vez que las ayudas se insertan en la materia de turismo, como se ha dicho, sobre la cual la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta competencia exclusiva, reconocida en el artículo 171 EAC; si bien sobre las mismas incidirían las competencias estatales relativas a la planificación de la actividad económica del art. 149.1.13 CE , extremo éste último también señalado por el Tribunal Constitucional en relación expresamente con ayudas y subvenciones estatales en el sector turístico (al respecto, SSTC 242/1999, de 21 de diciembre , ó 75/1989, de 21 de abril ).
Así, en este ámbito al Estado le corresponderá ex art. 149.1.13.ª CE la especificación del destino de la subvención y la regulación de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica pero siempre que deje espacio a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino de la subvención y para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitación ( STC 200/2009 ).
La Generalidad de Cataluña aduce que la resolución impugnada no respeta sus competencias, en cuanto contiene una regulación exhaustiva del procedimiento para la solicitud y tramitación de las subvenciones que no deja margen a regulación autonómica alguna, y en cuanto que el otorgamiento de las subvenciones se atribuye a un órgano estatal, cual es la Secretaría de Estado de Turismo, vulnerándose así su competencia exclusiva.
Pues bien, asiste la razón a la Comunidad Autónoma en que la resolución contiene una regulación completa y exhaustiva del procedimiento de gestión de ayudas, que hace imposible el ejercicio de las competencias reservadas a la demandante, toda vez que no reconoce margen alguno de desarrollo normativo, no se prevé la participación autonómica en la tramitación de las ayudas y su definitiva concesión se reserva a la Secretaría de Estado de Turismo.
9.Ah ora bien, la postura de la Abogacía del Estado no consiste tanto en negar esta circunstancia sino en afirmar que la centralización de la tramitación y concesión de las ayudas está justificada constitucionalmente por la concurrencia de la competencia estatal exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, recogida en el art. 149.1.13 CE . Del conjunto de la contestación a la demanda se desprende que la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la actividad económica se esgrime, como ya hemos anticipado, en una segunda dimensión, esto es, no como directamente atributivo de la competencia estatal sobre la actividad subvencionada, sino que, admitiendo la competencia autonómica exclusiva en la materia, considera que el título competencial recogido en el art. 149.1.13 CE es razón justificativa de la gestión centralizada (no territorializada) de las subvenciones en cuestión.
Es decir, la Abogacía del Estado sostiene que las ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, se incardinarían en el apartado d) del FJ 8 de la STC 13/1992 antes referida. Consecuentemente habremos de analizar las razones ofrecidas por la Administración del Estado como justificativas de la centralización de unas subvenciones cuyo encuadre competencial las caracterizaría, en principio, como territorializables a tenor de lo dispuesto en los apartados b) y c) del FJ 8 de la STC 13/1992 ya citada.
A juicio de la Sala, tales razones no resultan convincentes, por los motivos que pasamos a exponer:
1º) El hecho de que el objetivo esencial de las ayudas sea la potenciación de la dinamización y potenciación del sector turístico español en su conjunto, a la vez que se potencia la promoción de nuestros productos y se refuerza la Marca España, no es motivo suficiente para justificar la centralización de la gestión de los fondos, pues no se acredita de forma 'razonablemente justificada', conforme exige el Tribunal Constitucional ( STC 13/1992 ), que la territorialización de las ayudas sea un obstáculo o impida esa potenciación del sector turístico.
3º) Indica que la gestión centralizada es 'presupuesto imprescindible para garantizar la eficacia de estas ayudas, el cumplimiento de los objetivos con ella pretendidos, la obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en condiciones de igualdad, así como garantizar que las ayudas llegan a empresarios de todo el país'. Tales razones carecen de consistencia y son insuficientes para fundamentar la excepción a la regla general de gestión descentralizada de las ayudas referidas a materias de competencia exclusiva autonómica, pues no se justifica adecuadamente que la gestión territorializada de las ayudas impida conseguir dichos objetivos. Estos también pueden conseguirse a través del sistema constitucional de distribución de competencias teniendo muy en cuenta que, como declara la STC 242/1999, de 21 de diciembre , FJ 20 , la cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas constituye el elemento fundamental del Estado autonómico, en particular, en ámbitos como el presente en que han de conciliarse las competencias estatales de ordenación económica del sector turístico con las exclusivas autonómicas en esta materia lo que puede producirse bien sea a través de convenios ajustados al orden de distribución de competencias ( SSTC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5 , y 13/1992, de 6 de febrero , FFJJ 7 y 10) u otras fórmulas
4º) También se señala que los flujos económicos derivados de esta actividad de fomento de empresas turísticas españolas no tienen una delimitación territorial que pueda ni deba ser determinada a priori, pues cualquier delimitación territorial sería una limitación de los objetivos perseguidos y perjudicaría estas empresas frente a la competencia.
