Auto Supranacional Nº C-220/23, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 11 de enero del 2024

Fundamentos

Edición provisional

AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)

de 11 de enero de 2024 (*)

«Procedimiento prejudicial — Artículo 99 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia — Ayudas de Estado — Apoyo a las energías renovables — Obligación de suministrar electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables — Ayuda compatible con el mercado interior — Notificación previa de la ayuda — Artículo 108 TFUE, apartado 3 — Posibilidad de imponer una sanción pecuniaria por el incumplimiento de la obligación de suministro producido antes de dicha notificación»

En el asunto C?220/23,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el S?d Apelacyjny w Warszawie Wydzia? Gospodarczy i W?asno?ci Intelektualnej (Tribunal de Apelación de Varsovia, Sección de lo Mercantil y de Propiedad Intelectual, Polonia), mediante resolución de 22 de marzo de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 5 de abril de 2023, en el procedimiento entre

R. sp. z o.o.

y

Prezes Urz?du Regulacji Energetyki,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),

integrado por la Sra. A. Prechal (Ponente), Presidenta de la Sala Segunda, en funciones de Presidenta de la Sala Séptima, y el Sr. N. Wahl y la Sra. M. L. Arastey Sahún, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, tras oír al Abogado General, de resolver mediante auto motivado de conformidad con el artículo 99 de su Reglamento de Procedimiento;

dicta el siguiente

Auto

1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3.

2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre R. sp. z o.o. y el Prezes Urz?du Regulacji Energetyki (Presidente de la Oficina de Regulación de la Energía, Polonia; en lo sucesivo, «Presidente de la ORE») en relación con una sanción pecuniaria impuesta a R. por el incumplimiento de las obligaciones en materia de obtención y de presentación de certificados de origen a las que está sujeta en virtud de un régimen de apoyo a los productores de electricidad generada a partir de fuentes renovables situadas en Polonia.

 Derecho polaco

3        El artículo 9a de la ustawa — Prawo energetyczne (Ley sobre la Energía), de 10 de abril de 1997, en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley sobre la Energía»), disponía:

«1.      Las empresas del sector energético, los clientes finales y las empresas de corretaje de materias primas o las corredurías a que se refiere el apartado 1a deberán, en la medida definida en las disposiciones adoptadas sobre la base del apartado 9:

1)      obtener y presentar al Presidente de la ORE, a efectos del proceso de supresión, el certificado de origen […] expedido para la electricidad generada a partir de fuentes [renovables] situadas en el territorio de la República de Polonia, o

2)      abonar una tasa sustitutiva dentro del plazo establecido en el apartado 5, calculada con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2.

1a.      Están obligados a cumplir la obligación establecida en los apartados 1 y 8:

1)      las empresas del sector energético dedicadas a la producción o comercialización de electricidad y que venden electricidad a clientes finales;

[…]

5.      Las tasas sustitutivas a que se refiere el apartado 1, punto 2, […] constituirán ingresos del Fondo Nacional para la Protección del Medioambiente y la Gestión del Agua y se ingresarán en la cuenta bancaria de dicho Fondo antes del 31 de marzo de cada año, para el año natural anterior.

[…]

9.      El ministro de Economía determinará, mediante orden ministerial, el ámbito de aplicación detallado de las obligaciones previstas [en el apartado 1] […]

[…]».

4        El artículo 56, apartado 1, punto 1a, de la Ley sobre la Energía establecía:

«Se impondrá una sanción pecuniaria a quien incumpla la obligación de obtener y de presentar al Presidente de la ORE para su liquidación un certificado de origen o un certificado de origen del biogás o a quien no pague la tasa sustitutiva».

 Litigio principal y cuestión prejudicial

5        En 2005, la República de Polonia introdujo un sistema de certificados de origen con el fin de apoyar a los productores de electricidad generada a partir de fuentes renovables («electricidad verde»). A este respecto, tales certificados se ponen gratuitamente a disposición de estos productores en función de su producción de electricidad verde, mientras que otras empresas del sector energético, y en particular las que venden electricidad a clientes finales, están sujetas a la obligación de comprarlos a dichos productores y de presentarlos, a efectos de su supresión, al Presidente de la ORE en una cantidad correspondiente a un porcentaje de sus volúmenes de electricidad comercializados.

6        En 2013, R., una empresa que se dedica al comercio de electricidad y que está sujeta a la obligación, establecida en el artículo 9a, apartado 1, punto 1, de la Ley sobre la Energía, de obtener y de presentar certificados de origen en función de los volúmenes de electricidad que comercializa, vendió electricidad a H. S.A., sociedad que produce ferroaleaciones, y a otros clientes.

7        Para cumplir esta obligación relativa a los volúmenes de electricidad que había vendido en 2013 a clientes finales, R. presentó al Presidente de la ORE certificados de origen correspondientes a esos volúmenes, sin que, no obstante, estos certificados cubrieran el volumen de electricidad suministrado a H.

8        De hecho, R. consideraba que la electricidad suministrada a H. no estaba destinada al consumo propio de esta, de modo que H. no era un cliente final en lo que respectaba a ese volumen de electricidad. Por lo tanto, en su opinión, el volumen suministrado a esta sociedad no quedaba sujeto a la obligación establecida en el artículo 9a, apartado 1, punto 1, de la Ley sobre la Energía.

9        Mediante resolución de 20 de diciembre de 2018, el Presidente de la ORE, al considerar que el volumen de electricidad vendido a H. estaba efectivamente destinado a su propio consumo, por lo que estaba sujeto a esta obligación, por una parte, declaró que R. había incumplido la referida obligación y no había pagado la tasa sustitutiva y, por otra parte, impuso a R., en virtud del artículo 56, apartado 1, punto 1a, de dicha Ley, una sanción pecuniaria de 19 898 182,35 eslotis polacos (PLN) (aproximadamente 4 476 096,12 euros) por ese incumplimiento.

10      A raíz de un recurso interpuesto por R., el S?d Okr?gowy w Warszawie — S?d Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Tribunal Regional de Varsovia — Tribunal de Protección de la Competencia y del Consumidor, Polonia) estimó parcialmente la pretensión de aquella y anuló la referida resolución por cuanto imponía una sanción pecuniaria.

11      A tal fin, dicho órgano jurisdiccional consideró que, si bien el Presidente de la ORE estaba facultado, en principio, en virtud del artículo 56, apartado 1, punto 1a, de la Ley sobre la Energía, para imponer a R. una sanción pecuniaria por el incumplimiento de la obligación de presentar certificados de origen en lo que respecta al volumen de electricidad suministrado a H., el artículo 108 TFUE, apartado 3, se oponía a ello.

12      Según dicho órgano jurisdiccional, de la Decisión C(2016) 4944 final de la Comisión, de 2 de agosto de 2016, relativa a la ayuda estatal SA.37345 (2015/NN) — Polonia — Sistema de certificados de origen polacos en favor de las energías renovables y reducción de las cargas resultantes de la obligación de certificado de las energías renovables para los usuarios con un gran consumo de energía (DO 2016, C 471, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión final de 2 de agosto de 2016»), se desprende que el régimen polaco de certificados de origen constituye una ayuda de Estado. Pues bien, aun cuando, mediante dicha Decisión, la Comisión Europea declaró este régimen compatible con el mercado interior, no es menos cierto, a juicio del citado órgano jurisdiccional, que su aplicación en el período anterior a esa Decisión es contraria al artículo 108 TFUE, apartado 3.

13      El Presidente de la ORE interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia ante el S?d Apelacyjny w Warszawie Wydzia? Gospodarczy i W?asno?ci Intelektualnej (Tribunal de Apelación de Varsovia, Sección de lo Mercantil y de Propiedad Intelectual, Polonia), invocando, en particular, la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 3.

14      El órgano jurisdiccional remitente constata, sobre la base de la Decisión final de 2 de agosto de 2016, que las disposiciones por las que se establece la obligación relativa a los certificados de origen se introdujeron en el sistema jurídico polaco infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3.

15      No obstante, considera que la cuestión de si es posible imponer una sanción pecuniaria a una empresa sobre la base de disposiciones nacionales relativas a un régimen de ayudas ejecutado infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, aún no ha sido resuelta por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular en el supuesto de que este régimen de ayudas haya sido declarado posteriormente compatible con el mercado interior.

16      A este respecto, estima posible considerar que, al igual que el beneficiario de una ayuda no notificada debe contar con la necesidad de restituirla, una empresa sujeta a las obligaciones derivadas de un régimen de ayudas de ese tipo y convencida de que dicho régimen no ha sido notificado debe poder confiar en no ser sancionada por el incumplimiento de estas obligaciones.

17      La efectividad de la prohibición establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, apunta en el mismo sentido, al igual que el hecho de que los fondos procedentes de la tasa sustitutiva, contemplada en el artículo 9a, apartados 1, punto 2, y 5, de la Ley sobre la Energía, y los procedentes de las sanciones por impago de tal tasa se destinan a la financiación de la ayuda, de modo que la tasa sustitutiva también forma parte integrante de la ayuda, contrariamente a lo que afirma el Presidente de la ORE.