Ahora bien, la competencia básica del Estado le permite arbitrar los puntos de conexión idóneos para atender a esta circunstancia. En tal sentido, tiene declarado el Tribunal Constitucional [últimamente en STC 71/2018, de 21 de junio , FJ 3.b,i)] que 'si la ejecución puede tener un alcance supraterritorial, lo que compete al Estado es fijar con la debida precisión los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas, en lugar de asumir por sólo esta circunstancia la gestión de las actuaciones de que se trate' (FJ 7, con cita de la STC 113/2013, de 9 de mayo , FJ 6). En el mismo sentido STC 4/2018, de 20 de febrero , FJ 13.
5º) Otra de las razones que se invocan en favor de la gestión centralizada es que 'garantizar la eficacia de estas ayudas significa seleccionar aquellos proyectos de empresas turísticas que vayan a tener un mayor impacto económico en el sector turístico en su conjunto y en los objetivos recogidos en el Plan Nacional e Integral de Turismo'. Pero en cuanto a la 'calidad', 'importancia' o 'interés' de los proyectos en relación con las eventuales facultades de gestión estatales, el Tribunal Constitucional ha declarado ( STC 200/2009 , citando la STC 190/2000 y STC 186/1999 ), que 'tampoco puede admitirse como justificación de la gestión centralizada el argumento de que lo determinante para recibir la subvención es la excelencia de los proyectos, debiendo valorarse a tal efecto todos los que se presenten en el conjunto del territorio nacional, pues tal técnica conduciría, simplemente, a la distorsión del orden de competencias y por ello hemos declarado que ... bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia'
En conclusión, si bien es evidente que el sector turístico tiene una extraordinaria relevancia en nuestro país y que, en esta medida, tiene incidencia en la actividad económica general, esta circunstancia, por sí sola, no permite prescindir del título competencial prevalente en el que enmarcar la resolución impugnada.
10. Todo lo anterior nos conduce a la estimación del recurso al apreciar que la Resolución impugnada vulnera el precepto estatutario referido en cuanto que éste atribuye competencia a la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de turismo (artículo 171 del Estatuto). La centralización en la Administración General del Estado de la convocatoria de las ayudas del caso, la tramitación de las mismas con exclusión de toda intervención autonómica y la decisión de la concesión de las subvenciones por la Secretaría de Estado de Turismo, eliminan completamente el necesario e ineludible margen de actuación de la Generalidad de Cataluña en una materia, como la de turismo, que es de su exclusiva competencia y, por tanto, cabe apreciar también en este caso que el Estado se ha extralimitado en las competencias que tiene constitucionalmente reconocidas. En cuanto al alcance de la estimación del recurso, el artículo 71 LJCA dispone que la estimación del recurso, además de declarar no ser conforme a Derecho la disposición o acto impugnados, los anulará totalmente o parcialmente 'en su caso'. Pronunciamiento contingente que nos permite acotar la nulidad que declaramos atendiendo a la especificidad del objeto del recurso, lo que nos ha permitido apreciar una semejanza con los conflictos de competencias. La eventual asimetría de las competencias de cada una de las Comunidades Autónomas o la falta devindicatio potestatisde las que sí las tienen atribuida, exige que la nulidad que declaramos se restrinja al ámbito de la Comunidad Autónoma recurrente (WID. STC 95/2002, de 25 de abril ).
También, y tal y como hemos declarado en las precitadas sentencias dictadas en los recursos nº 484/2014 y 168/2015 , tanto la aplicación del artículo 73 LJCA como la aplicación analógica del art. 66 LOTC , determina que la invalidez que declaramos no implique la de aquellas resoluciones que ya han agotado sus efectos por referirse a un ejercicio económico cerrado ( STC 9/2017, de 19 de enero , FJ 3).
11.Las costas se impondrán, con arreglo a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA a la parte demandada.
Fallo
1º) ESTIMARel recurso contencioso-administrativo nº 207/2015, interpuesto por laGENERALIDAD DE CATALUÑAcontra la Resolución de 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur Jóvenes Emprendedores en el marco del Plan Nacional e Integral del Turismo, correspondiente al ejercicio 2015.
2º) DECLARARque dicha resolución no es conforme a Derecho por vulnerar las competencias de la Generalidad de Cataluña y,DECLARARque es inaplicable en dicha Comunidad.
Con imposición de las costas procesales a la Administración demandada.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