18      En estas circunstancias, el S?d Apelacyjny w Warszawie Wydzia? Gospodarczy i W?asno?ci Intelektualnej (Tribunal de Apelación de Varsovia, Sección de lo Mercantil y de Propiedad Intelectual) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Debe interpretarse el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] en relación con el artículo 4 [TUE], apartado 3, […] en el sentido de que la falta de notificación a la [Comisión] de una ayuda de Estado, pese a que posteriormente la Comisión declare mediante una decisión que la ayuda es compatible con el mercado interior, impide que se imponga una sanción pecuniaria a una empresa que haya incumplido una obligación resultante de una disposición de Derecho nacional que aplica [la referida] ayuda en el período que precede a la decisión de la Comisión?»

 Sobre la cuestión prejudicial

19      En virtud del artículo 99 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando, en particular, la respuesta a una cuestión prejudicial pueda deducirse claramente de la jurisprudencia, el Tribunal de Justicia podrá decidir en cualquier momento, a propuesta del Juez Ponente y tras oír al Abogado General, resolver mediante auto motivado.

20      En el presente asunto procede aplicar esta disposición.

21      Mediante su única cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide, en esencia, si el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que se imponga una sanción pecuniaria a una empresa por el incumplimiento de una obligación que forma parte de una medida de ayuda de Estado ejecutada antes de que la Comisión adoptase la decisión definitiva por la que se declara la compatibilidad de esta ayuda con el mercado interior, cuando el incumplimiento de que se trate se haya producido durante el período anterior a dicha adopción.

22      De la resolución de remisión se desprende que esta cuestión se plantea en relación con un régimen polaco de certificados de origen introducido en 2005 con el fin de apoyar a los productores de electricidad generada a partir de fuentes renovables situadas en Polonia. Aunque, según la Comisión, constituye un régimen de ayudas de Estado incluido en el ámbito de aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 3, las autoridades polacas no le notificaron dicho régimen hasta 2013, por haber considerado inicialmente que tal régimen no podía calificarse de ayuda de Estado. Mediante su Decisión final de 2 de agosto de 2016, la Comisión declaró el régimen compatible con el mercado interior, aunque criticó su ejecución prematura.

23      En este contexto, la cuestión prejudicial planteada, tal como ha sido motivada por el órgano jurisdiccional remitente, versa sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de una sanción pecuniaria impuesta a una empresa por no haber cumplido, en particular, su obligación de obtener y de presentar certificados de origen relativos a la totalidad de sus ventas de electricidad, obligación respecto de la cual consta, sobre la base de la Decisión final de 2 de agosto de 2016, que forma parte del mismo régimen de ayudas de Estado.

24      Dicho esto, procede recordar, en primer lugar, que el artículo 108 TFUE, apartado 3, somete a un control preventivo los proyectos de ayudas nuevas. La prevención así dispuesta tiene por finalidad que solo se ejecuten las ayudas compatibles. Para alcanzar este objetivo, se aplaza la ejecución de un proyecto hasta que la decisión definitiva de la Comisión despeje toda duda sobre su compatibilidad (sentencia de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar, C?349/17, EU:C:2019:172, apartado 84 y jurisprudencia citada).

25      A este respecto, la obligación de notificación constituye uno de los elementos fundamentales del sistema de control establecido por el Tratado FUE en materia de ayudas de Estado. En ese sistema, los Estados miembros están obligados, por una parte, a notificar a la Comisión toda medida con la que se pretenda establecer o modificar una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por otra parte, a no aplicar la medida mientras dicha institución de la Unión Europea no haya adoptado una decisión definitiva sobre ella, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (sentencia de 24 de noviembre de 2020, Viasat Broadcasting UK, C?445/19, EU:C:2020:952, apartado 19 y jurisprudencia citada).

26      La prohibición que establece el artículo 108 TFUE, apartado 3, pretende garantizar que los efectos de una ayuda no se produzcan antes de que la Comisión haya dispuesto de un plazo razonable para estudiar el proyecto detenidamente y, en su caso, iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (sentencia de 24 de noviembre de 2020, Viasat Broadcasting UK, C?445/19, EU:C:2020:952, apartado 20 y jurisprudencia citada).

27      En el sistema de control de las ayudas de Estado, los tribunales nacionales, por un lado, y la Comisión, por otro, ejercen funciones complementarias pero distintas; los tribunales nacionales velan, en particular, hasta la decisión definitiva de la Comisión, por la salvaguarda de los derechos de los justiciables frente a un posible incumplimiento, por parte de las autoridades estatales, de la prohibición establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (sentencia de 15 de septiembre de 2016, PGE, C?574/14, EU:C:2016:686, apartados 30 y 31).

28      La aplicación de estas normas se basa en la obligación de cooperación leal, en cuyo contexto, en particular, los órganos jurisdiccionales nacionales deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y abstenerse de las que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado, según se desprende del artículo 4 TUE, apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de noviembre de 2013, Deutsche Lufthansa, C?284/12, EU:C:2013:755, apartado 41).

29      En segundo lugar, de jurisprudencia consolidada se desprende, por una parte, que una medida de ayuda ejecutada incumpliendo las obligaciones derivadas del artículo 108 TFUE, apartado 3, es ilegal (sentencia de 8 de diciembre de 2011, Residex Capital IV, C?275/10, EU:C:2011:814, apartado 28 y jurisprudencia citada).

30      Por otra parte, en una situación en la que la Comisión, en relación con una ayuda ejecutada en contra de lo previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, había adoptado, como ocurre en el caso de autos, una decisión definitiva por la que declaraba la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, esa decisión definitiva no tuvo como consecuencia regularizar, a posteriori, los actos de ejecución que fueran inválidos por haber sido adoptados en contra de la prohibición de ejecución establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase. Cualquier otra interpretación conduciría a fomentar la inobservancia de dicha disposición por parte del Estado miembro interesado y la privaría de eficacia (sentencia de 24 de noviembre de 2020, Viasat Broadcasting UK, C?445/19, EU:C:2020:952, apartado 21).

31      Por lo tanto, una ayuda aplicada antes de la adopción de la decisión definitiva por la que se declara su compatibilidad con el mercado interior debe considerarse ilegal a la luz del artículo 108 TFUE, apartado 3, durante el período anterior a la adopción de esa decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 2022, Veejaam y Espo, C?470/20, EU:C:2022:981, apartado 54).

32      En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado además, sin limitar esta apreciación a un ámbito particular del Derecho de la Unión, que un régimen sancionador que prevé la imposición de multas u otras medidas coercitivas para garantizar la aplicación de una normativa nacional declarada contraria al Derecho de la Unión debe ser declarado por este mero hecho contrario a ese Derecho (sentencia de 11 de septiembre de 2003, Safalero, C?13/01, EU:C:2003:447, apartado 45 y jurisprudencia citada).

33      Por consiguiente, las sanciones que castigan el incumplimiento de una obligación contraria al artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en la medida en que, de conformidad con lo señalado en el apartado 31 del presente auto, forma parte de un régimen de ayudas de Estado aplicado antes de la adopción de la decisión definitiva por la que se declara su compatibilidad con el mercado interior, son a su vez contrarias a dicha disposición cuando se imponen por un incumplimiento de esa obligación producido durante el período anterior a la adopción de la referida decisión.

34      En el caso de autos, de las apreciaciones realizadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende, en primer lugar, que la obligación, establecida en el artículo 9a, apartado 1, punto 1, de la Ley sobre la Energía, de obtener certificados de origen y de presentarlos al Presidente de la ORE para su supresión forma parte de un régimen de ayudas de Estado introducido en el ordenamiento jurídico polaco infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en la medida en que este régimen se aplicó antes de que la Comisión adoptara la decisión definitiva que lo declara compatible con el mercado interior; en segundo lugar, que tal obligación era, por tanto, durante el período anterior a la adopción de dicha decisión, contraria al artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, y, por último, que la sanción a R. se impuso por una infracción cometida durante ese período de ilegalidad.

35      En estas circunstancias, que corresponde comprobar, en su caso, al órgano jurisdiccional remitente, una sanción como la impuesta a R. debe considerarse contraria al artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, teniendo en cuenta la jurisprudencia recordada en los apartados 24 a 32 del presente auto.

36      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que se imponga una sanción pecuniaria a una empresa por el incumplimiento de una obligación que forma parte de una medida de ayuda de Estado ejecutada antes de que la Comisión adoptase la decisión definitiva por la que se declara la compatibilidad de esta ayuda con el mercado interior, cuando el incumplimiento de que se trate se haya producido durante el período anterior a dicha adopción.

 Costas

37      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas.

Fallo

El artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3,

debe interpretarse en el sentido de que

se opone a que se imponga una sanción pecuniaria a una empresa por el incumplimiento de una obligación que forma parte de una medida de ayuda de Estado ejecutada antes de que la Comisión Europea adoptase la decisión definitiva por la que se declara la compatibilidad de esta ayuda con el mercado interior, cuando el incumplimiento de que se trate se haya producido durante el período anterior a dicha adopción.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: polaco.